莫紀宏 李 晶

李晶（以下簡稱“問”）：莫老師，您好！很榮幸能邀請到您進行本次學術(shù)訪談。您著述頗豐，專著、合著、主編或副主編書籍近百本，發(fā)表高質(zhì)量論文幾百篇，始終引領(lǐng)國內(nèi)憲法學理論的發(fā)展；您在國際憲法學領(lǐng)域也頗具盛名，擔任國際憲法學協(xié)會副主席，為推動憲法學理論交流和發(fā)展作出了重要貢獻。本次的訪談主題與您一直以來的研究內(nèi)容相契合，即“依憲治國”。您1996年4月在中國社科院法學所舉辦的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家學術(shù)研討會”上發(fā)表一篇名為《依憲治國是依法治國的重要保證》的文章，成為國內(nèi)學術(shù)界提倡“依憲治國”的第一人。您研究并發(fā)展依憲治國理論已有20余年。請介紹一下您的依憲治國理論思想的發(fā)展脈絡。

莫紀宏（以下簡稱“答”）：最早“依憲治國”這個概念是怎么提出的呢？1996年2月8日，法學所老所長王家福老師到中南海給中央政治局上法制課。在此之前，王家福老師和劉海年老師、李步云老師在《法學研究》上發(fā)表了一篇名為《依法治國，建設(shè)法治國家》的文章，提出把依法治國確定為治國方略。因此，依法治國作為治國方略的理念是由他們幾位老師提出的。王家福老師中南海講座結(jié)束后，江澤民同志對王家福老師提出的依法治國作為治國方略這個觀點深感興趣，隨后發(fā)表了熱情洋溢的講話，肯定了依法治國是大的方向，共產(chǎn)黨執(zhí)政要有一個基本方略。王家福老師回來后很高興，決定要繼續(xù)推進“依法治國”理論的研究，盡力幫助黨中央將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入黨的文件中來，改變我們長期以來靠政策、不靠法律的粗放型的管理模式。1996年4月15-17日社科院法學所舉辦了一個全國性的主題為“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的理論研討會。現(xiàn)在很多知名的法學家，如沈國明、徐顯明、張文顯等都參加了此次會議。在這個會議上，法學界的專家學者們達成了很多共識，其中有一點，大家認為“依法治國”對于破除人治思想、防范各種非法治思想的影響發(fā)揮了非常重要的作用。當時，我還是法學所的一個年輕研究人員，我的研究方向是憲法。在會前，我思索再三，認為有幾個問題需要講清楚，即黨的十一屆三中全會提出了新時期社會主義法制建設(shè)的“十六字方針”，即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。但事實上，在實際生活中卻存在著“兩張皮”現(xiàn)象：說歸說，做歸做。那個時候的“依法治國”，對于法律是什么，到底怎么治，誰也說不清楚。當時我考慮，將依法治國作為治國方略并沒有問題，但是依法治國這個命題“立”的能力不足，原因是：我們說“不破不立”，“依法治國”在破除人治思想方面是很有說服力的，不要人治要“依法治國”，用“依法治國”的概念來取代人治的確有很強的理論力量。但是，一旦將“依法治國”作為治國方略，就不僅僅是“破”的問題，還要“立”?！傲ⅰ钡臅r候，大家都會問：你把人治破除了，“依法治國”到底是什么?。克?，“依法治國”到底是什么要說清楚，要依據(jù)什么法也要說清楚。我們國家長期以來缺乏法治傳統(tǒng)，比如那次會議，一些法制史專家說我們歷史上就有法治，這其實就弄混了“法治”中“法”的概念。

