楊彥明,廖四輝

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是新時期我國經(jīng)濟(jì)改革的重大戰(zhàn)略，其基本內(nèi)涵，就是從供給側(cè)、生產(chǎn)端入手，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。水利是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性支撐行業(yè)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是新時期經(jīng)濟(jì)改革的基本戰(zhàn)略和深層邏輯，也必然成為水利改革的重要內(nèi)容。

1 水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀背景和理念轉(zhuǎn)變

只有準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深層原因，以及從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念背景[1-3]，才能從水利的定位出發(fā)，把握水利改革發(fā)展如何適應(yīng)并體現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。從出口、投資和消費(fèi)“三駕馬車”拉動的需求戰(zhàn)略，到“供給側(cè)改革”，其深層背景是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展演變到一個轉(zhuǎn)折階段即“新常態(tài)”階段，投資、出口從需求端的拉動效應(yīng)逐步減弱，繼續(xù)強(qiáng)化需求刺激的效果甚微。消費(fèi)在需求中占比上升，但供給相對不足，特別是服務(wù)業(yè)的供給不足。供給結(jié)構(gòu)性過剩和結(jié)構(gòu)性缺乏并存，供給結(jié)構(gòu)和質(zhì)量不能匹配需求、供給跟不上需求、供需錯配的問題日益突出，供給側(cè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整逐漸成為供需矛盾的主要方面[4]。因此，就水利改革而言，無論是從水利服務(wù)的對象領(lǐng)域，還是從水利服務(wù)的提供方式而言，上述轉(zhuǎn)變背景都預(yù)示著相應(yīng)尺度的水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括水利工程建設(shè)推動的水利發(fā)展模式面臨轉(zhuǎn)變，水利的服務(wù)內(nèi)涵增強(qiáng)等等。

供給側(cè)改革與需求側(cè)管理相對應(yīng)，是長期實(shí)行需求側(cè)管理之后理念轉(zhuǎn)變的結(jié)果。對于如何拉動經(jīng)濟(jì)增長，需求側(cè)管理與供給側(cè)改革有著截然不同的理念。需求側(cè)管理認(rèn)為需求不足導(dǎo)致產(chǎn)出下降，所以拉動經(jīng)濟(jì)增長需要貨幣和財政刺激政策來提高總需求，使實(shí)際產(chǎn)出達(dá)到潛在產(chǎn)出。供給側(cè)改革認(rèn)為市場可以自動調(diào)節(jié)使實(shí)際產(chǎn)出回歸潛在產(chǎn)出，所以根本不需要所謂的“刺激政策”來調(diào)節(jié)總需求，拉動經(jīng)濟(jì)增長需要提高生產(chǎn)能力即提高潛在產(chǎn)出水平，其核心在于提高全要素生產(chǎn)率[5]。從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，這種理念的轉(zhuǎn)變實(shí)際上超出理論上的截然對立，而是更多體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要矛盾從以需求拉動供給到以供給適應(yīng)需求的適時轉(zhuǎn)換。長期適應(yīng)需求側(cè)管理形成的水利發(fā)展模式風(fēng)格鮮明，包括水利的密集投資、外延擴(kuò)張，并已形成相對固化的政策思維的本位。也因此，供給側(cè)改革的轉(zhuǎn)向必然會深刻影響水利改革發(fā)展的立場、視角和模式選擇。

2 水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的范疇、問題和環(huán)節(jié)

水利行業(yè)的復(fù)雜屬性，決定了其供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及不同層次的多個范疇。首先，水利是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性行業(yè)，水利改革發(fā)展必須服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對水利支撐作用的要求，包含了防洪保安、農(nóng)田水利、城鄉(xiāng)供水等各個方面。其次，水利又是國民經(jīng)濟(jì)乃至國家安全的限制性因素，國民經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革受到水資源這一基礎(chǔ)資源本身的客觀約束，從水利自身現(xiàn)實(shí)規(guī)律出發(fā)，限制供給數(shù)量、調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，是水利改革發(fā)展及其供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本主題。再次，水利是生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的重要提供者，供給側(cè)改革也需要關(guān)注水生態(tài)環(huán)境等公共物品的供給問題，促進(jìn)水資源及其水生態(tài)環(huán)境自身的保護(hù)和存續(xù)。最后，水利自身構(gòu)成國民經(jīng)濟(jì)的特殊領(lǐng)域即水利經(jīng)濟(jì)，需要從發(fā)展水利經(jīng)濟(jì)的角度推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[6]。四者的問題尺度不同，性質(zhì)也有差異。作為基礎(chǔ)性支撐，水利服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須關(guān)注和緊跟供給側(cè)改革的新要求、實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)保障，水利的基礎(chǔ)支撐能力還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。作為水資源這一限制性資源要素的提供方，水利要突出自身的能動性，結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度的深化實(shí)施，主動限制和約束不合理的用水需求，提高用水效率，控制入河湖污染物排放。作為生態(tài)環(huán)境公共物品的提供者，水利必須超脫于短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益之上，從可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的大局出發(fā)，從夯實(shí)水資源及其水生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)的角度，著眼于全社會日益提升的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，強(qiáng)化對水資源及其水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。作為行業(yè)經(jīng)濟(jì)，水利經(jīng)濟(jì)包含自身供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的豐富內(nèi)涵，有大量具體的改革任務(wù)，可以也應(yīng)當(dāng)站在自身發(fā)展利益的立場，在供給水利服務(wù)的細(xì)化、深化、優(yōu)化方面下功夫；同時，投資拉動的需求端刺激模式轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)短板的供給側(cè)經(jīng)濟(jì)政策，也意味著投資密集的水利經(jīng)濟(jì)模式仍將持續(xù)，但內(nèi)涵將有所不同，其中水利投資的內(nèi)生屬性將會進(jìn)一步增強(qiáng)。水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要兼顧不同范疇，既體現(xiàn)適應(yīng)性，也體現(xiàn)能動性；既重視行業(yè)本位，又不失全局視野。

