劉東鋒, 姚 芹, 楊 蕾, 徐成龍

(1. 上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438；2. 上海體育學(xué)院 體育新聞傳播與外語(yǔ)學(xué)院，上海 200438)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及健康中國(guó)與體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下體育地位、功能的進(jìn)一步凸顯，體育改革也逐漸邁入“深水區(qū)”。在新形勢(shì)下如何進(jìn)一步推動(dòng)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)體制改革，使其成為真正的實(shí)體化運(yùn)作的體育社團(tuán)組織，從而更好地承擔(dān)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理的職責(zé)，是我們必須面對(duì)的課題。基于此，本文通過(guò)對(duì)全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)管理與運(yùn)作模式及問(wèn)題的剖析，探究新形勢(shì)下全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的方向與發(fā)展路徑，為相關(guān)部門進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革提供決策依據(jù)。

1 研究方法

(1) 走訪調(diào)查。先后走訪了國(guó)家體育總局政法司、人事司、經(jīng)濟(jì)司及科教司等有關(guān)主管部門，并對(duì)足球、籃球、汽車摩托車、馬術(shù)、高爾夫球、臺(tái)球、龍舟、風(fēng)箏、體育舞蹈等項(xiàng)目的全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)或項(xiàng)目管理中心有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談。

(2) 案例研究。依據(jù)先期了解的3類改革模式，各選擇有一定代表性的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)作為案例，深入剖析協(xié)會(huì)改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題。具體包括中國(guó)足協(xié)、汽摩協(xié)會(huì)、臺(tái)球協(xié)會(huì)、龍舟協(xié)會(huì)、體育舞蹈協(xié)會(huì)、籃球協(xié)會(huì)、高爾夫球協(xié)會(huì)等。

(3) 檔案研究。梳理目前涉及體育協(xié)會(huì)改革的相關(guān)政策文件，并進(jìn)行解讀與分析。

2 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的模式

2.1 模式一：中國(guó)足協(xié)改革模式 2015年2月27日，習(xí)近平同志主持的中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)足球改革總體方案》，拉開(kāi)了中國(guó)足球改革的序幕[1]。為落實(shí)該總體方案的要求，2015年8月17日，國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議辦公室制定了《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)[2]?！斗桨浮诽岢隽溯^為清晰的改革目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑：按照政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則，實(shí)現(xiàn)中國(guó)足協(xié)與國(guó)家體育總局脫鉤，中國(guó)足協(xié)依法獨(dú)立運(yùn)行，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財(cái)務(wù)和薪酬管理、人事管理、國(guó)際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)；加強(qiáng)中國(guó)足協(xié)治理制度和機(jī)制建設(shè)，完善《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》，完善會(huì)員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化執(zhí)委會(huì)結(jié)構(gòu)，健全專項(xiàng)委員會(huì)，健全中國(guó)足協(xié)內(nèi)部管理機(jī)制；加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施。

從中國(guó)足協(xié)改革的思路與實(shí)踐可見(jiàn)，這是一場(chǎng)由中央直接牽頭進(jìn)行的單個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的改革。有了體制和機(jī)制改革的雙重保證，2017年1月5日，國(guó)家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心正式注銷，標(biāo)志著中國(guó)足協(xié)與國(guó)家體育總局徹底脫鉤，成為獨(dú)立的社團(tuán)法人。

2.2 模式二：參照行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類的脫鉤模式 2015年7月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》(簡(jiǎn)稱《脫鉤總體方案》)，要求“積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤”。脫鉤重點(diǎn)圍繞“五分離、五規(guī)范”展開(kāi)：機(jī)構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；職能分離，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系；人員管理分離，規(guī)范用人關(guān)系；黨建、外事等事項(xiàng)分離，規(guī)范管理關(guān)系[3]。為了貫徹落實(shí)《脫鉤總體方案》的精神，民政部與國(guó)家發(fā)展改革委牽頭成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組，于2015—2017年分3批開(kāi)展了覆蓋各行各業(yè)的脫鉤改革試點(diǎn)工作，為全面開(kāi)展脫鉤工作提供經(jīng)驗(yàn)和示范。