因此，我認為既要推動“依法治國”作為基本方略，也要在“依法治國”中抓住核心，防止“依法治國”作為基本方略在實踐中受到阻礙。那時，我就在想，“依法治國”該如何“立”?！耙婪ㄖ螄钡摹胺ā笨傄幸粋€固定的區(qū)域，要有個核心，于是我就想到了用“依憲治國”這個詞來描述，不否定“依法治國”，依憲治國是依法治國的根本保證。在此次會議上，我就發(fā)表了關(guān)于“依憲治國”的論文，后來也被收錄進了會議論文集，由中國法制出版社出版。綜上，我想表達的觀點就是，提出“依法治國”，“破”的邏輯力量是非常好的，但“立”的能力并不充分。因此，“依法治國”的涵義要通俗易懂，在實踐中不走樣。如果我們提出依憲治國是依法治國的根本保障，那么“依法治國”的涵義就容易聚焦。依憲治國的“憲”的問題并不寬泛，1982年憲法只有138條加上兩個憲法修正案（1988年和1993年的憲法修正案）11條。如果大家將精力都聚焦于“依憲治國”的研究，將“憲”真正討論清楚，那么法律的地位自然就上升了，如法的統(tǒng)一性、限制濫用權(quán)力、保障基本人權(quán)等問題就會講得很清楚。因此，要補強“依法治國”的命題。當時，我提出“依憲治國”的觀點，有很多學者都不同意，有學者說我在沖淡主題，“依法治國”還沒有進入中央文件，我就提出了“依憲治國”，速度未免過快，容易干擾主線；還有學者說我的提法有問題，問題在于，“依法治國”非要往憲法上提嗎，為什么不提民法、刑法……其實，這些學者誤解了我的觀點。剛才提到，我的論文被收錄到中國法制出版社出版的論文集中了。上海社科院法學所的尤俊意老師也參加了此次會議，他肯定我的觀點，在1996年9月寫了一篇關(guān)于“依憲治國”的文章，也表達了與我相同的觀點，這篇文章現(xiàn)在仍然可以在中國知網(wǎng)查找到。當時，收錄我論文的論文集也已經(jīng)出版了，所以，從論文出版時間順序上來看，我的關(guān)于“依憲治國”的文章也是最早出來的，所以說“依憲治國”概念是我在學界首先提出來的應當沒有問題。不過因為我提出的關(guān)于“依憲治國”的觀點并不為學界廣泛接受，所以當時也少有人提起。

1999年提出要把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法，憲法修改起草小組邀請信春鷹教授等人在法制日報上寫了幾篇文章。其中，有幾篇文章強調(diào)了“依憲治國”的問題。他們的角度是將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法，通過憲法加以保障，那么“依憲治國”就可以貫徹“依法治國”的基本方略了。這個意思有點偏離我之前的觀點，但不管怎么樣，這也是一種關(guān)于“依憲治國”內(nèi)涵的解釋。之后，我又推動北京市法學會舉辦相關(guān)會議以推動“依憲治國”理論的發(fā)展。當時，我提出了“依憲治國，建設(shè)社會主義憲政國家”，我是第一個將“依憲治國”與“建設(shè)社會主義憲政國家”兩個概念連在一起的學者。我還有幾篇公開發(fā)表的文章，也是最早在學界提出了如依憲立法、依憲行政、依憲司法，從不同專業(yè)的角度將很多問題上升到憲法角度，通過憲法來分配權(quán)力。當時法學界對這個問題還是比較敏感，附和的學者不多。1999年，我向中國法學會研究部提議能不能由中國法學會來組織關(guān)于“依憲治國”的研討會，因為在“依法治國”提出后，法學界對“依法治國”是什么的回答可謂是亂象叢生。但最終這個研討會并沒有召開。這也充分說明自“依法治國”的概念提出后，都是講得多，行動得少，更不用說“依憲治國”了。于是這個事情就擱淺了。

2002年李鵬委員長在全國人大作的全國人大常委會工作報告中提出“依法治國首先要依憲治國”這個概念；2004年胡錦濤總書記在紀念全國人大成立50周年大會的講話中進一步明確提出“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，這是中央文件第一次明確提到“依憲治國”的概念?！耙缿椫螄钡母拍钍俏易钤缭趯W界提出的，“依法治國首先要依憲治國”的命題是李鵬委員長在報告中提出的。從地方實踐來看，習近平總書記對這個問題比較感興趣。他任職于福建省委書記時，就提出了要“依憲治國，依憲治省”。在2002年，習近平總書記就已經(jīng)提出了“依憲治省”的概念，是當時地方領(lǐng)導人當中第一個提出這個概念的，講得很明確、很清晰。隨后，習近平總書記在2002年—2007年任職于浙江省委書記時，通過多篇文章提出和論證了“依憲治國”的概念。

