闞善光,曹革苗

(沂沭泗水利管理局，江蘇 徐州 221018)

沂沭泗水系位于淮河流域東北部，北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界。流域面積7.96萬km2，涉及蘇魯豫皖四省17個地市79個縣(市、區(qū))。自1981年國務(wù)院批準(zhǔn)成立沂沭泗水利管理局，對沂沭泗流域的主要河道、湖泊、樞紐工程及水資源實行統(tǒng)一管理和調(diào)度運用以來，流域水利事業(yè)取得長足發(fā)展，水利管理成效顯著，為流域水安全提供了有力保障。但是，沂沭泗水系復(fù)雜，水事矛盾多發(fā)，水旱災(zāi)害頻繁，隨著流域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，水少、水多、水臟、水浪費、水生態(tài)退化等共性問題依然是流域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約因素。

一是水資源短缺問題仍未根本得以解決。沂沭泗水系水資源總量多年平均為235.31億m3，是我國重要缺水區(qū)之一，人均、畝均地表水資源量分別只占全國平均值的16.4%和16.2%；受自然條件和極端天氣事件影響，流域旱澇災(zāi)害呈現(xiàn)突發(fā)頻發(fā)重發(fā)態(tài)勢；南水北調(diào)東線一期調(diào)水極大地緩解了北方嚴(yán)重缺水的情況，沿線河湖蓄水在枯水期得到改善，但流域水資源供需矛盾仍較為突出，資源型缺水、工程型缺水、水質(zhì)型缺水和管理型缺水仍不同程度地存在，區(qū)域性缺水、季節(jié)性缺水、行業(yè)性缺水多發(fā)頻發(fā)[1]。

二是節(jié)水型社會尚未真正形成。實行最嚴(yán)格水資源管理制度要求，到2030年萬元工業(yè)增加值用水量降低到40m3以下；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率提高到95%以上。沂沭泗流域離目標(biāo)節(jié)水要求尚有很大差距，用水效率不高、管理粗放、跑冒滴漏等水資源浪費現(xiàn)象仍然存在。部分縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)取得突破，但社會節(jié)水意識尚未真正形成，節(jié)水管理制度尚待健全[2]，“自律式”節(jié)水運行機制、激勵機制尚不完善，有利于提高水資源使用效率和效益的水價形成機制尚未建立，水價的杠桿作用尚沒真正發(fā)揮。

三是水生態(tài)問題依然突出。水資源對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的倒逼機制尚未真正形成，城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)建設(shè)等尚未充分考慮到水資源、水環(huán)境的承載能力，水資源剛性約束作用仍未有效發(fā)揮。個別區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局與水資源條件不相匹配，水資源開發(fā)利用水平已超出水資源和水環(huán)境承載能力，湖泊干涸、河道斷流、濕地萎縮、地下水超采、水體污染、水土流失等水生態(tài)問題仍有發(fā)生，需實現(xiàn)從單純的水資源管理向水生態(tài)環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變。

四是應(yīng)對極端災(zāi)害天氣事件的能力仍然不足。受全球氣候影響，沂沭泗流域水文要素變化明顯，旱澇災(zāi)害頻繁發(fā)生。一方面，流域旱災(zāi)頻頻出現(xiàn)，流域內(nèi)的南四湖20世紀(jì)80年代后多次出現(xiàn)干湖現(xiàn)象；另一方面，流域又多次出現(xiàn)大范圍暴雨洪水，造成個別地區(qū)洪澇災(zāi)害。面對流域旱澇災(zāi)害呈現(xiàn)突發(fā)頻發(fā)重發(fā)態(tài)勢，流域防洪抗旱減災(zāi)體系、應(yīng)對極端災(zāi)害天氣事件的能力仍顯薄弱[3]。

