黃碩明，張立磊

（山東師范大學公共管理學院，濟南 250014）

一、文獻綜述及問題提出

貧困問題廣泛存在于世界各國和地區(qū)，緩解和消除貧困既是人類共同的愿望和挑戰(zhàn)也是國家和社會應當肩負的責任。新中國成立以來，黨和政府一直致力于反貧困事業(yè)并取得顯著成效。但是隨著扶貧進程的持續(xù)推進，扶貧難度也極大提升，許多扶貧的現實困境難以根除。這對我國2020年實現現行標準下農村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽的目標構成了阻力。

根據既有研究文獻，針對扶貧實踐中出現的扶貧政策貫徹落實難、扶貧邊際效率遞減、扶貧資源分配不均、基層政府扶富不扶貧以及貧困對象脫貧后又返貧等一系列困境，學術界已有較多研究并提出了相應對策。宮留記從精準扶貧視角主張構建政府主導的市場扶貧機制來提升扶貧的精準性和效能。［1］蔣永甫等從產業(yè)扶貧角度探討了政府行為與市場邏輯的關系，強調地方政府和社會力量在扶貧中的基礎作用。［2］武舜臣認為在市場扶貧機制運行中要限制政府干預力度，充分調動金融機構的扶貧積極性，從而提升扶貧效能。［3］可以看出，從政府、市場和社會的關系角度看待我國扶貧實踐中的效率困境是上述學者的基本出發(fā)點，而且在不同程度上都強調市場的作用。杜永紅從技術變革角度，引入大數據技術尋求扶貧政策的精準執(zhí)行和扶貧資源的公平分配。［4］張一洲、孫聶娟指出，“互聯網+”與精準扶貧的結合能夠在一定程度上解決扶貧資源投放的委托代理問題，［5］這不僅對扶貧政策有效實施和扶貧資源公正分配具有積極作用，而且在解決“扶富不扶貧”問題上也有重要意義。目前在扶貧實踐中以國家“互聯網+”戰(zhàn)略為基礎，將農村農業(yè)生產、流通和消費與互聯網深度融合的農村電子商務已成為一種新興扶貧方式。［6］這從現實應用層面證明了“互聯網+”在解決扶貧困境上的作用。最后在返貧問題上學者們的研究相對較少。凌國順、夏靜認為返貧現象的成因主要在于返貧人口自身素質的低層次性，而要杜絕返貧現象就要著力于人力資本投資與積累。［7］吳曉俊對扶貧領域中的“主體、供體和載體”進行了系統(tǒng)性分析，指出三者間的均衡、可持續(xù)發(fā)展才是解決返貧問題的關鍵。［8］

總體而言，我國在諸多扶貧實踐困境的研究分析中取得了一定的研究成果，在推進扶貧進程不斷深入的過程中發(fā)揮了積極作用。但問題是在建國以來的中國扶貧歷程中許多當前的現實困境實際上也是歷史問題，一直未得到徹底解決，這讓我們不得不思考造成這些困境的根本原因。因此，對我國扶貧歷史進程進行回顧，尋找造成一系列扶貧現實困境的根源對今天的反貧困事業(yè)具有重要意義。

二、中國扶貧政策變遷的歷史回顧

建國伊始我國政府就開始了扶貧工作，改革開放之后扶貧力度逐漸加大，縱觀我國的扶貧歷程可以將其大致分為四個階段：

（一）新中國的救濟式扶貧（1949—1978）

新中國成立之初國民經濟發(fā)展落后，整個中國百廢待興，人均產出甚至保證不了人民的基本生存，國家在該時期的扶貧方式主要是以政府主導的社會救濟為主。根據《1956年到1967年全國農業(yè)發(fā)展綱要》，政府對于農業(yè)合作社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨社員進行統(tǒng)一籌劃，在生活上給予適當照顧，建立了保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬的“五?！敝贫?。人民公社建立之后，國家集中主要力量對落后地區(qū)的貧困公社、生產大隊進行扶持。典型的方式是注重農民的生產，給予其生產性的耕畜、種子等。總體看來，該時期的救濟式扶貧基本屬于應急型的社會救助，救助對象范圍較小，僅僅局限于基本生存能力缺失的極端貧困群體。而對于我國廣大農村地區(qū)的貧困人口來說，政府的扶貧工作僅僅是杯水車薪。以至于到1978年底我國農村仍然沒有解決溫飽問題，處于絕對貧困的人口還有2.5億。