從我1996年提出“依憲治國”的概念，到2004年胡錦濤總書記在中央文件中正式肯定這個概念已經(jīng)過去了8年。當時我們憲法學界很多專家認為這個概念沒什么意義，僅幾個字沒有什么太大價值，但其實這個詞背后有著豐富的內(nèi)涵。2004年胡錦濤總書記講話肯定“依憲治國”后，憲法學界已經(jīng)開始接受這個概念，并開始討論這個概念。到了2005年后，憲法學界又不怎么討論了，主流仍在主張使用“社會主義憲政”的概念。其實“社會主義憲政”的概念也是我最早提出的，因為我在1997年寫了《憲政新論》，強調(diào)社會主義憲政區(qū)別于資本主義憲政的幾個重要特征，很多人對此也不接受。后來，季衛(wèi)東教授也出了一本《憲政新論》，但我們兩個出的書名字相同但里面的內(nèi)容完全不一樣，他的書帶有明顯的普適意義上憲政概念的味道。當時學界崇尚的“社會主義憲政”的概念沖淡了“依憲治國”的學術(shù)價值，認為“依憲治國”沒有什么具體的實踐意義。從2005年到2012年，又過去將近8年時間，基本沒人再提“依憲治國”的概念了。盡管我沒有推出專著，但是這么多年我一直在發(fā)表相關(guān)文章，提出了與“依憲治國”相關(guān)的一系列概念，包括依憲立法、依憲行政、依憲司法等等。盡管我提出了這么多概念，但很少有人響應，在學術(shù)上影響不大。直到2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上講話中明確提出“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，情況才發(fā)生了根本改觀。當時，有個國家機關(guān)召集法學界專家開會暢談對習近平總書記“12·4”講話的重要意義，讓我談感想時，我就說這是法治理論上偉大的進步。胡錦濤總書記提出的是“依法治國首先要依憲治國”，這個“要”字表達一種勸告，一種情感，至于要不要這么做則另當別論；習近平總書記強調(diào)的是“是”，強調(diào)的是一種客觀判斷，不是“要不要”的問題了，而是不用爭辯的事實，必須做，所以習近平總書記提出的“依法治國首先是依憲治國”這個命題是法治理論上的一種質(zhì)的飛躍。其實，習近平總書記在地方工作時，就充分重視依憲治國問題，始終關(guān)注這個問題的價值，并在地方法治實踐中首先提出了“依憲治省”的概念。

本來我想在2013年出版一本書，名為《依憲治國的理論與實踐》，但剛好2013年開始了關(guān)于憲政問題的大討論。2013年人大法學院的楊曉青副教授提出憲政的概念都是資本主義的，①參見楊曉青：《憲政與人民民主制度之比較研究》，《紅旗文稿》2013年5月22日。在法學界掀起軒然大波，自此“憲政”概念在學界的使用遇到了政策上的一些障礙。我認為在政治上不宜提“憲政”，并不意味著在學術(shù)上就不可以繼續(xù)談“依憲治國”，如果使用“社會主義憲政”概念要做的事與“依憲治國”要做的事是一樣的，那為什么還要提“社會主義憲政”這個詞。我當時在《吉首大學學報》（社會科學版）2013年第5期發(fā)表了《憲政的“名”“實”之辯》，我對“憲政”這個詞進行了詳細辨析。這個詞最早是日本人造的，但我們翻譯得并不好，大家認為梁啟超是“憲政”這個詞的中文創(chuàng)造者?！皯椪边@個詞最早的涵義就是“有憲法的政治”，沒有太多的理論涵義。如果按照這個標準，我們早就有“憲政”了。隨著這個詞的演化，毛澤東同志提出“憲法就是民主的政治”，于是憲政變成了與民主價值相關(guān)的概念。改革開放之后，我國憲法學界對“憲政”概念內(nèi)涵的認識又分成好幾派，從文字上、邏輯上演化出了與原含義相差很遠的概念，如有人認為“憲政”就是“憲法政治”，還有人認為“憲政”是“憲法政府”，慢慢的學術(shù)上就把這個問題弄亂了。于是2013年出現(xiàn)了“憲政”概念之爭。人大法學院的楊曉青副教授認為沒有多黨制，就沒有憲政，這是一種解釋方法。許崇德老師認為中文中的“憲政”概念到底對應于英文的哪個詞學術(shù)界并沒有達成一致意見，所以，“憲政”概念首先是一個語言學的問題，談論“憲政”首先要確立一個關(guān)于“憲政”概念內(nèi)涵的界定標準，不過當時很多學者認為“憲政”這個概念含義弄亂了，至少眼下在學術(shù)上不宜使用?！耙缿椫螄钡母拍钍俏姨岢龅模渌麑W者用起來并不十分積極，于是我就呼吁“憲政”可以不提，但“依憲治國”這個概念對于推進依法治國治國方略實施所具有的學術(shù)價值還是應當提倡的，為此我寫了幾篇文章。慢慢的，這個爭論逐漸平息。