五是流域水治理體系和治理能力仍待提高。目前，我國已形成一套基本完備的水法規(guī)制度體系，但流域管理立法、流域綜合規(guī)劃、岸線利用專業(yè)規(guī)劃缺位或滯后的問題仍較突出，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制仍需進一步理順，重復(fù)發(fā)證、違規(guī)建設(shè)、無序開發(fā)的現(xiàn)象應(yīng)得到及時糾正。流域和區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法體制機制有待進一步建立健全，流域水資源管理能力亟待進一步強化，水行政執(zhí)法強制性不夠，約束力不強，行政執(zhí)法與刑事司法銜接有待加強。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在解決中長期經(jīng)濟增長所面臨的突出問題”[4]。破解沂沭泗水利發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，也迫切需要進一步深化水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化水利公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和水資源配置體系，提高水利發(fā)展質(zhì)量和效益，增強流域水安全保障綜合能力[5]，加快構(gòu)建有利于實現(xiàn)流域水利創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的新體制機制。

1 補齊補強水利建設(shè)短板，著力提升流域水利支撐保障能力

水利既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域，也是擴大有效投資的關(guān)鍵領(lǐng)域。從擴大有效投資需求看，增加水利投資當(dāng)前能拉動需求、長遠能改善供給，具有很強的乘數(shù)效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)[6]，是激活有效需求的重要措施。

經(jīng)過多年努力，沂沭泗流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大突破，但流域整體防洪能力仍需提高，流域內(nèi)地方水利發(fā)展還不平衡，水資源供需矛盾依然突出?！笆濉逼陂g，“要緊緊圍繞以提升流域防汛抗旱減災(zāi)能力為核心，以嚴(yán)格水資源節(jié)約保護為抓手，以加強流域綜合管理為支撐”[7]，集中力量補齊補強影響水利發(fā)展的短板，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，為沂沭泗流域經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供更加有力的水利支撐和保障。

a. 進一步完善流域防災(zāi)減災(zāi)工程體系。進一步完善流域、區(qū)域、城市間及大中小工程間相協(xié)調(diào)的防洪除澇工程體系，協(xié)調(diào)治理指標(biāo)、工程規(guī)模、實施時序和調(diào)度運用，著力提高對洪水的綜合防御能力[4]。緊抓國家新一輪治淮的有利時機和國家大力開展中小河流、江河主要支流治理的大好機遇，加快推進沂沭泗河上游治理，推進城市防洪和南四湖湖東滯洪區(qū)、黃墩湖滯洪區(qū)、重點平原洼地南四湖片和沿運邳蒼郯新片治理工程建設(shè)，積極開展沂沭泗河洪水東調(diào)南下提高防洪標(biāo)準(zhǔn)論證工作，啟動實施南四湖、駱馬湖防洪體系完善工程，全面實施工程除險加固，筑牢城鄉(xiāng)防洪保安屏障。

b. 統(tǒng)籌優(yōu)化流域水資源配置格局。以河、湖、庫工程為框架，以雨洪資源利用、南水北調(diào)為依托，統(tǒng)籌引江和引沂濟淮，科學(xué)論證、穩(wěn)步推進江河湖庫水系連通骨干工程，推進南水北調(diào)后續(xù)工程規(guī)劃與建設(shè)，加強水源控制工程建設(shè)，完善跨流域、區(qū)域調(diào)配水體系，加快構(gòu)筑多水源互聯(lián)互調(diào)、多功能安全可靠的城鄉(xiāng)區(qū)域用水保障體系，全面提升水資源保障水平。統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流[4]，兼顧防洪減災(zāi)和蓄水興利，按照安全第一、風(fēng)險可控、效益最大的原則，進一步優(yōu)化完善水利工程調(diào)度運用方案，科學(xué)實施防汛、抗旱、排澇、減污、生態(tài)聯(lián)合調(diào)度，研究論證大中型水庫增容，穩(wěn)妥實施南四湖、駱馬湖汛限水位動態(tài)控制，科學(xué)開發(fā)雨洪資源，促進流域水資源綜合利用效益最大化。