依據(jù)《脫鉤總體方案》，國(guó)家體育總局目前所轄的大部分單項(xiàng)協(xié)會(huì)都被認(rèn)定為行業(yè)協(xié)會(huì)而被納入脫鉤的范圍，意味著這些協(xié)會(huì)需要按照方案的總體部署與時(shí)間表開(kāi)展脫鉤工作。國(guó)家體育總局根據(jù)脫鉤聯(lián)合工作組的統(tǒng)一安排，按要求積極參與了上述3批脫鉤試點(diǎn)，共計(jì)安排了28家體育協(xié)會(huì)開(kāi)展脫鉤試點(diǎn)工作。第1批試點(diǎn)的是以行業(yè)體協(xié)為主的14家非運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)，目前已完成脫鉤試點(diǎn)工作。第2批試點(diǎn)協(xié)會(huì)有5家，其中除了中國(guó)老年人體育協(xié)會(huì)外，其他4家均為單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)，但都屬于與社體中心合署辦公的非奧運(yùn)項(xiàng)目。目前除中國(guó)老年人體育協(xié)會(huì)已提出由于脫鉤可能面臨生存問(wèn)題而難以開(kāi)展工作，申請(qǐng)延遲脫鉤外，其他均完成了理論脫鉤。第3批9家試點(diǎn)協(xié)會(huì)也同樣都屬于非奧運(yùn)項(xiàng)目的單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)，目前試點(diǎn)工作仍在進(jìn)行之中。

2.3 模式三：部分奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)的功能優(yōu)化改革模式由于奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)承擔(dān)著為國(guó)爭(zhēng)光等特殊職能，除上述中央牽頭的中國(guó)足協(xié)改革和參照行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤試點(diǎn)的非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)改革外，2017年初以來(lái)，國(guó)家體育總局還主要針對(duì)奧運(yùn)項(xiàng)目開(kāi)展了以優(yōu)化功能為目的的所謂“做實(shí)不脫鉤”的改革，先后對(duì)籃球、排球、自行車、滑冰、擊劍等項(xiàng)目協(xié)會(huì)開(kāi)展了實(shí)體化改革的試點(diǎn),讓以姚明為代表的一批知名退役運(yùn)動(dòng)員、教練員先后走上了體育協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)崗位。奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化改革的核心指導(dǎo)思想是“以改革強(qiáng)備戰(zhàn)，以備戰(zhàn)促改革”。通過(guò)改革，把以往主要由項(xiàng)目管理中心牽頭承擔(dān)的奧運(yùn)會(huì)備戰(zhàn)、國(guó)家隊(duì)建設(shè)等任務(wù)轉(zhuǎn)移到協(xié)會(huì)，同時(shí)推動(dòng)協(xié)會(huì)的專業(yè)化運(yùn)作?！白寣I(yè)的人干專業(yè)的事”，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)的扁平化管理，提高奧運(yùn)備戰(zhàn)的效率與效果。從實(shí)際進(jìn)展看，由于各個(gè)項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度、原有的組織基礎(chǔ)等方面存在較大差異，相關(guān)協(xié)會(huì)改革的進(jìn)度、力度及運(yùn)行方式也存在較大差異。

3 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革存在的問(wèn)題

3.1 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革進(jìn)程中遇到的問(wèn)題

3.1.1 3種模式的共性問(wèn)題 (1) 缺少頂層設(shè)計(jì)和配套方案。目前我國(guó)全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革缺少有針對(duì)性的頂層設(shè)計(jì)和配套方案，該問(wèn)題在模式二和模式三中尤為明顯。模式二盡管已有國(guó)務(wù)院提供的改革總體方案，以及有關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員管理及黨建、外事等事項(xiàng)的配套文件，但它們都是適用于所有行業(yè)協(xié)會(huì)與商會(huì)的方案和政策。由于全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與一般的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)存在較大的差異，因此，在改革過(guò)程中需要有針對(duì)性的頂層設(shè)計(jì)和配套方案對(duì)改革進(jìn)行指導(dǎo)。目前，模式三在整體上仍處于探索階段，僅有改革的大致思路，既沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)的方案，也無(wú)時(shí)間表與路線圖，導(dǎo)致改革處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，對(duì)改革必要性的廣泛共識(shí)是實(shí)現(xiàn)成功變革的首要因素。頂層設(shè)計(jì)與配套方案的缺失意味著改革涉及的人員(包括許多領(lǐng)導(dǎo)干部)對(duì)改革的總體目標(biāo)和路徑等都感到迷茫，未能形成必要的共識(shí)，對(duì)下一步改革的深入推進(jìn)帶來(lái)挑戰(zhàn)。不同于模式二和模式三，模式一有《方案》作為頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)，且在《方案》中提出了“中國(guó)足協(xié)脫鉤后黨建工作管理體制調(diào)整的實(shí)施辦法”“中國(guó)足協(xié)脫鉤后業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理的具體措施”等一系列配套方案，因此，改革推進(jìn)的力度與效果要明顯優(yōu)于另外2種模式。當(dāng)然，在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，中國(guó)足協(xié)改革的這些配套方案的實(shí)施尚在摸索之中，具體方案的落實(shí)也還存在一些困難。