2014年年初，中央政法委向我們所布置為即將召開的黨的十八屆四中全會提供有關(guān)全面依法治國方面的研究資料以及專家建議稿的任務，李林所長和我等學者都參與了十八屆四中全會決定專家建議稿的起草工作。我們寫了很多內(nèi)容，如習近平總書記講的“依法治國首先是依憲治國”“中央要成立全面依法治國的領(lǐng)導小組，統(tǒng)一領(lǐng)導法治中國的建設(shè)工作”等。2014年9月5日，在紀念全國人大成立60周年大會上，習近平總書記講到“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。我覺得這就是一個法治理念的巨大發(fā)展，這次講話不是簡單地肯定“12·4”講話精神，“依憲治國”不再是“是不是”的問題了，而是要“堅持”。堅持依法治國的同時就要堅持依憲治國，所以無論什么時候想要依法治國，就不能放棄依憲治國。黨的十九大報告中沒有出現(xiàn)“依憲治國”這個詞，但并不意味著“依憲治國”就不要了。根據(jù)黨的十八屆四中全會決定的精神，實際上“依憲治國”是“依法治國”的應有內(nèi)涵。所以，黨的十八屆四中全會的決定已經(jīng)把習近平新時代中國特色社會主義法治思想的基本理論框架講清楚了，十九大報告對此加以完善，也有自身新的亮點，特別是在“依憲治國”的實施方案方面有新的亮點，最重要的亮點就是推進合憲性審查工作。十九大會議期間我寫了幾篇文章，如發(fā)表在中國社會科學網(wǎng)上的《推進合憲性審查是堅持依憲治國的重大舉措》，已被轉(zhuǎn)載多次。實際上，“依憲治國”是個價值概念，與“依法治國”一樣，“依憲治國”到底怎么落實，在黨的十八屆四中全會中也提出了一些舉措，如要加強憲法實施監(jiān)督、加強憲法解釋程序機制建設(shè)等，但是并沒有完整表述應該通過什么技術(shù)手段來保障依憲治國。要講依憲治國，憲法必須要有權(quán)威、有效力，違反憲法的行為或者法律法規(guī)必須要得到糾正，這些都要依靠合憲性審查制度來實現(xiàn)。不去審查這些違憲行為或者法律法規(guī)，憲法是不可能自動發(fā)揮根本法的作用的。正是基于這個想法，我寫了這篇文章。

我覺得十九大報告已經(jīng)把依憲治國的具體制度化手段講清楚了，下一步就是如何貫徹落實，全面和有效地推進合憲性審查工作。我認為推進合憲性審查工作應當關(guān)注幾個要點，一是不要把推進合憲性審查工作的概念泛化，不要把什么東西都要審查一遍；另一方面，要把合憲性審查工作制度化，必須按照法律規(guī)定的合憲性審查要求來審查，目前主要的依據(jù)是《立法法》第99條的規(guī)定，該條款規(guī)定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。當下，要使得合憲性審查工作落到實處，就應抓住這一條，即抓好法律有明文規(guī)定的、已經(jīng)程序化的合憲性審查機制?，F(xiàn)在有學者提出要設(shè)立這樣那樣的專門機構(gòu)，但問題的實質(zhì)不是設(shè)不設(shè)立機構(gòu)的問題?，F(xiàn)在機構(gòu)都有，關(guān)鍵是如何做。另外，再怎樣設(shè)立機構(gòu)也不可能讓全國人大常委會自己審查自己的法律宣布全國人大及其常委會制定的法律是違憲的，全國人大及其常委會自己制定的法律是否與憲法相抵觸，這個需要通過全國人大及其常委會自身的立法監(jiān)督機制來解決，特別是可以通過法律修改的方式來克服法律可能違憲的問題。所以，目前比較可行的制度措施是通過《立法法》第99條的規(guī)定，來產(chǎn)生一些違憲審查的案例，維護憲法的權(quán)威，體現(xiàn)“依憲治國”的價值。這樣能讓大家知道“依憲治國”價值要求的確是與以前有所差別的，在制度上、法制統(tǒng)一性上、在保證地方立法服從中央立法方面確有新的動作，起到了新的效果。因此，一定要抓好推進合憲性審查工作的契機，不要讓它走歪了，要真正表達“依憲治國”的要求，落實憲法的權(quán)威。合憲性審查的概念本身就使得憲法成為法律，自身形成循環(huán)性的運行機制，合憲性審查就可以實現(xiàn)憲法實施的自我控制，解決法治建設(shè)“最后一公里”的問題。

