章勝峰

（中共金華市委黨校，浙江 金華 321000）

在我國城鎮(zhèn)化進程中，發(fā)展不平衡表現為區(qū)域與城鄉(xiāng)空間發(fā)展不平衡，發(fā)展不充分表現為資源要素利用不充分、使用效率不高，不平衡不充分的發(fā)展使得人們生活品質提升速度快慢有別，質量參差不齊。自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確了我國向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉型的路徑和目標以來，黨的十九大強調，要“以城市群為主體構建大中小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化”。這進一步表明，新型城鎮(zhèn)化重點任務是讓城鄉(xiāng)居民之間、城鎮(zhèn)新老居民之間獲得均衡的權益，通過先富帶后富提升生活品質。其基本特征可概括為以人為本、產業(yè)支撐、布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)統籌、綠色環(huán)保、內涵提升。本文以以人為本與產業(yè)支撐為主線，以金華城鎮(zhèn)化為案例，探索城鎮(zhèn)化由傳統向現代轉型的路徑與舉措。

一、居民權益均衡和城鎮(zhèn)品質提升是新型城鎮(zhèn)化的本質特征

基于我國國情和城鎮(zhèn)化進程的現狀，筆者認為新型城鎮(zhèn)化的本質是居民權益均衡和城鎮(zhèn)品質提升，它通過城鎮(zhèn)化在由“舊”向“新”的轉型發(fā)展過程中的六個特征表現出來。

（一）以人為本：推動“化地”轉為“化人”

從統計數據來看，改革開放以來我國土地和人口的城鎮(zhèn)化都在快速推進，1980全國城市建成區(qū)面積為 5000 km2，2010 年達到 46000 km2，擴大了8.2倍，城鎮(zhèn)人口由1.9億增加到6.7億，增加了 2.5倍[1]?！兑?guī)劃》指出，2000—2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，而同期城鎮(zhèn)人口只增長50.5%，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。可見我國土地城鎮(zhèn)化——“化地”，明顯快于人口城鎮(zhèn)化——“化人”，由此引發(fā)的問題是，城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模大，但吸納外來人口定居規(guī)模小，農業(yè)轉移人口難以市民化，不能與戶籍居民平等分享城鎮(zhèn)的公共服務，只能在城鄉(xiāng)之間候鳥式遷徙。新型城鎮(zhèn)化的首要任務是解決農業(yè)轉移人口市民化問題，通過深化戶籍制度和土地制度改革，建立城鎮(zhèn)化的人地“掛鉤”土地利用機制，節(jié)約集約利用土地；解決城鎮(zhèn)吸納外來人口并為他們提供公共服務、社會福利的資金缺口問題，讓外來人口平等地分享居住地城市的公共權益和財產權益。

（二）產業(yè)支撐：推動“興城”走向“興業(yè)”

新型城鎮(zhèn)化的關鍵是通過提高土地使用效率來提升城鎮(zhèn)化的質量和水平。提升土地使用效率的關鍵是處理好城市建設規(guī)模擴張與產業(yè)結構優(yōu)化的關系，防止出現城市產業(yè)支撐不力、功能不完善、布局不合理等問題，防止出現土地資源嚴重浪費的“空城”和“鬼城”。因此需要由“興城”走向“興業(yè)”，通過夯實產業(yè)發(fā)展的根基，增強城市對產業(yè)發(fā)展的吸引力、承載力、融合力和支撐力，推進產業(yè)轉型升級和城市功能提升。

（三）布局優(yōu)化：推動“單一”走向“集群”

新型城鎮(zhèn)化以城市群為主體形態(tài)，優(yōu)化布局，促使城鎮(zhèn)化由單打獨斗走向集群發(fā)展。城市群體現著城鎮(zhèn)化集約集聚集中發(fā)展的理念，它注重增強城市密集地區(qū)的人口和產業(yè)集聚能力，加強大城市與中小城鎮(zhèn)間的經濟聯系與分工協作，提升區(qū)域整體集聚與輻射能力；目前，由“單一”走向“集群”的新型城鎮(zhèn)化，更強調區(qū)域一體化的都市區(qū)規(guī)劃與建設，就都市區(qū)內重要交通道路、產業(yè)平臺、居住新區(qū)、醫(yī)院學校等進行統一規(guī)劃、協同建設，健全都市核心區(qū)現代服務功能，提升能級，形成一體化的城市功能集成和整合形態(tài)。

（四）城鄉(xiāng)統籌：推動“二元”走向“一體”