(2) 歸口單位設(shè)置不到位。雖然全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革均有牽頭單位，例如模式一和模式二由中央牽頭，模式三由國(guó)家體育總局牽頭，但改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，許多工作和問(wèn)題的決策需要及時(shí)溝通；因此，改革不但需要牽頭單位，更需要設(shè)置具體的歸口單位。從筆者的調(diào)研情況看，模式二和模式三的改革均無(wú)明確的相關(guān)歸口部門。模式二改革的協(xié)會(huì)在脫鉤試點(diǎn)過(guò)程及完成脫鉤后，均無(wú)歸口單位跟進(jìn)，僅有國(guó)家體育總局人事司作為職能部門負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院試點(diǎn)工作任務(wù)的具體執(zhí)行，從而造成目前改革整體推進(jìn)緩慢、缺乏協(xié)同的局面。模式三的改革也面臨同樣的困境，因?yàn)槿狈γ鞔_的歸口部門，以所謂“功能優(yōu)化”為目的的各奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)的改革缺乏過(guò)程指導(dǎo)與監(jiān)控，未建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制，導(dǎo)致奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)的改革總體進(jìn)展參差不齊。改革的成效主要取決于各協(xié)會(huì)新當(dāng)選負(fù)責(zé)人對(duì)改革的理解、責(zé)任心與工作能力，以及相應(yīng)的項(xiàng)目管理中心的配合協(xié)作情況。模式一在改革之初就通過(guò)設(shè)立國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)?！爸袊?guó)足球改革部際聯(lián)席會(huì)議辦公室”成為實(shí)際上的歸口管理部門，承擔(dān)著足球改革具體方案的制定、實(shí)施、溝通、協(xié)調(diào)等工作職責(zé)，對(duì)足球改革的有效推進(jìn)發(fā)揮了重要作用，該做法值得其他協(xié)會(huì)借鑒。

(3) 跨部門協(xié)調(diào)難度較大。全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革并不只是體育部門內(nèi)部的改革，而是涉及多個(gè)部門的系統(tǒng)工程。以中國(guó)足協(xié)改革為例，其建立的聯(lián)席會(huì)議制度共由中央宣傳部、中央改革辦、國(guó)務(wù)院辦公廳、外交部、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部等17個(gè)部門和單位組成，聯(lián)系會(huì)議由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任召集人。模式二和模式三的單項(xiàng)協(xié)會(huì)改革也同樣牽涉眾多部門，跨部門溝通協(xié)調(diào)工作任務(wù)繁重，且國(guó)家體育總局目前尚未建立一套成熟的專門協(xié)調(diào)機(jī)制，影響了協(xié)會(huì)改革的深入推進(jìn)。

(4) 體育協(xié)會(huì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，權(quán)威性與公信力有待提高。追溯歷史可以看出，我國(guó)單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是在我國(guó)體育社會(huì)化程度非常低、尚未形成廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)的情況下，由官方自上而下成立的[4]。一直以來(lái)，大部分運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作管理主要是通過(guò)項(xiàng)目管理中心的組織體系實(shí)現(xiàn)的，協(xié)會(huì)處于一種虛化的狀態(tài)，除了協(xié)會(huì)的名稱外，既無(wú)獨(dú)立機(jī)構(gòu)、職能、辦公場(chǎng)所、賬戶，也無(wú)西方成熟的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)應(yīng)具備的由各級(jí)地方協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部、個(gè)人會(huì)員等構(gòu)成的組織體系與社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。這就意味著許多全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)體化改革的組織建設(shè)將是一個(gè)從無(wú)到有的發(fā)展過(guò)程，改革將呈現(xiàn)出長(zhǎng)期性與艱巨性的特征。

3.1.2 3種模式的個(gè)性問(wèn)題 (1) 模式一面臨的問(wèn)題。模式一是所有模式中方案制定較為全面、改革重視程度最高、推進(jìn)力度最大的模式。在相關(guān)制度和配套措施均已較為完備的情況下，模式一的主要工作集中在制度和方案的落實(shí)上。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)足協(xié)改革在相關(guān)工作的整體協(xié)同推進(jìn)上，尤其是在一些關(guān)鍵性工作的推進(jìn)上較為緩慢，主要體現(xiàn)在職業(yè)聯(lián)盟的成立、地方足協(xié)的脫鉤與實(shí)體化改革等工作存在推進(jìn)不及時(shí)、工作落實(shí)不到位的情況。

