沈紅衛(wèi),高 峰

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

2016年12月25日，全國人大常委會審議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下稱《試點決定》)，明確設(shè)立國家監(jiān)察委員會，進一步整合反腐職能，建立集中統(tǒng)一的反腐敗機構(gòu)，形成權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制。其中，在賦予監(jiān)察委員會行使的十二項措施(談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置)中，最值得高度關(guān)注的是，監(jiān)察委員會可以采取“留置”措施，這是首次創(chuàng)新地將“留置”一詞使用在紀檢監(jiān)察領(lǐng)域。但由于《試點決定》并未就“留置”措施的性質(zhì)、啟動程序、期限方式等具體內(nèi)容作詳細說明，以致在監(jiān)察工作實踐中，出現(xiàn)對“留置”措施的理解不統(tǒng)一、適用不統(tǒng)一、方式不統(tǒng)一。本文立足于監(jiān)察體制改革實際，對“留置”措施提出新的見解，并著力構(gòu)建“留置”措施適用體系。

一、“留置”措施的由來及性質(zhì)辨析

(一)“留置”措施的由來

筆者首次看到《試點決定》有關(guān)“留置”措施規(guī)定后，翻閱了《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》以及其他相關(guān)黨紀黨規(guī)，均未發(fā)現(xiàn)其出處。后來在《人民警察法》中才發(fā)現(xiàn)其痕跡，《人民警察法》第9條第1款規(guī)定：“為維護社會治安秩序，公安機關(guān)人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，可以當場盤問、檢查；經(jīng)盤問、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機關(guān)，經(jīng)該公安機關(guān)批準，對其繼續(xù)盤問……”。在《公安機關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》以及《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的相關(guān)條文中也均有對留置的規(guī)定，此外，《人民警察法》第9條中還對留置的期限以及留置期間人身權(quán)利保障作了明確規(guī)定，以防止公安機關(guān)留置權(quán)的濫用以及變相羈押嫌疑人?？梢姡糁么胧┰仁侵腹矙C關(guān)對有違法犯罪嫌疑的人員經(jīng)當場盤問、檢查發(fā)現(xiàn)嫌疑人有犯罪嫌疑后，將其帶至公安機關(guān)特定場所繼續(xù)訊問的措施，是一種在規(guī)定期限內(nèi)限制人身自由的強制措施。公安機關(guān)所適用的留置措施，其性質(zhì)應(yīng)當是一種行政強制措施，介于行政治安管理活動和刑事司法活動之間，是公安機關(guān)在治安管理執(zhí)法中打擊違法犯罪行為，及時發(fā)現(xiàn)和限制違法犯罪嫌疑人，確保刑事訴訟啟動并順利進行的有效措施。

(二)“留置”措施的性質(zhì)之辨

《試點決定》首次規(guī)定在監(jiān)察委員會工作中適用“留置”措施，但由于限于篇幅，未對“留置”措施作進一步細化規(guī)定，導致監(jiān)察實踐中對“留置”的理解和適用不盡相同，有的甚至與“留置”措施內(nèi)涵背道而馳。第一種觀點，“留置”措施是黨紀審查措施，用于替代“雙規(guī)”和“兩指”。該觀點認為，監(jiān)察委員會有權(quán)責令有違反黨紀黨規(guī)、行政紀律的公職人員在指定的時間、地點(或規(guī)定的時間、地點)就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明。但一直以來，“雙指”“雙規(guī)”沒有明確法律依據(jù)，在適用中存在很多違法問題，通過適用“留置”措施就是要把黨紀審查規(guī)范化，故其性質(zhì)是黨紀審查措施*監(jiān)察委“留置”期間律師不可以介入，取得的材料無須轉(zhuǎn)化[EB/OL].[2017-06-10].http://www.scxsls.com/a/20170418/119200.html.。第二種觀點，“留置”措施屬于刑事強制措施，是對犯罪嫌疑人羈押的措施，其性質(zhì)類似于刑事拘留，并在一定條件下可以與逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)徲行с暯印Ｔ撚^點認為，監(jiān)察委員會在查辦職務(wù)犯案時，可以對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員適用“留置”措施，并及時將其移送看守所進行“留置”，在“留置”期間，可以提請同級檢察機關(guān)批準或決定逮捕。第三種觀點，“留置”措施是調(diào)查的附屬措施，適用對象既可能是違法違紀的，也可能是構(gòu)成職務(wù)犯罪的人員*關(guān)于監(jiān)察委員會“留置”措施的專業(yè)分析[EB/OL].[2017-06-10].http://www.vccoo.com/v/357jmn?source=rss.。該觀點認為，監(jiān)察委員會在調(diào)查公職人員違法犯罪過程中，均可以對調(diào)查對象采取“留置”措施，以進一步調(diào)查收集證據(jù)。