2 創(chuàng)新管理體制機制，推進流域水治理體系和治理能力現(xiàn)代化

新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度與勞動力、土地、資本、科技創(chuàng)新一樣，是經(jīng)濟增長的要素之一[8]。當(dāng)前，中國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型升級的新階段，水資源條件變動、涉水利益格局調(diào)整、涉水思想觀念變化、涉水管理體制變革，對水利公共管理與社會服務(wù)的難度和挑戰(zhàn)不斷加大，迫切要求進一步更新傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新流域管理法規(guī)制度供給，建構(gòu)流域管理新模式新機制，改進流域管理的方式和手段。

a. 加快流域管理立法步伐，突出流域綜合規(guī)劃的剛性約束作用。供給側(cè)改革的重中之重是制度創(chuàng)新[9]。針對目前水法規(guī)體系結(jié)構(gòu)中流域管理立法滯后的問題，改善水行政管理制度供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)加快流域管理立法步伐，制定江河流域管理法、河道采砂管理條例、南四湖管理條例、邊界水事糾紛爭議處理規(guī)約等水法規(guī)，進一步明確流域管理機構(gòu)的法律地位，合理劃分流域和區(qū)域的事權(quán)，將全面推行河長制的精神實質(zhì)、根本要求和主要制度設(shè)計內(nèi)容融入新的水事立法中去。認(rèn)真做好流域綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃的修編工作，切實改變規(guī)劃滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，解決流域管理規(guī)劃依據(jù)相對不足的問題，突出水利規(guī)劃的時效性和約束力，強化水利規(guī)劃對水利建設(shè)和涉水事務(wù)社會管理的剛性約束。

b. 樹立流域共治理念，完善水治理體制機制。適應(yīng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型的新形勢，樹立流域共治理念，完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，注意發(fā)揮涉水利益主體特別是地方政府及有關(guān)部門的積極作用，在總結(jié)湖西聯(lián)防、打擊河湖非法采砂聯(lián)合執(zhí)法機制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動建立各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負(fù)責(zé)的流域議事協(xié)調(diào)機制和高效執(zhí)行機制。強化流域與區(qū)域之間聯(lián)動執(zhí)法，積極化解省際邊界水事糾紛，形成團結(jié)治水合力，共同維護河湖健康生命。按照中央要求，把推行河長制作為深化水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重，抓緊制定細(xì)化工作方案，建立完善工作機制，制定相關(guān)工作制度，加快建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心，以水域岸線管控、節(jié)水治污控源和生態(tài)保護修復(fù)為重點，覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級的河長體系，開展定期督導(dǎo)，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障[10]。

c. 強化流域社會法治意識，著力推進依法治水管水。隨著水利功能不斷拓展、效用不斷延伸，水資源開發(fā)利用的利益主體和利益訴求日益多元化，涉水主體的法律維權(quán)意識進一步增強，迫切要求全社會的水患意識和水法治觀念宣傳教育進一步強化，牢固確立“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”和“法無授權(quán)不得為、法定職責(zé)必須為”的法治觀念，進一步提高干部職工法治思維和依法辦事能力，在流域治理中努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。持續(xù)深化“放管服”水行政審批制度改革，嚴(yán)格按照行政許可法和有關(guān)法律法規(guī)要求，優(yōu)化審批流程，提高審批效率。切實加強審批事項的后續(xù)監(jiān)管工作，明確監(jiān)管責(zé)任，落實監(jiān)管任務(wù)，確保監(jiān)管到位,防止出現(xiàn)“監(jiān)管真空”[11]。

d. 加強水利管理科技創(chuàng)新，扎實推進水利信息化建設(shè)。加強雨水情墑情監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，調(diào)整改造現(xiàn)有監(jiān)測站網(wǎng)，充實完善中小河流、中小水庫水文監(jiān)測站網(wǎng)。加快實施國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，力爭水量、水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測站點覆蓋流域內(nèi)所有監(jiān)測斷面、城鄉(xiāng)飲用水水源地、主要水功能區(qū)、規(guī)模以上取水戶和大型灌區(qū)，努力為最嚴(yán)格的水資源管控提供技術(shù)支撐。加強水庫、堤防、險工險段安全監(jiān)測、通信預(yù)警和遠程控制系統(tǒng)建設(shè)，提高水利管理信息化、自動化水平。積極運用遙感、GPS等技術(shù)手段，對重點堤防、水利樞紐、重要河湖節(jié)點等進行視頻實時監(jiān)控，對涉河湖違法違規(guī)行為做到早發(fā)現(xiàn)早制止早處理。大力推廣應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)等新理念、新技術(shù)，強化相關(guān)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源整合，探索構(gòu)建互聯(lián)互通、信息共享、運轉(zhuǎn)高效的智慧水利管理平臺，全面提升水利管理信息化水平。