（二）農村制度改革與大規(guī)模開發(fā)式扶貧（1978—1993）

為了改變我國經濟發(fā)展落后和嚴峻的貧困狀況，改革開放后我國市場經濟體制建立，國民經濟得到迅速發(fā)展。這使得政府財政收入大幅提升，而相應的政府扶貧能力也極大增強。通過農村經濟體制改革，廣大農民擁有了對土地的自主經營權，生產積極性得到極大提高。加之農村市場逐步解禁和農村人口地域限制解除，許多農村貧困人口不但實現了脫貧致富還完成了向非農人口的轉移。［9］但是中西部落后區(qū)域如新疆、西藏、甘肅等地由于自然因素、基礎設施落后等原因發(fā)展遲滯，貧困情況不容樂觀。對此，中央發(fā)布了《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，要求各級政府重點解決十幾個連片貧困地區(qū)的問題。此階段由于農民生產力的解放和政府扶貧能力提升以及重點扶貧政策的出臺使得我國扶貧取得了重大成就。貧困人口從2.5億減少到1.25億。

然而，隨著我國經濟發(fā)展水平提高和普遍貧困緩解，以經濟增長惠及貧困人口的效用越來越低，集中的、區(qū)域性的貧困顯得較為突出。廣大落后地區(qū)的經濟發(fā)展水平低于全國平均水平，于是自20世紀80年代中期開始中國啟動了歷史上規(guī)模最大的農村扶貧計劃。1986年3月《國民經濟和社會發(fā)展“七五”計劃》的出臺標志著中國政府消除貧困的正式行動進入實質性階段，該計劃確立了大規(guī)模扶貧開發(fā)政策方針，成立了專門扶貧機構，制定了專門優(yōu)惠政策，并安排了專項扶貧資金。［10］在此階段，我國農村絕對貧困人口從1.25億減少到8000萬人。

（三）國家八七扶貧攻堅（1994—2000）

隨著扶貧進程持續(xù)推進，盡管我國農村貧困人口只剩8000萬，但扶貧難度卻是不降反增。這些貧困人口主要集中在西南大石山區(qū)、西北黃土高原區(qū)、秦巴山區(qū)以及青藏高寒區(qū)等地，由于自然條件惡劣，農村制度改革式扶貧、基礎設施供給式扶貧在這些地區(qū)都進入了邊際效率遞減階段，無法繼續(xù)為扶貧帶來效益提升。鑒于此，中央發(fā)布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，決定用七年時間解決八千萬貧困人口的溫飽問題。具體扶貧措施包括重新確定國家級貧困縣、保證扶貧資源與項目切實落地、動員社會力量參與等。其中重點扶持的貧困縣共有592個，分布在27個省、自治區(qū)、直轄市。［11］“國家八七扶貧攻堅計劃”是中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領。［12］它為中國的扶貧開發(fā)道路奠定了制度框架和基礎，既從多個方面提升了貧困人口的生活水平，又形成了東部發(fā)達地區(qū)對西部貧困地區(qū)的東西協作扶貧制度框架。在該階段，我國農村貧困人口由8000萬降至3000萬。

（四）新世紀扶貧開發(fā)與精準扶貧（2001至今）

進入新世紀后，我國政府在八七計劃成效顯著的基礎上頒布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，將貧困村作為扶貧基本單位，同時把工作重心傾向于貧困地區(qū)的科教文衛(wèi)事業(yè)，強調人力資本投資和軟實力建設。［13］該綱要的實施使得我國農村貧困人口數量繼續(xù)減少。以2010年的農村貧困標準（農民年人均收入1274元）計算，我國農村貧困人口數量從2000年底的9422萬減少到2010年底的2688萬。緊接著在2011年中央又相繼制定了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，該綱要重新確立了我國扶貧總目標，包括多維度減貧目標（從基本生存需要到基本能力提升）、利貧性增長目標（貧困地區(qū)農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平）、包容性發(fā)展目標（基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平）。在該目標指導下，我國逐漸開始建設政府、市場、社會在內的“三位一體”扶貧格局。出臺各項具體的投資、財稅、金融、產業(yè)、土地等政策優(yōu)惠和保障政策來助推貧困地區(qū)發(fā)展。自2013年習近平總書記提出精準扶貧思想以來，精準扶貧政策方略更是成為我國當前脫貧攻堅的重要指導方針和實踐舉措。在解決扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題上，精準扶貧在理論思想上給予了科學合理的回答，通過精準扶貧政策的具體實踐我國脫貧成績又取得了一定進步。十九大報告指出，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點二下降到百分之四以下。