筆者認為，上述三種觀點對“留置”措施的理解都是有失偏頗的，《試點決定》中規(guī)定的“留置”措施與《警察法》中規(guī)定的留置措施的性質(zhì)必然是不同的，但也絕非等同于上述的解釋。首先，“留置”措施應(yīng)當定性為監(jiān)察措施，既非是行政強制措施，亦非刑事強制措施。監(jiān)察委員會負有監(jiān)察權(quán)，這種監(jiān)察權(quán)兼具有對公職人員一般職務(wù)違法行為調(diào)查和對公職人員涉嫌職務(wù)犯罪行為偵查的雙重職責，與紀委的紀律審查是有明顯區(qū)別的。其次，從黨和國家治理體系來看，對公職人員治理可以包含三個方面，一是紀律審查，即依黨紀黨規(guī)管黨治黨；二是違法監(jiān)察，即監(jiān)察委員會依行政法(《國家監(jiān)察法》)對公職人員違法行為調(diào)查處置；三是犯罪監(jiān)察，即監(jiān)察委員會依據(jù)刑事法對公職人員職務(wù)犯罪行為偵查處置。在不同階段，“留置”措施都有不同的要求，完全可以取代“雙指”“雙規(guī)”。再次，“留置”措施是監(jiān)察委員會對有違法犯罪嫌疑的公職人員適用的措施。監(jiān)察委員會經(jīng)過前期初查、調(diào)查，認為某公職人員涉嫌違法犯罪，有必要將其“留置”以作進一步調(diào)查。最后，“留置”措施不能適用和貫穿于刑事訴訟活動之中。監(jiān)察委員會在對有違法犯罪嫌疑的公職人員“留置”期間，認為有證據(jù)證實嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當按規(guī)定啟動刑事立案程序，并在采取刑事強制措施之后，對嫌疑人解除“留置”措施。

二、“留置”措施與刑事強制措施的銜接

“留置”措施既不是行政強制措施，也不是刑事強制措施，而是監(jiān)察委員會特有的一項監(jiān)察措施，并不適用于刑事訴訟之中，與刑事強制措施是互相獨立、相互銜接和相輔相成的關(guān)系。“留置”措施適用于對有違法犯罪嫌疑的公職人員進行調(diào)查時使用的，其適用后果一般有兩種：一是監(jiān)察委員會將有違法犯罪嫌疑的公職人員采取“留置”措施后，在“留置”期間經(jīng)調(diào)查審查認為，該公職人員僅存在一般性職務(wù)違法行為，不涉及職務(wù)犯罪，則不需要啟動刑事立案程序。監(jiān)察委員會可對該公職人員進行行政處分或移交紀委給予黨紀處分后對其解除“留置”措施。還有一種是監(jiān)察委員會將有違法犯罪的公職人員采取“留置”措施后，經(jīng)進一步調(diào)查取證，認為該公職人員的行為涉嫌職務(wù)犯罪并需要采取刑事強制措施的，此時應(yīng)當按照《刑事訴訟法》的規(guī)定啟動刑事立案程序，并在刑事拘留或提請批準逮捕決定后，立即解除“留置”措施。因此，“留置”措施必然涉及與刑事拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等刑事強制措施的規(guī)范有序銜接問題，這也需要在后續(xù)的相關(guān)法律修改時予以增加明確。在此，筆者主要就“留置”措施與刑事拘留和逮捕措施的銜接提出自己的想法：