問：2017年重新強調(diào)“依憲治國”，您認為這對我國法治建設(shè)發(fā)展起到什么作用？

答：十九大報告中明確強調(diào)推進合憲性審查工作，憲法作為根本法，一方面它具有最高法律效力，是人們的行為準則，人們都要遵守；另一方面，具有法律效力的憲法，該怎么保證自身的實施，必須要有一個機制。如果真要依憲治國，讓憲法發(fā)揮裁判規(guī)則的功能，成為判斷人們行為對錯、是非的標準，那么就要對違反憲法的法律規(guī)范和行為進行審查。如果不去審查，違憲的現(xiàn)象得不到糾正，憲法的權(quán)威沒辦法得到維護。實際上，推進合憲性審查工作命題的提出，使得憲法本身作為法律擁有了自身的邏輯體系，使得憲法能夠真正進入到國家生活。所以，推進合憲性審查工作將會推動依憲治國價值要求的逐步實現(xiàn)，讓憲法在實踐中真正地發(fā)揮作用。十九大報告中也明確了關(guān)于“一國兩制”如何具體貫徹落實的內(nèi)容：在香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)，根據(jù)憲法和法律，要進一步完善基本法實施的相關(guān)體制機制。進一步表明在特別行政區(qū)，憲法本身作為根本法和基本法制定的法律依據(jù)，在推動“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”方面具有決定性的作用。另外，憲法賦予中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)。中央和特別行政區(qū)應該按照憲法的規(guī)定，認真履行保證香港、澳門繁榮富強、維護國家主權(quán)安全的憲制責任。十九大報告強調(diào)憲法在國家治理過程的核心地位，并完善了具體機制。與十八屆四中全會通過的決定相比，盡管十八屆四中全會也提出了要加強憲法實施監(jiān)督、完善憲法解釋程序機制，但沒有十九大報告的力度大，對憲法作用的表述較為抽象。推進合憲性審查工作是圍繞具體的可能存在違憲的問題進行合憲性審查，必然會涉及到憲法的解釋問題，能夠更有效地推動憲法解釋工作，促使憲法作為法律規(guī)范在實踐中發(fā)揮其應有的行為規(guī)范作用。

為什么2017年特別重視憲法呢？隨著法治建設(shè)的發(fā)展，我們國家已經(jīng)基本解決了“無法可依”的問題。2011年我國已基本形成中國特色社會主義法律體系。當然，法律體系的形成，并不意味著立法工作就結(jié)束了，就可以一勞永逸了。因為存在著新法的問題，怎么樣根據(jù)新的情況新的形勢制定新的法律來確保實踐中有法可依仍然是立法工作面臨的重要任務。此外，舊的法律不適合改革開放要求的，要不斷進行修改。關(guān)鍵是，如何確保法律體系自身的統(tǒng)一性問題，即下位法真正符合上位法的要求、法律法規(guī)符合憲法的要求。這些問題一直都是全面依法治國沒有得到很好解決的問題，或者說真正是法治建設(shè)的瓶頸問題。法治本身沒有自我循環(huán)的邏輯體系，所以，它就會遇到實施中的瓶頸問題：在關(guān)鍵的地方很難把不同的法律規(guī)定，即互相矛盾的法律規(guī)定，通過現(xiàn)有的體制機制有效地解決。這個問題只能通過合憲性審查工作才能很好地解決。