(2) 模式二面臨的問(wèn)題。第一，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)市場(chǎng)化能力差異較大，脫鉤進(jìn)度不一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，體育領(lǐng)域的全國(guó)性協(xié)會(huì)占本次國(guó)務(wù)院劃定的擬脫鉤的全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)與商會(huì)總數(shù)的10%以上，體育協(xié)會(huì)數(shù)量龐大且情況各異，這種差異在28家試點(diǎn)協(xié)會(huì)中已有體現(xiàn)。例如：作為第2批試點(diǎn)的中國(guó)老年人體育協(xié)會(huì)，其社會(huì)生存能力較弱，導(dǎo)致目前該協(xié)會(huì)的脫鉤進(jìn)程處于暫緩狀態(tài)；而同為試點(diǎn)的中國(guó)信鴿協(xié)會(huì)則有較強(qiáng)的市場(chǎng)適應(yīng)能力，該協(xié)會(huì)在脫鉤后能較為順利地開(kāi)展各項(xiàng)工作。雖然脫鉤是行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但協(xié)會(huì)間的差異較大，短時(shí)間內(nèi)整體脫鉤存在較大困難。

第二，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制不健全，無(wú)法滿足脫鉤后協(xié)會(huì)的發(fā)展要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理實(shí)行的是中心與協(xié)會(huì)合署辦公的形式，大部分情況下，協(xié)會(huì)理事會(huì)形同虛設(shè)，管理運(yùn)行依賴于行政命令手段，未建立真正意義上的以代表大會(huì)、理事會(huì)等為核心的治理結(jié)構(gòu)和完善的內(nèi)部決策運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制。部分非奧項(xiàng)目協(xié)會(huì)在與項(xiàng)目管理中心合署辦公時(shí)代主要通過(guò)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)一己之力進(jìn)行日常管理。從協(xié)會(huì)脫鉤后的發(fā)展要求看，協(xié)會(huì)章程的重新修訂與完善、領(lǐng)導(dǎo)班子的搭建、決策機(jī)制的建立均至關(guān)重要，任務(wù)非常繁重。

第三，單項(xiàng)協(xié)會(huì)改革涉及的干部職工人員構(gòu)成較為復(fù)雜，人員分流與身份轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)較大。任何改革都涉及利益的調(diào)整，必然觸動(dòng)既有利益格局。因此，如何合理協(xié)調(diào)各方利益，充分調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的積極性，將成為改革成敗的關(guān)鍵。根據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)的脫鉤要求，選擇到行業(yè)協(xié)會(huì)工作的人員不應(yīng)再保留機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的編制，必須轉(zhuǎn)為社團(tuán)合同聘用制人員。目前，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心工作人員的構(gòu)成比較復(fù)雜，有兼職人員、事業(yè)編制工作人員，還有國(guó)家機(jī)關(guān)分流人員、合同制人員等。協(xié)會(huì)的脫鉤意味著大量現(xiàn)有人員必須轉(zhuǎn)換身份，失去曾經(jīng)擁有的所謂“體制內(nèi)的各項(xiàng)保障和各種待遇”。特別是鑒于目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革仍在進(jìn)行之中，社保與養(yǎng)老金的并軌并未真正實(shí)現(xiàn)，這也成為協(xié)會(huì)改革過(guò)程中涉及人員非常關(guān)注的焦點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題之一。

第四，我國(guó)全國(guó)性體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)脫鉤涉及的資產(chǎn)劃分缺少指導(dǎo)意見(jiàn)。在訪談中受訪的協(xié)會(huì)和管理部門就資產(chǎn)劃分提出了許多具體疑問(wèn)，例如資產(chǎn)劃分的標(biāo)準(zhǔn)、程序等。筆者調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，不同協(xié)會(huì)的資產(chǎn)情況不同，資產(chǎn)劃分應(yīng)采用統(tǒng)一模式還是分類模式也無(wú)明確的要求。如果處理不當(dāng)或劃分不合理，既可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，也可能造成脫鉤后的協(xié)會(huì)因?yàn)橘Y金缺乏保障而運(yùn)營(yíng)難以為繼。