新型城鎮(zhèn)化科學統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，協調推進解決新二元體制（即城鎮(zhèn)內部流動人口與戶籍市民之間在就業(yè)、教育、社保、住房等領域的非同等待遇）和舊二元體制（即城鄉(xiāng)居民之間收入與福利差距的懸殊）問題。由“二元”走向“一體”，推進城鎮(zhèn)化與新農村建設良性互動，推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供、向農村延伸轉變。

（五）綠色環(huán)保：推動“生產”轉向“生態(tài)”

新型城鎮(zhèn)化注重生產與生活問題，更重視環(huán)保與生態(tài)問題。傳統城鎮(zhèn)化過分強調“物”的城鎮(zhèn)化，強調GDP的增長速度，導致大氣、水和土壤環(huán)境質量的嚴重下降，尚未綠色，卻已高碳，環(huán)境污染極為嚴重。新型城鎮(zhèn)化則更加強調“生態(tài)”理念，要求慎砍樹、不填湖、少拆房；突出“鄉(xiāng)愁”思維，要讓人看得見青山、望得見綠水、記得住鄉(xiāng)愁。要求以良好的生態(tài)保障城鎮(zhèn)化質量，讓城市融入自然、與自然共生，實現綠色環(huán)保的可持續(xù)發(fā)展。

（六）內涵提升：推動“粗放”走向“精致”

世界城市化率由30%到50%平均用了50年，美國用了40年，我國僅用了15年。速度過快，導致發(fā)展粗放，出現了布局不合理、功能缺失、交通擁堵等城市病。新型城鎮(zhèn)化要求城市“集約精致有內涵”，精品規(guī)劃、精致建設和精細管理，提升城鎮(zhèn)化的內涵，達到人地、人城、人業(yè)三個相宜。

二、新型城鎮(zhèn)化面臨挑戰(zhàn)：如何實現居民權益均衡，城鎮(zhèn)品質提升

城鎮(zhèn)化由傳統走向新型，須要以權益均衡與品質提升為主線，從以人為本的“化人”與產業(yè)支撐的“興業(yè)”著手來推進。梳理改革開放以來我國城鎮(zhèn)化歷史邏輯，可發(fā)現集約高效、包容共享、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化需要戶籍制度和土地制度改革協同推進，此間，面臨許多挑戰(zhàn)。

（一）我國城鎮(zhèn)化由傳統走向新型面臨的挑戰(zhàn)

1.城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)互動，但出現了扭曲問題。改革開放前我國在城鄉(xiāng)制度分割的條件下搞城鎮(zhèn)化——農民在農村搞農業(yè)，工人在城市搞工業(yè)，農民轉為市民的條件苛刻，渠道狹窄，城鎮(zhèn)化緩慢推進，城鎮(zhèn)化率年均僅提高0.25個百分點。改革開放以來，我國開始城鄉(xiāng)互動的新型城鎮(zhèn)化——允許農民進城務工經商，城鄉(xiāng)分割的壁壘逐漸被打破。20世紀70年代末到90年代初，國家實施控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化方針，建制鎮(zhèn)由1978年的2173個增至2000年的20312個，鎮(zhèn)區(qū)人口由1978年的5316萬，增加到2007年底的1.9億，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進，城鎮(zhèn)化率年均提高0.64個百分點。20世紀90年代中期以來，隨著市場化改革和經濟開發(fā)區(qū)的建立，城鎮(zhèn)化速度加快，城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點。但是我國城鎮(zhèn)化在取得舉世矚目的成績的同時，也出現了“化人”滯后于“化地”、“興業(yè)”滯后于“興城”等扭曲問題，其表現有三：一是農民身份轉化滯后于職業(yè)轉化，農民身份非農職業(yè)現象普遍存在；二是農村人口轉移滯后于城鎮(zhèn)空間拓展，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度下降；三是農業(yè)勞動力非農化滯后于農村土地的非農化，從事農業(yè)生產的勞動力偏多。在城鄉(xiāng)互動的城鎮(zhèn)化競爭中，大城市的集聚能力強，吸引人口、集聚產業(yè)、擴張規(guī)模速度快，“興城”與“興業(yè)”同步，城市品質快速提升，但新老居民間的權益差距大；小城鎮(zhèn)對人口和產業(yè)的集聚能力弱，發(fā)展速度慢，品質提升和權益均衡中的“化人”滯后于土地城鎮(zhèn)化。