隨著立法制度的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，國務院已經(jīng)制定了800多件行政法規(guī)，地方人大制定了9000-10000件地方性法規(guī)，加上2015年3月15日全國人大通過新的《立法法》又賦予設(shè)區(qū)的市可以制定地方性法規(guī)，立法主體多了之后，各個地方根據(jù)自身的情況制定地方性法規(guī)，必然就會出現(xiàn)按照自己的理解制定法規(guī)的情形，就很容易會出現(xiàn)違反憲法的問題，或者出現(xiàn)下位法違反上位法的問題。那么，出現(xiàn)這樣的問題僅僅依靠政策，或者依靠領(lǐng)導的“拍板”來解決，這是不行的，顯然不符合立法工作的規(guī)律。所以，從黨的十八大開始就強調(diào)要科學立法?？茖W立法強調(diào)的一個重要方面就是立出來的法本身要通過科學機制使其在實踐中很好地實施，這就需要立法的監(jiān)督制度，而立法的監(jiān)督制度最重要的就是合憲性審查工作。改革開放的發(fā)展，立法制度的完善，整個法治建設(shè)水平的提升，都決定了我們這個時代必須要解決法治建設(shè)“最后一公里”的問題，即用憲法作為判斷法律規(guī)范之間相互統(tǒng)一性的標準。把有沖突的法律原則、法律規(guī)范統(tǒng)一到憲法中來，這是法治繞不過去的坎。十九大報告提出推進合憲性審查工作，實際上是為依法治國，真正建立中國特色社會主義法治，提供了一種很好的體制機制。

問：您最近發(fā)了很多關(guān)于黨內(nèi)制度建設(shè)的文章。您認為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)要注重實效，提出黨內(nèi)法規(guī)體系平行于中國特色社會主義法律體系，要服從中國特色社會主義法治建設(shè)的一般規(guī)律。對此請您再詳細解釋一下。

答：黨內(nèi)法規(guī)其實早在1949年前民主革命時期的革命根據(jù)地就產(chǎn)生了。當年是為了加強黨的戰(zhàn)斗力、強化黨的制度建設(shè)、提高黨組織和黨員素質(zhì)、嚴格要求黨員的行為而產(chǎn)生的。真正進入快車道是黨的十一屆三中全會后開始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)第一次被寫入中央文件，成為體系，納入到整個法治建設(shè)中來，應當從黨的十八屆四中全會開始。黨的十八屆四中全會的重要貢獻是提出，全面依法治國的總目標首先是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，中國的情況僅僅依靠全國人大及其常委會制定的法律，在很多領(lǐng)域是不能得到有效執(zhí)行的。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，有8944.7萬黨員，451.8多萬個基層黨組織①中共中央組織部：《2016年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》，新華社2017年6月30日。，它不完全受國家法律的支配。當然，黨員的社會行為，與社會組織打交道是要服從法律的。但是，黨的自身建設(shè)，要沒有規(guī)章制度顯然就會失序。十八屆四中全會決定指出，全面推進依法治國的總目標有兩個，一是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，另一個是建設(shè)社會主義法治國家。第一個目標，在實踐層面上包含了有效性的要求，首先強調(diào)的是要有完備的法律規(guī)范體系。這一要求實際上是對2011年“基本上形成中國特色社會主義法律體系”概念的進一步拓展。2011年的“中國特色社會主義法律體系”，并沒有涵蓋國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的所有法律形式。所以，像特別行政區(qū)的法律，雖然不是社會主義性質(zhì)，但屬于中國特色法律體系的一部分。黨的十八屆四中全會決定，要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，首先就要建設(shè)科學完備的法律規(guī)范體系，這是對2011年的“中國特色社會主義法律體系”的補充或完善，符合我國法治建設(shè)的實情及中國特色社會主義的政治國情。

此外，中國特色主義法治體系也包括法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，同時把黨內(nèi)法規(guī)體系也納入到中國特色社會主義法治體系中來。為什么呢？因為我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政，共產(chǎn)黨是大黨，占我國人口總數(shù)將近十分之一，這個群體自身的活動面廣、影響也大，必須要進行規(guī)范，所以要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，建立完善黨內(nèi)法規(guī)體系，這本身也是全面依法治國的重要任務。因為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也會影響到國家憲法法律的實施，所以，黨的十八屆四中全會第一次明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系本身也是中國特色社會主義法治體系的一部分，是中國特色社會主義法治建設(shè)的重要特征。黨內(nèi)法規(guī)體系本身一方面要符合中國國情，另一方面要納入到整體的中國特色社會主義法治體系中來，必須與中國特色社會主義法律體系相協(xié)調(diào)、相一致。雖然黨內(nèi)法規(guī)體系是管黨治黨的，但也要有科學性，制度設(shè)計要符合人們行為規(guī)范的一般規(guī)則要求。