(3) 模式三面臨的問(wèn)題。模式三的改革涉及的協(xié)會(huì)存在一定的特殊性，這些運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目大多事關(guān)“為國(guó)爭(zhēng)光”，甚至國(guó)際政治與外交。其目前面臨著至少三方面的問(wèn)題：①如何盡快形成改革整體方案；②爭(zhēng)取中央的認(rèn)可與支持；③在中心與協(xié)會(huì)并存的過(guò)渡期如何處理好2個(gè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，合理劃分中心與協(xié)會(huì)的職能。

3.2 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革后預(yù)計(jì)面臨的問(wèn)題

3.2.1 如何適應(yīng)市場(chǎng)要求，確保協(xié)會(huì)的生存發(fā)展 我國(guó)原有的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)是在政府指導(dǎo)下自上而下建立起來(lái)的，社會(huì)基礎(chǔ)與權(quán)威性嚴(yán)重不足，市場(chǎng)意識(shí)薄弱，在資金、人事等方面對(duì)國(guó)家體育行政部門有很強(qiáng)的依賴性。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分協(xié)會(huì)的市場(chǎng)適應(yīng)能力較弱，還有一些協(xié)會(huì)雖然有一定的市場(chǎng)化能力，但有效利用各種非行政化手段及主動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力都存在一定欠缺。因此，如何不斷適應(yīng)社會(huì)化與市場(chǎng)化的發(fā)展要求，成為真正具備自我生存、自我發(fā)展能力的體育社團(tuán)是每個(gè)協(xié)會(huì)改革后必須面對(duì)的問(wèn)題。

3.2.2 如何優(yōu)化和充實(shí)協(xié)會(huì)功能，確保競(jìng)技體育與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展 協(xié)會(huì)實(shí)體化也意味著協(xié)會(huì)需要實(shí)現(xiàn)功能的優(yōu)化和充實(shí)，首先必須明確協(xié)會(huì)的功能定位與職責(zé)范圍。協(xié)會(huì)完成實(shí)體化脫鉤改革后，群眾體育和競(jìng)技體育的管理和發(fā)展職能均必須有明確的單位承擔(dān)。如何既能進(jìn)一步推動(dòng)全民健身事業(yè)的發(fā)展，又能保證競(jìng)技體育成績(jī)的穩(wěn)定提高，實(shí)現(xiàn)群眾體育與競(jìng)技體育的協(xié)調(diào)發(fā)展，是協(xié)會(huì)未來(lái)發(fā)展必須思考的課題。

3.2.3 如何建立有效的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人選拔與評(píng)價(jià)機(jī)制，確保專業(yè)化運(yùn)作 組織行為學(xué)理論及實(shí)踐均顯示，組織發(fā)展與組織變革的成功在很大程度上都依賴于領(lǐng)導(dǎo)行為的有效性。尤其是在變革時(shí)代，充滿了不確定性因素，領(lǐng)導(dǎo)人的品德、能力及個(gè)人魅力，是實(shí)現(xiàn)成功組織變革至關(guān)重要的因素[5]。國(guó)家體育總局通過(guò)針對(duì)部分奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)的改革，讓一批知名教練員與退役運(yùn)動(dòng)員走上了協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人崗位，希望在他們的帶領(lǐng)下通過(guò)扁平化管理實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)的專業(yè)化運(yùn)作，同時(shí)提高奧運(yùn)備戰(zhàn)的效率與效果。然而，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些知名運(yùn)動(dòng)員、教練員出身的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人由于缺乏行政或業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)協(xié)會(huì)的改革與發(fā)展方面遇到不少困難。

3.2.4 如何建立和完善協(xié)會(huì)監(jiān)管機(jī)制，確保協(xié)會(huì)脫鉤不脫管 社會(huì)組織的健康有序發(fā)展離不開(kāi)有效的監(jiān)督與監(jiān)管。實(shí)體化后的協(xié)會(huì)將實(shí)現(xiàn)由原先主管單位行政式的監(jiān)管向以法律法規(guī)為依據(jù)的綜合性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在完成脫鉤與實(shí)體化運(yùn)作后，全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)還將擁有許多公共資源，掌握著賽事舉辦，以及運(yùn)動(dòng)員、教練員的培養(yǎng)與等級(jí)評(píng)定等公共權(quán)力，承擔(dān)競(jìng)技體育與全民健身的公共職能。如何確保黨和政府對(duì)體育事業(yè)發(fā)展的有力領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)運(yùn)作的公開(kāi)透明、民主高效的治理，防止權(quán)力尋租和產(chǎn)生新的腐敗，避免出現(xiàn)管理缺位、監(jiān)管真空的狀況，也是政府部門推進(jìn)改革時(shí)必須思考的問(wèn)題。