水利的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要直面一系列水利改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。一是水資源短缺問題日益加劇，必須保障供水安全。需要進(jìn)一步開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升供水能力，提高用水效率，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)。其中，城市和工業(yè)用水保障、非傳統(tǒng)水資源開發(fā)利用等問題更為突出。二是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化水平的提升，各地對防洪保安等的要求進(jìn)一步提高。城市防洪排澇的設(shè)施建設(shè)和能力提升，應(yīng)當(dāng)作為一段時期的重點(diǎn)工作。三是生態(tài)文明建設(shè)對水生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出更高要求。地下水超采、水質(zhì)污染和地面沉降等地下水環(huán)境治理問題，河湖生態(tài)流量保障，濕地保護(hù)和恢復(fù)，水生態(tài)空間確權(quán)，水資源用途管制，水功能區(qū)納污管理，城市河道治理等都成為較為緊迫的水治理問題。四是外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境日益市場化，水利必須適應(yīng)和融入外部市場環(huán)境，水利投融資和運(yùn)營管理機(jī)制亟待引入更多市場機(jī)制。運(yùn)用PPP模式引入社會資金和管理，政府購買水利服務(wù)，水權(quán)水市場建設(shè)，水價改革特別是農(nóng)業(yè)水價綜合改革等，成為新時期水利改革的主題。五是各類型的水利服務(wù)都需要進(jìn)一步細(xì)化和提升質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。針對特定的用水戶和用途，在更加競爭性的市場環(huán)境下，需要發(fā)展更加細(xì)化的水利服務(wù)項(xiàng)目，增加“一條龍”、直達(dá)終端用戶、個性化的相關(guān)服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量。農(nóng)業(yè)水價綜合改革要消除“最后一公里”短板，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要成為水利服務(wù)的重點(diǎn)對象[7]，鞏固農(nóng)村飲水安全工程，提高服務(wù)質(zhì)量都是要點(diǎn)所在。

水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵的市場機(jī)制的邏輯出發(fā)，重點(diǎn)包含基礎(chǔ)設(shè)施、管理體制、人才隊(duì)伍、投融資機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、價格機(jī)制、水市場等環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，為拉動內(nèi)需而加大水利投資的需求刺激政策的階段已經(jīng)過去，但這并不意味著水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放緩，而是變成總體性地加大投資轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)短板的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利基礎(chǔ)設(shè)施不足，特別是部分地區(qū)特定類型水資源開發(fā)利用工程建設(shè)不足形成明顯的短板，按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革補(bǔ)短板的要求，這部分水利投資在新時期將成為重點(diǎn)。按照《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2017年新開工15項(xiàng)重大水利工程，在建水利投資規(guī)模超過9 000億元，為此要加快在建工程建設(shè)，盡快增加實(shí)物工程量。從管理體制而言，重在以市場化為導(dǎo)向、以價格機(jī)制為指引的水利管理的政府改革，增強(qiáng)對市場資源的包容性。從投融資機(jī)制改革、水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革、價格機(jī)制的市場化改革、水權(quán)制度和水市場改革等環(huán)節(jié)而言，彼此緊密聯(lián)系、相互依托，形成市場化導(dǎo)向下水利供給側(cè)改革的主線。為了充分引入市場主體及其市場化的各種資源，必須賦予市場主體相應(yīng)工程產(chǎn)權(quán)和分配水權(quán)，并實(shí)行市場化供水和水利服務(wù)的定價機(jī)制，建立水權(quán)交易市場，如此才能滿足投資經(jīng)營要求，與外部市場化經(jīng)濟(jì)環(huán)境充分融合，形成開放可持續(xù)的水利發(fā)展模式。