2.城鄉(xiāng)二元戶籍改為全國統一居住證制度，但公共權益均衡有待提升。1958年，我國頒布《戶口登記條例》，禁止農村人口進城鎮(zhèn)謀生，這對控制城鎮(zhèn)人口數量，緩解城市壓力方面發(fā)揮了積極作用，但用行政力量限制勞動力流動，并依據農與非農不同身份配置公共福利，結果形成了城鄉(xiāng)分割的壁壘，導致城鎮(zhèn)化進程緩慢。戶籍制度真正結癥是建立在城鄉(xiāng)二元戶籍制度基礎上的社會待遇、福利的差異化，阻礙了生產要素的自由流動。然而，從基于原籍體系向基于居住體系的戶籍制度改革中，由于改革合力的形成落后于制度設計的預期，出現了城鄉(xiāng)差距的“舊二元體制”與本地戶籍和外來人口差距的“新二元體制”并存，流動人口不能與戶籍居民享受同等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助等公共服務。特別是不容易獲得購買保障性住房和承租廉租房的機會，結果到2011年當城市戶籍居民擁有自己住房的比例達84%時，農民工擁有自己的城市住房者僅為10%[2]。對此，需要建立全國統一居住證制度，讓人們合理地分享公共權益，減少人口流動的障礙，建立富有效率的勞動力市場，使城鎮(zhèn)化更有效率，進而解決越來越多的新舊二元體制問題。

3.城鄉(xiāng)土地制度改革正在深化，但財產權益均衡問題仍難根本解決。十八屆三中全會《決定》提出了土地制度改革框架，即明確和加強農民土地財產權利，培育統一的城鄉(xiāng)建設用地市場等。十九大報告指出，要“深化農村土地制度改革”、“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。土地是農民最大的財產權益，我國農村土地歸村集體所有，按用途可分為農業(yè)用地、宅基地和農村集體建設用地。土地資源配置與開發(fā)、增值收益分配是土地城鎮(zhèn)化的核心問題[3]。受用途管制和滯后的規(guī)劃管控約束的影響，我國農村集體建設用地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協調，引發(fā)農民財產權益保障不到位的矛盾和風險，依法賦予農民更多的財產性權利，成為土地制度改革的關鍵目標。如何深化土地制度改革，實現城鄉(xiāng)居民財產權益均衡呢？新型城鎮(zhèn)化是應然之舉，它通過強化農民土地產權，增加農民在土地交易中獲得利益，縮小城鄉(xiāng)居民財產差距；通過農村宅基地和集體建設用地制度改革，增加建設用地供應渠道，緩解土地供需矛盾，讓土地利用更加節(jié)約，實現城鄉(xiāng)土地權益平等；通過征收房地產稅和允許地方政府適度舉債，為城市開辟新的收入來源。

（二）提升城鎮(zhèn)化品質需要著力解決以下突出問題

1.城鎮(zhèn)化效率不高的問題。我國處在工業(yè)化轉型期、城鎮(zhèn)化加速期、農業(yè)現代化加快期。依據國家統計局數據，2011年我國城鎮(zhèn)化率51.3%，工業(yè)化率46.8%，城鎮(zhèn)人口超過農村人口，但城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率比值仍偏低，城鎮(zhèn)化效率偏低。根據世界銀行數據，2010年全球平均城市化率50.9%，工業(yè)化率26.1%，兩率比值1.95，而中國該指標值1.09，2010年美國該指標值 4.1，法國 4.11，英國4.09，德國2.64，日本 2.48，他們的城市化率遠高于工業(yè)化率，巴西 3.22，俄羅斯 1.97，南非1.38，印度1.15，他們的城市化效率比我國高[4]。

2.大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協調問題。由于中小城市產業(yè)結構單一，基礎設施和公共服務落后，人口增長緩慢且不斷向大城市流出，近20年來我國小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口的比重減少了6個百分點[5]，出現了“大城市擠破頭，小城市無人留”的現象，形成了小城市因要素資源人為短缺而萎縮，公共資源過度向大城市集中，被大城市高位鎖定的不良趨勢。我國城鎮(zhèn)化效率不高，問題出在勞動密集型加工業(yè)集群發(fā)展的中小城市，而不是大城市，像北京、上海等地城鎮(zhèn)化已經過度，因此需要對中小城市加以扶持，以實現城市群均衡發(fā)展。

3.城鄉(xiāng)之間發(fā)展不協調問題。城鄉(xiāng)二元的制度安排促成我國建國70年的發(fā)展、近40年的高速增長，但也出現要素配置扭曲，城鄉(xiāng)差距擴大，資源環(huán)境惡化，社會矛盾激化。要實現城鄉(xiāng)居民權益的均衡，使城鄉(xiāng)分割的制度由“二元”走向“一體”，這需要全國一盤棋，建立每個人都能獲得基本公共服務的最低標準，由財政體系為各地區(qū)達到標準提供相應的資金保障。通過有效的制度安排，使城市化與新農村建設互促共進，包容性發(fā)展。