三、中國扶貧政策的實踐困境分析

總體而言，我國的反貧困歷程與新中國發(fā)展同步，一路走來可謂曲折往復，歷經了多個階段。每個階段由于國家政治、經濟、社會等方面的差異，政府采取了與之相適的扶貧政策并取得了一定成效。若要對我國的扶貧模式進行總結，“政府主導、社會參與”是適宜得當的，只不過這一模式不是一蹴而就，而是與中國的制度改革和經濟社會發(fā)展相伴隨，逐漸變革完善的。同時，在漫長的扶貧歷程中，我國扶貧實踐的困境也一直存在。由于我國扶貧政策的制定和實施是由政府自上而下層層貫徹，因此扶貧政策執(zhí)行難的問題一直貫穿于我國的扶貧歷程。而隨著扶貧進程推進扶貧難度提升，扶貧的邊際效率也開始降低。除此之外，像返貧現象、扶富不扶貧現象等在當前的精準扶貧階段都影響著我國的脫貧成效。針對這些長久以來難以根除的困境，本文認為既有制度變革原因，又有扶貧實踐與理念偏差的原因。

（一）央地關系矛盾導致的政策執(zhí)行困境

我國是世界上最大的單一制國家，中央政府具有強大權威，地方政府的權力來源于中央授權。在中央與地方的關系平衡中，如何能夠既保持中央權威又使地方政府具有一定的獨立性并且能夠使中央政府的政策被有效執(zhí)行，一直是學術界重要的研究點。周雪光教授將下級政府執(zhí)行上級政府政策時出現的“上有政策，下有對策”稱為基層政府間的共謀。［14］這一解釋著眼于我國政策執(zhí)行中地方政府存在的普遍現象，因此在我國扶貧政策執(zhí)行難的問題上，該理論解釋具有重要的啟示意義。在地方政府執(zhí)行中央政府的扶貧政策時，其政策執(zhí)行目標是復雜的，既有來自上級政府的政治任務壓力，又有來自自身利益的追求。地方官員的扶貧行為基本符合“經濟人假設”，在具體扶貧過程中追求自身利益的目標（包括升遷、獲得金錢等）往往壓制了上級政府的政治目標，導致扶貧政策在由中央到地方的層層下行中被地方官員模糊解讀與偏離執(zhí)行。例如，將扶貧項目轉變?yōu)檎冺椖?，將扶貧資金截留、挪用或給予親屬、親信、好友等相近關系人，以求得官職晉升或經營非正式的權力利益圈子?？梢哉f，我國單一制的國家制度結構使得中央政府與地方政府間的矛盾難以消除，因此在扶貧政策執(zhí)行過程中就總會存在下級政府對上級政府政策執(zhí)行的偏差，即扶貧政策執(zhí)行難的困境。

（二）扶貧模式變革中的政府角色轉型滯后

從我國扶貧的歷程看，政府主導是我國特色扶貧模式的核心特征。自改革開放前作為扶貧的完全主導者角色到改革開放后作為多元扶貧主體中的主導者、引導者角色，盡管政府的主導地位沒有改變，但是其職能和作用卻顯現出動態(tài)變化。而且隨著我國扶貧進度的持續(xù)加快，扶貧實踐對政府扶貧角色的要求也越來越復雜和迫切。在扶貧的初始階段，我國政府只需通過解放發(fā)展生產力、促進國民經濟發(fā)展就可以產生“涓滴效應”惠及貧困人口。但是當普遍貧困狀態(tài)得到緩解后，以經濟建設為中心的發(fā)展模式對于扶貧的效用就很難獲得進一步提升。加之，私營企業(yè)、社會組織等市場主體和社會主體進入扶貧領域，政府需要承擔起整合、維持多元主體間關系的職責。這一過程的核心要求就是需要政府能夠恰如其分地實現政府角色轉型。然而，政府作為以科層制和官僚制為特征的大型組織，靈活迅速的角色轉型對其而言是較為困難的。馬克思·韋伯早就對以科層制為主要特征的現代政府形式進行了描述，并指出了其優(yōu)點與缺點?？茖又凭哂蟹€(wěn)定性，它保證了政府行為的可靠性和可預測性。但這同時也是科層制的缺陷，追求非人格化和穩(wěn)定性的組織結構必然導致其缺少靈活性和主動性精神。所以，面對快速變化的扶貧實踐狀況，政府的角色轉型往往出現滯后性特征，容易導致政府扶貧效率降低，以及由于政府主導者角色不到位而使市場、社會等扶貧主體的扶貧行為異化等實踐困境。