3 水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方法論

水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有其自身特殊的能動性邏輯。從水資源管理的廣泛視角來看，水資源短缺進(jìn)一步加劇，必然要求在適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時，水利部門實(shí)行更加能動的供給管理，也就是對水資源供給本身實(shí)行有效的總量控制和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以供給塑造需求甚至限制需求，而不是完全適應(yīng)和保障需求，更不是要單純地強(qiáng)化供給能力、擴(kuò)大供給、刺激需求。按照這種邏輯，水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也意味著水資源管理模式進(jìn)入新階段。早期的水利發(fā)展模式更多屬于所謂供給管理模式，即注重水資源開發(fā)利用、大量建設(shè)水利工程、增強(qiáng)防洪保安和供水能力，以此積極服務(wù)于不斷增長的水資源和水利服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。這是一種相對被動的管理。此后，由于水資源短缺問題日益加劇，用水粗放浪費(fèi)的問題突出，水資源管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨蠊芾?，即注重對用水需求加以限制，促進(jìn)節(jié)水，而不再是無條件和不加限制地滿足用水需求。最嚴(yán)格水資源管理制度全面開始實(shí)施，“三條紅線”逐級劃定，實(shí)際上是從需求管理轉(zhuǎn)向更為直接、更加能動的供給側(cè)管理，即轉(zhuǎn)向控制供給數(shù)量和改變供給結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段開展水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)當(dāng)理解為是在最嚴(yán)格水資源管理制度基礎(chǔ)上，通過建立更加市場化的機(jī)制、提升管理水平，在限制供給總量、調(diào)整供給結(jié)構(gòu)、改善供給方式等方面進(jìn)一步拓展和深化改革。

水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要平衡和結(jié)合政府管理與市場機(jī)制兩方面?？傮w上而言，由于水資源的準(zhǔn)公共物品屬性和水資源公有制度，以及長期以來相對集中的水利管理體制，水利領(lǐng)域的市場化水平不高，市場機(jī)制對水資源的配置受到多方面限制，而政府管理仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，水利長期以來是強(qiáng)政府而弱市場的領(lǐng)域。就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的市場化內(nèi)涵而言，就水利生產(chǎn)和服務(wù)仍由政府公共政策主導(dǎo)而言，水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)質(zhì)上就是重點(diǎn)改革政府公共政策的供給方式，也就是重點(diǎn)改革公共政策的產(chǎn)生、輸出、執(zhí)行以及修正和調(diào)整方式[8]，更好地與市場導(dǎo)向相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。說到底，供給側(cè)改革，也是按照市場導(dǎo)向的要求來規(guī)范政府的權(quán)力[9]。離開市場在配置資源中的決定性作用談供給側(cè)改革，以有形之手自我操作或以有形之手抑制無形之手，無法真正推動水利的結(jié)構(gòu)調(diào)整，也會損害已有的市場化改革成果。必須適應(yīng)日益市場化的外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，利用好市場機(jī)制，水利才能真正切入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)要求。因此，水利的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，體現(xiàn)為政府管理和市場機(jī)制兩方面的重新平衡和深度結(jié)合。最嚴(yán)格水資源管理制度體現(xiàn)的是強(qiáng)勢政府管理對水資源供給的能動限制，以及部門和地區(qū)構(gòu)成的積極調(diào)整。但是在落實(shí)于利益主體的實(shí)際運(yùn)作中，在這個政府管理確立的總量限制和結(jié)構(gòu)約束的框架之下，水利工作要面向日益多樣化和高品質(zhì)的需求，不斷引入市場機(jī)制、完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善管理方式、提供更高質(zhì)量更多類型的水利服務(wù)。

水利改革也需要引入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“加減乘除”的方法論體系。供給側(cè)改革的“加法”是指補(bǔ)齊短板，擴(kuò)大要素供給，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量與效益。不同地區(qū)不同類型工程如防洪、灌排、供水等都可能成為短板，需要重點(diǎn)建設(shè)?！皽p法”主要是指政府簡政放權(quán)、企業(yè)清除過剩產(chǎn)能、社會為企業(yè)降低成本，激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)活力。對水利而言，減少審批事項(xiàng)、促進(jìn)簡政放權(quán)是改革重點(diǎn)。對涉及生態(tài)環(huán)境、安全保障等公共利益的水資源管理和工程建設(shè)管理事項(xiàng)實(shí)施必要的管理，但應(yīng)簡化管理方式，加強(qiáng)社會管理。“乘法”是指創(chuàng)新發(fā)展理念，創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)，以新產(chǎn)業(yè)的“幾何式增長”推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。顯著提升城市空間水生態(tài)環(huán)境的城市水利和生態(tài)水利建設(shè)，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導(dǎo)的農(nóng)田水利建設(shè)模式，農(nóng)業(yè)水價綜合改革，城市防洪排澇體系建設(shè)，水權(quán)制度建設(shè),PPP模式的水利投融資等，都一定程度上包含了以模式創(chuàng)新撬動新增長點(diǎn)、形成新的水利服務(wù)領(lǐng)域和水利經(jīng)濟(jì)主體的乘法效應(yīng)。“除法”是指清除產(chǎn)能過剩、清除經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙。部分地區(qū)過度建設(shè)惡性競爭的小水電，一些嚴(yán)重低效浪費(fèi)的灌區(qū)，都需要進(jìn)行全面的清理、升級和改造。

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