2013年中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)也要進行備案審查，發(fā)現(xiàn)存在問題的，要通過法定程序加以撤銷。在此之前，還制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，其中規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)有4種類型，一是黨章，具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)；二是中央黨內(nèi)法規(guī)，主要是指中央政治局、中央政治局常委會、中央委員會以及黨的全國代表大會制定的黨內(nèi)法規(guī)；三是中央紀委、黨的中央各個部門等制定的黨內(nèi)法規(guī)；四是省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。從《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的這四個層次來看，黨內(nèi)法規(guī)的制定是一項專門活動，具有比較高的權(quán)威性要求，不能到了基層的縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以制定黨內(nèi)法規(guī)，這就不被允許了。為了保證黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施，尤其是第三和第四層次的黨內(nèi)法規(guī)真正符合黨章的要求，中央辦公廳制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定了審查標準①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條規(guī)定：“中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查。主要審查以下內(nèi)容：（一）是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；（二）是否同憲法和法律不一致；（三）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（四）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突；（五）規(guī)定的內(nèi)容是否明顯不當；（六）是否符合制定權(quán)限和程序?！?。審查標準分為幾類：第一類是黨章、黨的路線方針政策，要保證黨內(nèi)法規(guī)自身的政治統(tǒng)一性；第二類是國家憲法，第三層次和第四層次的黨內(nèi)法規(guī)文件要符合憲法的規(guī)定，這樣就把黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有機結(jié)合起來了，但是并沒有規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)是否要符合國家憲法法律的規(guī)定。這就涉及了執(zhí)政黨和憲法的關(guān)系。憲法本身就是執(zhí)政黨執(zhí)政意志的最高體現(xiàn)，憲法修改也要由執(zhí)政黨啟動，通過修改程序?qū)⒎蠄?zhí)政黨的意志、符合最廣大人民群眾利益要求的政策轉(zhuǎn)化成為憲法條文。所以從政策和法律的關(guān)系來看，黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)與憲法是互動的關(guān)系，要保證它們之間的高度一致性。在審查機制上，問題還不是很突出的，因為二者是互動的，黨章要隨著黨的政策來變化，只是黨的職能部門機構(gòu)在實施憲法時候，符合憲法的要求本身就是符合中央政策的要求。所以，黨內(nèi)法規(guī)在建設(shè)時，一是要體現(xiàn)黨性和科學性，二是要與國家憲法法律相協(xié)調(diào)，三是建立相關(guān)的審查機制保證黨內(nèi)法規(guī)自身的統(tǒng)一性，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》強調(diào)建立聯(lián)動審查機制，由全國人大常委會對法規(guī)的審查機制和中央辦公廳黨內(nèi)法規(guī)備案審查部門法規(guī)審查機制聯(lián)動審查。這就符合執(zhí)政黨執(zhí)政的根本特點。因為我們的行動路線通常是政治先行、政治推動。在最高層次上，政策與法律相互協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)要保證自身統(tǒng)一性，應根據(jù)黨章建立完整自身的體系。但是自身存在的體系也有值得完善的問題?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》只規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)有四個層次。2017年年初，中央辦公廳發(fā)文試行，幾個副省級黨委也可以制定黨內(nèi)法規(guī)。但是市一級的黨委就沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。從黨內(nèi)法規(guī)自身體系來看，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放到哪一個層次是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)自身的問題，但是同一層次的黨委要領(lǐng)導同一層次的地方立法工作。過去，設(shè)區(qū)的市沒有地方立法權(quán)時問題不大，設(shè)區(qū)的市的地方人大和政府沒有立法權(quán)，但現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市人大和政府可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。黨的領(lǐng)導作為全面推進依法治國的重要原則，地方人大和地方政府在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時，要經(jīng)過人大和政府黨組向同級黨委匯報，黨委對此要進行審查。按照目前黨內(nèi)法規(guī)體系，設(shè)區(qū)的市一級的黨委不能制定黨內(nèi)法規(guī)，只能執(zhí)行上一級的黨內(nèi)法規(guī)，這就涉及到了立法權(quán)不平衡問題，因為設(shè)區(qū)的市一級的黨委總會有本級的內(nèi)部事務要處理，如黨員、黨組織動員，基層黨組織建設(shè)。設(shè)區(qū)的市一級的黨委領(lǐng)導立法，但自身不能制定黨內(nèi)法規(guī)作為地方立法的依據(jù)，顯然黨內(nèi)法規(guī)和地方性立法在立法體制上不太協(xié)調(diào)。所以，我在有關(guān)文章中也提出，要把權(quán)力下放，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和國家立法權(quán)層級要配套，也就是下降到設(shè)區(qū)的市的黨委也要有黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)。這樣設(shè)區(qū)的市黨委在領(lǐng)導地方立法時，一方面可以對設(shè)區(qū)的市地方人大和地方政府的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章草案進行審查，也可以提出相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的議題；另一方面，設(shè)區(qū)的市黨委一旦有了黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，還可以通過制定黨內(nèi)法規(guī)，將重要精神貫徹其中，讓地方人大和政府在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時參考同級黨委的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，更好地體現(xiàn)政策和立法之間的相互協(xié)調(diào)性。這就保證了黨領(lǐng)導立法工作能夠有序、規(guī)范，這個工作是需要做的；這也保證了黨內(nèi)法規(guī)的層級體系和國家立法的層級體系的一致，這樣才能真正使得下位法服從上位法的原則，在黨領(lǐng)導一切的組織體制下，真正能夠有機協(xié)調(diào)，而不至于出現(xiàn)差錯。