3 牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進流域水生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。水是生存之本、文明之源、生態(tài)之要[12]。水是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成和基礎(chǔ)保障。要把生態(tài)文明理念融入水利管理工作的各方面和全過程，充分發(fā)揮流域機構(gòu)職能作用，促進和保障流域水生態(tài)文明建設(shè)。

a. 大力實施生態(tài)保護和修復(fù)工程。推動實施南四湖、駱馬湖退圩(漁)還湖工程。加快環(huán)南四湖、駱馬湖大生態(tài)帶建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，在環(huán)湖地區(qū)、大型水庫周圍、主要河流水源地及沿線建設(shè)綠色生態(tài)保護帶，強化生態(tài)屏障建設(shè)。統(tǒng)籌水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化，綜合實施河湖治理、濕地修復(fù)、塌陷區(qū)利用、水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，貫通城鄉(xiāng)河湖水系，提高水資源調(diào)配能力，努力構(gòu)建“互聯(lián)互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”[13]的流域現(xiàn)代水網(wǎng)，形成蓄泄得當(dāng)、豐枯調(diào)劑、多源互補、水清岸綠的水生態(tài)保護格局。

b. 嚴(yán)格河湖水生態(tài)空間管控。完善水域岸線管理利用規(guī)劃，界定河湖岸線，明確水域功能定位與開發(fā)利用保護要求。依法劃定河湖管護范圍，推進水利工程劃界確權(quán)。強化河湖空間用途管制，建立建設(shè)項目占用水利設(shè)施和水域岸線補償制度。強化涉河建設(shè)項目和活動監(jiān)督管理，以河道采砂、涉河建設(shè)和水資源監(jiān)管為重點，切實加強河湖執(zhí)法巡查，及時發(fā)現(xiàn)、堅決打擊違法侵占水域岸線的行為。繼續(xù)推進水行政執(zhí)法能力建設(shè)，推動建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，積極推進以刑事司法手段打擊非法采砂等嚴(yán)重水事違法行為。

c. 切實落實最嚴(yán)格水資源管理制度。按照水資源消耗總量和強度雙控方案要求，牢牢把握生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，堅持把流域水資源和水環(huán)境承載能力作為剛性約束，以水定產(chǎn)、因水制宜、量水而行，更加重視南四湖、駱馬湖及其河道水資源保護，嚴(yán)格機關(guān)建設(shè)項目水資源論證報告書的技術(shù)審查。強化用水總量控制，實施區(qū)域用水總量控制，突出抓好取水許可與監(jiān)管工作。優(yōu)化水資源供給結(jié)構(gòu)，建立水資源供給配置制度，水資源供給要優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水和高附加值、高技術(shù)含量、綠色低碳、具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)用水。按照已批準(zhǔn)的流域河道分水方案，嚴(yán)格執(zhí)行計劃用水管理制度，強化用水定額修編和管理，實施階梯水價，積極推進合同節(jié)水管理，提高水資源供給效益。

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[2] 李香云.基于節(jié)水優(yōu)先的我國地方節(jié)水政策現(xiàn)狀與分析[J].中國水利，2017(11)：5-8.

[3] 鄭大鵬,李燕.沂沭泗流域防洪減災(zāi)的思考//[C].第十六屆海峽兩岸水利科技交流研討會論文集．北京：中國水利水電出版社，2013：138-140．

[4] 沈坤榮.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改什么怎么改？[J].求實，2016(7):31-33.

[5] 范恒山.推進水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[J].中國水利，2017(18)：4-6.

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[9] 中國經(jīng)濟網(wǎng).供給側(cè)改革：核心是制度創(chuàng)新與制度供給[EB/OL].(2016-3-20)[2017-07-20]．http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201603/20/t20160320_9634435_2.shtml.

[10] 陳雷.凝心聚力加快水利改革發(fā)展以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開[J].水利發(fā)展研究，2017(1)：1-8.

[11] 水利部.水利部研究部署進一步深化水利“放管服”改革[EB/OL].(2017-05-28)[2017-07-20].http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/28/content_5206307.htm.

[12] 水利部黨組.建立人水和諧美麗中國[J].中國水利，2017(18)：1-3.

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