4.環(huán)境污染和不可持續(xù)發(fā)展問題。舊的城鎮(zhèn)化過分強調“物”的城鎮(zhèn)化，忽視對大氣、水和土壤的治理，導致環(huán)境污染極為嚴重，影響了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要將環(huán)境目標提高到與經濟增長和社會發(fā)展目標同等重要的地位，加強綠色治理，實現可持續(xù)發(fā)展。

三、權益均衡與品質提升的浙江金華探索

新型城鎮(zhèn)化的核心是通過以人為本、產業(yè)支撐等舉措實現權益均衡與品質提升。浙江金華因受行政區(qū)劃與管理體制等因素的影響，都市核心區(qū)一直難以整合成型，浙中大都市長期呼之不出。近幾年在義烏農村宅基地和集體經營性建設用地改革的試點基礎上，探尋符合自身特點的新型城鎮(zhèn)化路徑與舉措。

（一）權益均衡與品質提升的地方特色：浙江金華的城鎮(zhèn)化探索

改革開放以來，浙江土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相差不大，1978—2016年城市人口由137萬增加到3846.8萬，增長了25.9倍，城市建成區(qū)面積從136.8 km2擴大到3247.22 km2，增長了23倍[6]，城鄉(xiāng)居民的收入差距由1978年的2.01∶1擴大到2009年的2.51∶1的峰值后不斷縮小，如金華城鄉(xiāng)居民2009年收入差距為2.81∶1，2017年縮小為2.11∶1，其公共權益日趨均衡、財產權益差距日益收縮。但浙江高密度均質化的地理空間，因缺少1000萬左右人口的特大城市帶動，而呈現出大中小城鎮(zhèn)并重發(fā)展格局。金華于1991年提出建設以金華市區(qū)為中心的小城市群的“集群”發(fā)展思路，城鎮(zhèn)化由“單一”走向“集群”。1995年開始以浙中城市群組合形式作為金華中心城市，著力發(fā)展大交通、培育大市場、開發(fā)大產業(yè)、開展大金華的“群網”建設。但二十多年的強縣戰(zhàn)略主導下，浙中地區(qū)城市化呈“散布式”發(fā)展，缺乏領頭羊的“散”成為金華發(fā)展的致命傷。在縣域經濟競賽中，縣市區(qū)八仙過海、各顯神通，義烏、永康、東陽三市多年來一直處在全國百強縣行列。其中義烏經濟發(fā)展速度最快，其地區(qū)生產總值1983年前在金華排名第4，1992年超過金華市區(qū)后一直處于浙中區(qū)域縣級行政區(qū)首位。義烏在浙中城市空間結構中的地位凸現，浙中城市群發(fā)展呈現出金華、義烏雙核帶動的局面，金華義烏一體化發(fā)展成為破散促聚，提升品質的重要舉措。金華城鄉(xiāng)居民公共服務權益均衡的探索，于2015年戶籍制度改革獲重要突破，改革以“農村利益可保留、城鎮(zhèn)利益可享受”為基本原則，以“條塊結合、以塊為主”為基本方式，取消“農業(yè)”與“非農業(yè)”戶口性質，實行城鄉(xiāng)統一的戶口登記制度，逐步剝離依附在戶口性質上的城鄉(xiāng)差別公共政策，推動農村人口向城鎮(zhèn)轉移，逐步實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。通過零門檻的進城落戶和招才引智政策落實，技能型、創(chuàng)業(yè)型人才不斷集聚，金義都市核心區(qū)的城市能級提升，龍頭引領作用顯現。