4 全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的對(duì)策

(1) 進(jìn)一步明確改革目標(biāo)，廣泛動(dòng)員，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。根據(jù)戰(zhàn)略管理理論，變革可以分為強(qiáng)制性變革(force change)、教育性變革(educative change)與理性變革(rational change)3種戰(zhàn)略，采用什么樣的變革戰(zhàn)略，對(duì)變革的阻力大小和變革的成敗至關(guān)重要[6]。本輪體育協(xié)會(huì)改革是黨的十八大以來(lái)黨中央統(tǒng)一決策部署的國(guó)家整體改革的組成部分，是落實(shí)中央政府《脫鉤總體方案》文件精神的必然結(jié)果。因此，從實(shí)踐層面看，其接近強(qiáng)制性變革。然而，如果能夠通過(guò)宣傳動(dòng)員，明確目標(biāo)，凝聚共識(shí)，使人們確信變革的必要性，將強(qiáng)制性變革轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃宰兏?，甚至理性行?dòng)，盡管在改革初期需要花費(fèi)一定的時(shí)間，但比起強(qiáng)制變革戰(zhàn)略，它可以激發(fā)更強(qiáng)的責(zé)任感，并減少阻力，有助于消除改革過(guò)程中的猶疑不決與分歧，破除等、靠、要思想，激發(fā)改革的自覺(jué)性與主動(dòng)性。

(2) 做好改革的頂層設(shè)計(jì)，整體謀劃改革方案。根據(jù)系統(tǒng)論的基本原理，所謂“頂層設(shè)計(jì)”就是把要做的事情看作一項(xiàng)系統(tǒng)工程，把事物的整體性和可操作性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)籌思考和整體規(guī)劃[7]。全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的改革是我國(guó)體育管理體制改革的一個(gè)環(huán)節(jié)，因此，必須系統(tǒng)同步謀劃和統(tǒng)籌考慮國(guó)家體育總局、中華全國(guó)體育總會(huì)及中國(guó)奧委會(huì)的改革方案，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心與全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的改革方案，以及地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)實(shí)體化的改革方案，使改革能夠做到上下銜接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。有了科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)與改革方案，以及明確的改革時(shí)間表與路線圖，可以有效避免改革中的顧此失彼，更讓改革有了方向與依據(jù)，從而提高改革的效率與效果。

(3) 明確單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革的歸口部門，成立工作小組，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議模式。建議成立由國(guó)家體育總局領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組與工作組，明確歸口部門，同時(shí)為提高跨部門協(xié)調(diào)的效率，建立一套跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。歸口部門還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)改革過(guò)程的推進(jìn)與監(jiān)控，通過(guò)排摸、例會(huì)、定期走訪等多種形式確保改革的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。借鑒足球改革成立跨部委聯(lián)席會(huì)議的做法，由國(guó)家體育總局與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門一起召開(kāi)專題溝通協(xié)調(diào)會(huì)，協(xié)商解決有關(guān)問(wèn)題。

(4) 進(jìn)一步做好分類改革、試點(diǎn)突破的工作。鑒于體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目種類繁多，項(xiàng)目基礎(chǔ)與市場(chǎng)化程度千差萬(wàn)別，現(xiàn)有不同中心與協(xié)會(huì)合署辦公的運(yùn)行也差別甚大，建議進(jìn)一步做好分類改革。建議單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的改革總體上分為兩大類。一類是絕大部分的非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)，應(yīng)嚴(yán)格按照中央《脫鉤總體方案》的要求，圍繞“五分離、五規(guī)范”，將運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理的絕大部分職能從項(xiàng)目管理中心轉(zhuǎn)移到單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，在目前試點(diǎn)基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面鋪開(kāi)、一步到位實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)實(shí)體化。另一類為奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)以及氣功、武術(shù)等特殊性質(zhì)的非奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)。這類協(xié)會(huì)的改革同樣需要提出切實(shí)可行的改革方案，建議以2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為這一類協(xié)會(huì)爭(zhēng)取3年的改革過(guò)渡期，大部分奧項(xiàng)協(xié)會(huì)的實(shí)體化改革應(yīng)在2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)后全面鋪開(kāi)，同時(shí)撤并相應(yīng)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心。在過(guò)渡期內(nèi)，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心與協(xié)會(huì)可以依據(jù)實(shí)際情況與需要同時(shí)并存一段時(shí)間，隨著協(xié)會(huì)的逐步實(shí)體化再適時(shí)撤并相應(yīng)的項(xiàng)目管理中心。在奧運(yùn)項(xiàng)目中可再進(jìn)一步細(xì)分類別，并選取有一定代表性與典型性的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目作好改革試點(diǎn)。通過(guò)先行先試、重點(diǎn)突破，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，起到示范引領(lǐng)的作用。