（三）扶貧理念與扶貧實踐間的偏差

對于任何國家、政府、組織或個人來說，反貧困的根本目的在于貧困人口脫貧、在于人的發(fā)展與自由，這個觀點顯然是無可置疑的、正當的。阿瑪蒂亞森就指出，貧困不是指收入低下而是能力不足。很明顯，阿瑪蒂亞·森的理論強調貧困者的主體性和重要性，強調貧困對象在反貧困中的能力提升和自主能動性。與此相對，如果我們從扶貧主體角度來看反貧困，也會發(fā)現政府、企業(yè)、社會組織等主體也認同上述觀點。然而，在具體到反貧困的實際行動時，政府等扶貧主體通過采取一系列干預性措施來幫助貧困對象，盡管他們本著以貧困者為本的扶貧理念，但在實質性的干預行為中往往會將貧困對象自然而然地視為被動接受者。而貧困對象自身也樂意被動地接受他者的干預性幫扶。在筆者所參與的山東省某地扶貧調研中，經過與貧困對象直接接觸發(fā)現，大多數貧困對象對政府的救助具有嚴重的依賴傾向，“等、靠、要”思想嚴重。有些貧困對象身體健全、智力正常，具有完善的勞動能力，但卻不思進取游手好閑。還有些貧困戶對政府的幫扶欲求不滿，將自身貧困的原因歸結為政府的幫扶力度不夠。

若說扶貧主體對扶貧對象主體性的忽略是由于扶貧主體在干預式扶貧行為中的客觀必然性，那作為貧困對象本身的貧困者為何會對自身脫貧缺乏能動性？對此，筆者認為國外學者約翰·肯尼斯·加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）和國內學者趙旭東教授的觀點具有啟發(fā)意義。加爾布雷斯在其《貧窮的本質》中指出，貧困是一種痛苦的過程，但與貧困對抗是一個更加痛苦的過程，因此長期處于貧困狀態(tài)且難以擺脫貧窮的人會形成“貧困接納”。所以，對于貧困者來說他們自身的脫貧積極性并不像我們所認為和期待的那樣高，而更是一種麻木的“認命”狀態(tài)。趙旭東教授從中國的鄉(xiāng)村特點分析到，鄉(xiāng)村環(huán)境以及其自然特性決定了農民的生產生活是從播種到豐收，而日常生活和人情往來的花費又將幾乎全部積蓄耗費一空，這種從無到有、從有到無的鄉(xiāng)村生活方式決定了鄉(xiāng)民們閉塞的思維方式。［15］這就導致農村貧困群體往往缺乏長遠的發(fā)展規(guī)劃，當政府對其進行幫扶時，貧困對象很容易形成依賴心理。由于政府等扶貧主體的客觀行為忽視和貧困對象長期形成的被動者心態(tài)造成了我國扶貧實踐中扶貧理念與扶貧實踐間的偏差。由此就導致我國扶貧效率不高、脫貧難度大、返貧等一系列實踐困境。

四、中國扶貧政策實踐困境的解決路徑

針對上述導致我國扶貧實踐困境的主要原因，優(yōu)化央地關系、加強對地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)管，確保扶貧中政府角色轉型到位，以及將重視貧困對象的扶貧理念與扶貧實踐相結合就成為我們的目標。具體來說可以從以下四個方面進行對策提出：

（一）構建扶貧政策執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)管體系

從制度視角審視我國政府的央地關系，不難發(fā)現，地方政府與中央政府在政策執(zhí)行過程中的是是非非是難以從根本上消除的，這是我國單一制國家體制與晉升錦標賽的政績觀相伴生的。［16］若要規(guī)制地方政府在政策執(zhí)行過程中的目標偏離，較為可取的方法是構建扶貧政策執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)管體系。政府要轉變原來僅靠上級政府單一主體進行監(jiān)管的扶貧監(jiān)督體系，動員包括政府、企業(yè)、社會組織、公民個體等在內的多元主體進行自我監(jiān)督、互相監(jiān)督、第三方監(jiān)督、公民監(jiān)督，從而形成多樣化的動態(tài)監(jiān)督體系。在扶貧工作中，要建立各單位以及各主體的扶貧職責清單，以扶貧項目推進的過程為基礎，分階段、分時段對扶貧工作進展和扶貧效果進行考核評估。并通過建立相應的懲罰退出機制，保證“能者上、劣者下”，切實提升扶貧政策的落實程度。另外，要重視扶貧對象的意見反饋和建議，將貧困群體的切身感受作為扶貧主體工作績效評估的重要組成部分。從而通過全方位的監(jiān)管制度建設來防止扶貧政策執(zhí)行中的扶貧主體行為異化，保障貧困群體的利益與權利。