（二）義烏農村土地制度改革試點為區(qū)域城鎮(zhèn)化的權益均衡與品質提升探路

2015年義烏作為全國33個試點縣之一，開展了農村宅基地制度和集體經營性建設用地入市改革。義烏的農村宅基地設立了“三權分置”制度。一是維護宅基地的村集體所有權。突出農民的主體地位，通過宅基地有償調劑收益、有償選位付費、“集地券”交易收益和獎補收入、宅基地轉讓所有權收益歸集體所有，盈余分配由村民（代表）大會決定，使村集體的宅基地所有權得到實現。二是固化宅基地資格權。通過“按人分配、按戶控制”實現宅基地資格權無償分配，實現戶有所居，若有人自愿退出宅基地，村集體則統一回購，再通過市場公開配置方式有償調劑給本集體經濟組織成員。三是完善宅基地使用權。按照“尊重事實、一戶一宅、面積法定”的原則，分類妥善處理農村宅基地歷史遺留問題，允許宅基地使用權轉讓，開展住房財產權抵押貸款。通過宅基地“三權分置”農民基本居住權利有了更大保障，財產性收入增加，節(jié)約了土地利用，改善了人居環(huán)境。義烏農村集體經營性建設用地入市方面，截止2018年 4月底，全市累計完成21宗，總用地面積114.25畝，成交價款9174.87萬元，扣除增值收益調節(jié)金后，村集體經濟組織獲益7200余萬元。通過集體經營性建設用地入市改革，增加新型城鎮(zhèn)化籌錢渠道和村集體經濟收入來源；增加建設用地供應渠道，緩解土地供需矛盾，讓土地利用更加節(jié)約。農村土地制度改革的義烏試點構建了城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，實現集體和國有土地同等入市、同地同權同價，實現城鄉(xiāng)土地權益平等；盤活了農村建設用地，為鄉(xiāng)村振興，建設新農村，達到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的品質提升積累了經驗。

義烏農村土地（宅基地與集體經營性建設用地）制度改革中需要深入探討的問題：一是宅基地“三權分置”中的資格權還缺少法理研究和準確定義，它是否屬于物權，為什么把它與使用權分開設置，相應研究有待深化。二是農村兩地的所有權與規(guī)劃權誰高，其優(yōu)化配置和合理使用的配置權由政府為主還是市場為主？三是農地用途轉置后其收益如何分配，現有的分配格局如何調整？

（三）推廣義烏試點經驗，實現權益均衡與品質提升

黨的十九大和2018年中央一號文件在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出，要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”。在新型城鎮(zhèn)化背景下，推廣復制義烏宅基地“三權分置”和農村集體經營性建設用地入市等土地制度改革試點經驗，應堅持以市場為導向的政府規(guī)劃，在規(guī)劃引導下發(fā)揮市場對土地資源配置的決定性作用，推進土地城鎮(zhèn)化制度改革。

1.要形成農村土地制度改革的制度成果。對宅基地“三權分置”和農村集體經營性建設用地入市改革試點，作專題研究進行制度完善。如對農村宅基地和農村集體經營性建設用地的基準定價體系的建立要制度化，要以土地定級為基礎，合理確定商業(yè)、工業(yè)、公共設施等用地的基準地價。又如建立健全統籌農村土地增值收益平衡和增值收益調節(jié)金制度，確保本村農民利益共享。

2.要提煉農村土地制度改革的理論成果。在改革試點基礎上深入研究宅基地退出、土地征收和集體經營性建設用地入市的土地增值收益平衡機制，進一步完善農村“三塊地”改革思路，特別是農村宅基地和農村集體經營性建設用地的所有權與規(guī)劃權誰高，其優(yōu)化配置和合理使用的配置權由政府為主還是市場為主？農地用途轉置后其收益如何分配，現有的分配格局如何調整？在“市場決定土地資源配置”呼聲高漲的背景下，相應理論研究有待深化。

3.要放大義烏的農村土地制度改革試點的實踐成果。土地制度改革的實踐操作要有專門的機構來運行，如義烏市級層面成立農村土地聯合會，各鎮(zhèn)街成立農村土地整備公司，對入市地塊進行整備和前期開發(fā)，組織招商、統一入市，確保村集體組織分享土地收益。

4.要對宅基地“三權分置”進行法理研究和定義解讀，為農村宅基地制度改革的統籌深化和成果推廣提供理論支撐和制度保障。特別是宅基地的資格權問題是個新的理論探究和實踐應用問題，它與集體成員資格之間的關系，與所有權和使用權之間的關系需要深入研究。

四、結語

2017年金華的城鎮(zhèn)化率已達66.7%的峰值，城鎮(zhèn)化速度放緩，需要在城鄉(xiāng)統籌、區(qū)域統籌的基礎上，通過縣域城鎮(zhèn)化與都市區(qū)建設互促共進，發(fā)揮金華市區(qū)－義烏龍頭帶動作用，加快金義聚合發(fā)展，打造黃金主軸，提升都市核心區(qū)能級，形成一軸兩帶的發(fā)展格局，推進浙中崛起，讓城鎮(zhèn)化沿著住民權益均衡與城市品質提升的路徑前行。通過深化土地制度和戶籍制度改革，推進都市區(qū)同城化，實現區(qū)域既平衡又充分的發(fā)展，以共同富裕為目標，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。