(5) 盡快厘清協(xié)會(huì)的職能，建立與完善協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的選拔、任用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)及監(jiān)督機(jī)制。實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)體化運(yùn)作的前提是對(duì)于協(xié)會(huì)本身的職能有清晰的界定，特別是對(duì)于中心與協(xié)會(huì)同時(shí)并存時(shí)期內(nèi)的奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)的改革，必須盡快明晰中心與協(xié)會(huì)的職能與責(zé)權(quán)利的劃分。Kotter[8]指出，組織變革的失敗往往是由于管理高層犯了錯(cuò)誤，而成功的組織變革需要領(lǐng)導(dǎo)人具備多方面的能力：愿景引領(lǐng)能力，團(tuán)隊(duì)打造與有效授權(quán)的能力，溝通協(xié)調(diào)能力，明確定義組織文化的能力，個(gè)人魅力等。建議盡快研制全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的選拔辦法，清晰界定協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的責(zé)、權(quán)、利，建立一套協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的任免、評(píng)價(jià)、激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制。

(6) 對(duì)剝離職能后的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心進(jìn)行撤并，重新整合成立全民健身中心、奧運(yùn)保障中心等新的機(jī)構(gòu)。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作之后，剝離了大部分職能的許多運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心必然面臨被撤并的局面?？傮w上運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的職能與編制的去向可以分為兩大塊：一部分去向是實(shí)體化后的國(guó)家?jiàn)W委會(huì)與中華全國(guó)體育總會(huì)；另一方面也可以借鑒英國(guó)、日本等部分發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)成立類似英國(guó)體育理事會(huì)或日本體育振興中心這類準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，成立事業(yè)單位性質(zhì)的專門職能部門[9]。針對(duì)非奧項(xiàng)協(xié)會(huì)的改革，可將協(xié)會(huì)實(shí)體化后的非奧項(xiàng)目中心合并成立全民健身指導(dǎo)中心，承擔(dān)包括未來(lái)涉及體育公共服務(wù)政府購(gòu)買的管理、監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。對(duì)于奧運(yùn)項(xiàng)目，可考慮將有關(guān)中心合并為奧運(yùn)保障中心以及國(guó)家體育學(xué)院等機(jī)構(gòu)，為改革后的高水平競(jìng)技體育提供綜合性服務(wù)與保障工作。

(7) 合理安排人員分流工作，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。不管是現(xiàn)代管理理論還是國(guó)內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)均表明,能否處理好利益相關(guān)者的利益關(guān)切是所有改革成敗的關(guān)鍵問(wèn)題。由于不同運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的項(xiàng)目基礎(chǔ)、運(yùn)動(dòng)成績(jī)、市場(chǎng)化程度不同，人員待遇的安排也有較大差異，故而建議全面分析梳理改革可能涉及分流的人員需求和結(jié)構(gòu)，合理安排人員分流工作，通過(guò)增強(qiáng)干部群眾的獲得感，調(diào)動(dòng)改革的積極性與主動(dòng)性。

(8) 大力推動(dòng)中國(guó)奧委會(huì)與中華全國(guó)體育總會(huì)這類樞紐型協(xié)會(huì)的實(shí)體化改革。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，政府機(jī)構(gòu)很少直接干預(yù)非政府組織性質(zhì)的單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的事務(wù)，而由半官方性質(zhì)的體育組織、非政府性質(zhì)的體育聯(lián)合會(huì)或國(guó)家?jiàn)W委會(huì)對(duì)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)行使一定的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù)的職能。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，樞紐型協(xié)會(huì)既有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的總體發(fā)展，又可更好地體現(xiàn)公共利益的訴求，并可對(duì)單項(xiàng)協(xié)會(huì)的運(yùn)行起到一定的外部監(jiān)督作用。建議國(guó)家體育總局向中央提交申請(qǐng)，通過(guò)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，由中國(guó)奧委會(huì)與中華全國(guó)體育總會(huì)這類樞紐型協(xié)會(huì)在實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作后，承擔(dān)原先由體育行政部門承擔(dān)的對(duì)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、聯(lián)系協(xié)調(diào)、服務(wù)管理以及維權(quán)保障等職責(zé)。在分工上，建議中國(guó)奧委會(huì)側(cè)重競(jìng)技體育與奧運(yùn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)，中華全國(guó)體育總會(huì)則側(cè)重于大眾體育。