（二）實現政策性扶貧向制度化扶貧轉變

當前我國扶貧的具體方式主要以政策性扶貧為主，通過中央政府制定出臺各類方針政策來指導地方政府的扶貧工作。該種方式具有靈活性、短期性和高效率的特點。但以政策為主的扶貧方式也無形中增加了政府的扶貧負擔，使得扶貧政策實踐對政府角色轉型提出了較高要求。以地方政府為例，既要保證絕對貧困對象脫貧還要顧及相對貧困對象的均衡發(fā)展，更要從長遠角度考慮貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f政策扶貧的具體內容復雜繁重，而政府主導的干預式扶貧模式已經捉襟見肘。因此對于當前的脫貧攻堅，政府可以將政策性扶貧逐步轉變?yōu)橹贫然鲐殻喕鲐氄邇热?，依靠常?guī)的制度建構和制度保障來鞏固和保持脫貧成效。具體做法是，識別剩余的絕對貧困對象，通過完善社會保障制度，保證貧困對象有穩(wěn)定的高于貧困標準線的收入。此項工作是政府作為公共服務主要提供者的分內職責，而對于其他諸如貧困地區(qū)經濟發(fā)展、幫助貧困對象致富等更高的要求，政府需要與社會扶貧力量合作完成。

（三）建立貧困救助機會獲得的競爭機制

對于解決扶貧理念與扶貧實踐的偏離困境，核心要求是既要讓扶貧主體充分認識到貧困對象的主體性，還要充分激發(fā)貧困人口本身自我脫貧的積極性和能動性。對于前者可以從干預式扶貧模式入手，在扶貧實踐中要有意識地將貧困者納入扶貧行動過程，讓貧困者成為扶貧中的行動者。對于后者，可以通過建立貧困救助機會獲得的競爭機制來解決。首先對于身體素質良好，具有自我生存條件的貧困對象不能一味地輸入扶貧資源，要對其獲得扶貧資源的機會設立一定的競爭性資格標準。國家與社會的扶貧資源要視為對貧困戶的一種投資，貧困群體只有充分發(fā)揮自身的能力努力脫貧才能得到國家與社會的大力支持。這樣就可以激發(fā)貧困群體的內源性發(fā)展能力，擺脫“等、靠、要”的思維定勢。其次，對于身體殘疾、智力不足、年齡過大等失去勞動能力的貧困對象，該機制是不適用的。對于這些弱勢群體，國家與社會要遵循反貧困的救助理念保障其獲得扶貧救助資格的機會。最后，要加強對廣大農村貧困地區(qū)的教育投資力度，從根本上培育貧困群體的自我發(fā)展能力。教育投資不能僅限于農村基礎教育，還要注重技能培訓、職業(yè)培訓。

（四）培育弘揚貧困治理的道德價值

反貧困是一項偉大的事業(yè)，核心理念是以人為本，目標是實現社會公平與公正。從國家職能來講，反貧困是政府的分內職責，政府扶貧是社會治理的重要內容。但不可否認在社會治理職能背后，反貧困治理具有更為高尚的社會道德價值。該種價值具有強大的社會凝聚力和動員力，培育弘揚貧困治理的社會道德價值一方面可以動員社會力量加入扶貧，另一方面能夠營造扶貧濟困的社會公正觀。對于扶貧實踐中的政府官員來說，若能在扶貧行為中獲得道德成就感，那么在扶貧政策執(zhí)行中的“經濟人動機”將會受到一定程度的自我約束。而扶貧政策的貫徹落實將更能夠與中央政府的政策初衷保持一致，更符合貧困群體的利益。同時，對于貧困對象而言，他者對自身的救助若被視為一種“德性的恩惠”，那么貧困對象將更能發(fā)揮自身主動性，努力脫貧致富?？偠灾?，貧困治理中道德價值的培育需要長期堅持，效果的顯現也難以立竿見影，但該途徑卻是扶貧事業(yè)中不可忽略的重要內容。