1.“留置”與刑事拘留的銜接。刑事拘留是指公安機關(guān)、檢察機關(guān)在各自辦理的刑事案件偵查過程中，遇到法定的緊急情況時，對于現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子所采取的臨時剝奪其人身自由的強制措施*〔4〕陳光中.刑事訴訟法[M].北京：北京大學出版社,2013.234.237.。檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)限轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會之后，不再享有對嫌疑人刑事拘留的權(quán)限，筆者認為，可能在后續(xù)的憲法法律修改中，會將檢察機關(guān)對嫌疑人刑事拘留的權(quán)限轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會行使，符合刑事訴訟和監(jiān)察規(guī)律的。據(jù)此，監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)有關(guān)公職人員存在違法犯罪嫌疑的，可對該公職人員啟動“留置”程序，在“留置”期間，經(jīng)調(diào)查有證據(jù)證實嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪，認為有必要采取刑事拘留措施的，應(yīng)當先經(jīng)監(jiān)察委員會負責人批準，對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員作出刑事立案決定，再行決定刑事拘留，并將有關(guān)法律文書和嫌疑人相關(guān)材料送交同級公安機關(guān)執(zhí)行。在對嫌疑人宣布刑事拘留決定后，同步宣布解除“留置”措施，并應(yīng)在24小時內(nèi)將被拘留人送看守所羈押。需要強調(diào)的是，為防止監(jiān)察委員會權(quán)力濫用以及加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約，相關(guān)法律應(yīng)當明確規(guī)定監(jiān)察委員會將對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員刑事立案、采取刑事拘留強制措施情況報送上一級監(jiān)察委員會和同級檢察機關(guān)備案監(jiān)督。

2.“留置”與逮捕的銜接。逮捕是指由檢察機關(guān)、法院對有證據(jù)證明有犯罪事實、可能判處徒刑以上刑罰且適用取保候?qū)彶蛔阋苑乐拱l(fā)生社會危險性的犯罪嫌疑人、被告人批準或決定在一定時間內(nèi)剝奪人身自由的強制措施〔4〕。試點改革中，已有地區(qū)監(jiān)察委員會正在對涉嫌職務(wù)犯罪的嫌疑人適用“留置”措施，但不規(guī)范。有的地方監(jiān)察委員會在“留置”期間直接提請同級檢察機關(guān)批準逮捕嫌疑人；有的地方監(jiān)察委員會將嫌疑人“留置”之后，自己沒有立案，而是直接移送檢察機關(guān)立案并審查起訴，由檢察機關(guān)直接決定批準逮捕；還有的地方監(jiān)察委員會認為同級檢察機關(guān)沒有權(quán)限批捕，意圖通過同級檢察機關(guān)提請上一級檢察機關(guān)批準逮捕，或者嘗試由上一級監(jiān)察委員會向其同級檢察機關(guān)提請批捕。筆者認為，這些方法都是不規(guī)范的，“留置”不能取代刑事拘留，更不能取代逮捕。監(jiān)察委員會對涉嫌職務(wù)犯罪的嫌疑人決定刑事拘留后，應(yīng)當同時解除“留置”措施。在檢察機關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸之后，同級檢察機關(guān)對同級監(jiān)察委員會查辦的職務(wù)犯罪案件的審查逮捕問題已不需避嫌，更不用再將批捕權(quán)限提至上一級檢察機關(guān)。因此，對于同級監(jiān)察委員會決定刑事拘留后，認為需要逮捕的，應(yīng)當在法定期限內(nèi)(7日或15日)提請同級檢察機關(guān)批準逮捕，檢察機關(guān)決定批準逮捕的，由公安機關(guān)執(zhí)行，并立即將嫌疑人移送看守所羈押。

三、“留置”程序的啟動及權(quán)利保障

由于《試點決定》對啟動“留置”程序、“留置”期限、“留置”場所均沒有明確規(guī)定，因此，什么時候啟動“留置”程序，如何適用“留置”措施以及將人“留置”到哪里，“留置”多長時間成了各地監(jiān)察委員會的大難題。

(一)“留置”措施的啟動程序

“留置”是一項監(jiān)察強制措施，更是一項在一定期限內(nèi)限制公職人員人身自由的強制措施，不可輕易啟動，因此，對“留置”措施的啟動應(yīng)當規(guī)范化，一旦啟動必須要有相關(guān)證據(jù)和條件，并在后續(xù)的《刑事訴訟法》修改和《國家監(jiān)察法》起草中應(yīng)當予以明確規(guī)定，以避免“留置權(quán)”濫用進而侵犯嫌疑人的合法權(quán)益，損害監(jiān)察委員會的公信力。關(guān)于“留置”措施的啟動程序，“留置”措施的啟動首先應(yīng)當設(shè)置明確的啟用條件，而不是監(jiān)察委員會可以對任何有違法犯罪嫌疑的公職人員適用的，例如對于輕微的違法行為可以不需要啟動“留置”程序。筆者認為，“留置”措施可以適用于有證據(jù)初步證實有違法犯罪嫌疑的；涉嫌違法行為嚴重的；可能涉嫌窩串案的；不采取“留置”妨礙其他案件調(diào)查的；經(jīng)違紀調(diào)查后移送監(jiān)察委員會的，等等。其次，啟動“留置”措施還應(yīng)當經(jīng)過嚴格審批程序，除在報請啟動“留置”程序時，應(yīng)當提供書面的提起報告和相關(guān)初步查實的證據(jù)材料外，還應(yīng)當經(jīng)監(jiān)察委員會主任批準同意，可以對有違法嫌疑的公職人員適用，不需要經(jīng)過同級紀委或上級監(jiān)察委員會批準。