(9) 大力推動(dòng)全國(guó)不同層級(jí)的各級(jí)地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、體育總會(huì)實(shí)體化改革，構(gòu)建與完善單項(xiàng)協(xié)會(huì)組織體系與社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)制是全世界，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的比較成功的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的組織管理模式。全國(guó)性單項(xiàng)協(xié)會(huì)與中華體育總會(huì)必須以各級(jí)地方單項(xiàng)協(xié)會(huì)與總會(huì)為依托，否則開(kāi)展工作就失去了組織基礎(chǔ)[4]。國(guó)家體育總局應(yīng)協(xié)同各級(jí)地方體育行政部門，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展地方單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)與體育總會(huì)的實(shí)體化試點(diǎn)工作，依據(jù)不同項(xiàng)目的實(shí)際情況在全國(guó)選擇試點(diǎn)地區(qū)，先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，再全面鋪開(kāi)。

(10) 盡快出臺(tái)、修訂與完善相關(guān)的法律、法規(guī)與制度，為協(xié)會(huì)完善內(nèi)部治理與外部監(jiān)督提供法制保障。大力加強(qiáng)法律與制度建設(shè)，既是單項(xiàng)協(xié)會(huì)改革的內(nèi)在要求，也是協(xié)會(huì)最終能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化獨(dú)立運(yùn)作的重要保障。建議通過(guò)修訂完善《體育法》，進(jìn)一步明確單項(xiàng)協(xié)會(huì)的職能、法律地位等關(guān)鍵問(wèn)題；同時(shí)盡快重新修訂或出臺(tái)《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》《全國(guó)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人任職辦法》《全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)資產(chǎn)管理辦法》《全國(guó)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)人事管理指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)薪酬指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)公共服務(wù)政府購(gòu)買辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)與制度，理順協(xié)會(huì)與會(huì)員、政府之間的法律關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依法治體。指導(dǎo)各協(xié)會(huì)按照新的要求盡快修訂完善協(xié)會(huì)章程，通過(guò)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，確保協(xié)會(huì)整個(gè)運(yùn)行過(guò)程與周期都有法可依、有規(guī)可循。

(11) 大力加強(qiáng)對(duì)體育協(xié)會(huì)改革的跟蹤研究。中國(guó)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的改革一方面可以吸收參照國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，另一方面確實(shí)存在由于國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和體育協(xié)會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)等客觀情況造成的特殊性，很多方面沒(méi)有先例可循，需要在改革過(guò)程中不斷探索與總結(jié)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)體育協(xié)會(huì)改革工作的研究力度，充分發(fā)揮智庫(kù)的作用，通過(guò)追蹤研究各協(xié)會(huì)，尤其是帶有典型意義的試點(diǎn)協(xié)會(huì)的改革進(jìn)程，歸納提煉可推廣、可復(fù)制的單項(xiàng)協(xié)會(huì)管理與運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，從而推動(dòng)協(xié)會(huì)改革向縱深發(fā)展。同時(shí)，針對(duì)改革過(guò)程中遇到的一些關(guān)鍵問(wèn)題開(kāi)展專題研究，尋求理論的突破與指導(dǎo)。

(12) 多管齊下，加強(qiáng)對(duì)改革后單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的監(jiān)管與服務(wù)。協(xié)會(huì)脫鉤后應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變過(guò)去依賴行政手段的相對(duì)單一的管理模式，通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)會(huì)的綜合監(jiān)管與服務(wù)。2016年12月19日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合民政部等10部委聯(lián)合印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管辦法(試行)》(簡(jiǎn)稱《監(jiān)管辦法》)，對(duì)于加強(qiáng)脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的綜合監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的服務(wù)和收費(fèi)行為等提供了直接依據(jù)。應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)《監(jiān)管辦法》的精神，逐步構(gòu)建符合體育行業(yè)實(shí)際的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)綜合監(jiān)管體系：通過(guò)加強(qiáng)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的黨建工作，切實(shí)發(fā)揮黨組織的政治核心作用；通過(guò)多部門分工聯(lián)合加強(qiáng)政府部門對(duì)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的綜合監(jiān)管與服務(wù)；通過(guò)完善體育協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與制度建設(shè)，建立有效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)和促進(jìn)體育協(xié)會(huì)自治自律。