關(guān)于“留置”的場所在實踐中也有不同的爭論，有的主張將有違法犯罪嫌疑的公職人員“留置”在看守所，但是公安機關(guān)以沒有規(guī)定為由沒有同意、也沒有反對；有的主張，將嫌疑人“留置”在以前紀委對公職人員“雙規(guī)”場所。筆者認為，首先，“留置”不屬于刑事強制措施，也不是行政強制措施，嫌疑人僅處于被調(diào)查階段，將嫌疑人“留置”在拘留所或看守所極為不妥，還可能引發(fā)辦案事故。其次，在全面依法治國的大背景下，以前的“雙規(guī)”“非法”羈押嫌疑人的形式已不能適應(yīng)法治趨勢，公開、透明辦案才是監(jiān)察委員會的必然要求，因而將嫌疑人“留置”在監(jiān)察委員會獨立的留置場所才是出路。為節(jié)省辦案資源，筆者建議可由地市級監(jiān)察委員會統(tǒng)一建造符合“留置”需要的場所，集中“留置”。當然，一些職務(wù)違法犯罪案件較多的地方，也可以單獨設(shè)置或建造“留置”場所。

(二)“留置”期間的權(quán)利保障

1.“留置”的期限。《人民警察法》規(guī)定的公安機關(guān)使用留置的期限不超過24小時，特殊情況下經(jīng)上級批準最多延長至48小時。如此短的期限肯定無法滿足于監(jiān)察委員會調(diào)查案件的要求，也不符合監(jiān)察委員會辦理特定案件的規(guī)律?！傲糁谩弊畲蟮淖饔迷谟趯⑾右扇斯潭ㄆ饋磉M行談話、詢問、配合調(diào)查，涉及限制其人身自由權(quán)利，也不宜過長。考慮到監(jiān)察委員會調(diào)查案件的特殊性以及調(diào)查對象的特殊性，建議“留置”期限以一個月為限，期間如果查明沒有違法行為的，應(yīng)當立即解除“留置”；如果嫌疑人的違法行為涉嫌職務(wù)犯罪的，也應(yīng)當及時解除“留置”措施，經(jīng)監(jiān)察委員會主任批準，啟動刑事立案，并適用刑事拘留等強制措施。

2.律師的介入與會見。即在監(jiān)察委員會辦案中，律師有無介入會見的權(quán)利，以及何時能夠介入會見嫌疑人，該問題直接關(guān)系到程序公正和嫌疑人訴訟權(quán)利的保障。筆者認為，“留置”只是監(jiān)察委員會為了進一步調(diào)查審查案件，嫌疑人可能是涉嫌一般性職務(wù)違法案件，也可能是涉嫌職務(wù)犯罪案件，但無論哪一種情況，“留置”均不是刑事訴訟程序，因此，應(yīng)當明確監(jiān)察委員會在對有違法嫌疑的公職人員“留置”期間，嫌疑人無權(quán)委托辯護律師，律師也無權(quán)介入和會見。但是，嫌疑人自被監(jiān)察委員會刑事立案后第一次訊問或被采取強制措施之日起，有委托律師的權(quán)利，監(jiān)察委員會在立案后第一次訊問或者采取強制措施時，應(yīng)當告知嫌疑人具有委托律師的權(quán)利，此時“留置”措施也已解除，這與《刑事訴訟法》的精神也是相符的。

3.“留置”期限可否折抵刑期。從“留置”措施的屬性上講，是一項限制和剝奪人身自由的措施，嫌疑人也可以說是處于羈押狀態(tài)，與刑事拘留、逮捕差不多，應(yīng)當予以折抵刑期。由于“留置”措施不同于監(jiān)視居住(指定居所監(jiān)視居住)，故而對于嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪的，“留置”一日應(yīng)當折抵刑期一日為宜。