在我們國家，橫向方面，國家機關(guān)之間的相互制約作用比較弱；而縱向方面，上級機關(guān)領(lǐng)導下級機關(guān)，即使不是垂直領(lǐng)導，制約作用也很強。這個作用機制與我國現(xiàn)有的國家體制、黨章提出的組織原則——個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央，是一致的。我們更重視的是上級對下級的監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)按道理是管黨的，很難直接轉(zhuǎn)化成國家層面的法律規(guī)范。但實際上，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容并不只是適用于黨員和黨組織，很多內(nèi)容是黨管干部的組織原則，既對黨員適用，也對掌握公權(quán)力的干部適用。這就是“溢出效應”，已經(jīng)溢出到執(zhí)政黨范圍，對整個社會普遍有效。主要原因在于我們是共產(chǎn)黨執(zhí)政，對掌握公權(quán)力的人提出更高的要求。黨內(nèi)法規(guī)本身的調(diào)整對象溢出了執(zhí)政黨范圍，溢出的部分與國家立法對象發(fā)生了交叉。這也是為什么黨內(nèi)法規(guī)成為國家立法的參照依據(jù)、根據(jù)所在。

目前黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策區(qū)分也不是很清晰。黨治理國家分為兩部分，一部分是通過政策路線對國家的生活進行指導，這個是面向全社會的；另一方面是制定黨內(nèi)法規(guī)來管理黨的。實際上這兩部分是有交叉的，這是一個復合體制，導致了黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策具有競合性。這種競合性，按照政策指導立法的作用，不管是對中央立法還是地方立法，都有直接的指導作用。尤其在監(jiān)察委員會成立以后，其發(fā)布的文件性質(zhì)是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律就難以確定，這對所有機構(gòu)都適用。這是中國特色的社會主義立法制度。當然，黨內(nèi)法規(guī)的所有內(nèi)容也不都是管老百姓的，黨內(nèi)法規(guī)適用的主體主要還是黨員和黨組織。

在完善黨內(nèi)法規(guī)過程中要注意幾個問題：一是如何保證黨章的最高效力。黨章與憲法相似，在判斷具體問題時，黨章到底發(fā)揮什么作用，是否直接可以將黨章作為判斷黨內(nèi)法規(guī)對錯的標準，需要加以明確。在處理黨內(nèi)法規(guī)，尤其是下級黨內(nèi)法規(guī)違反上級黨內(nèi)法規(guī)，或者同級黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生矛盾時，最終需要解釋的時候是否需要拿黨章作為原則來判斷黨內(nèi)法規(guī)自身是否合規(guī)、符合黨章要求，黨章本身如何成為裁判規(guī)則。二是進一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系，讓黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下沉到設(shè)區(qū)的市一級，使得黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)體制與國家的立法體制相吻合，便于同一級黨委對同一級立法機關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章進行有效監(jiān)督，實現(xiàn)黨對立法工作的全面領(lǐng)導。三是當?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)矛盾、發(fā)生沖突時，就需要一個機關(guān)來加以解決。這就涉及了黨的立法機關(guān)和國家立法機關(guān)如何解決最終矛盾的問題，就需要建立完善全國人大常委會和中央辦公廳的聯(lián)動審查機制，對下級的黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)、地方法規(guī)是否符合黨章、憲法要求進行聯(lián)合審查。我們國家的情況要比其他國家復雜些，因為我們要兼顧兩條線，這兩條線本身并不沖突，理論上是一致的，實踐中可能由于制定部門不同、參與機關(guān)不同，對法律法規(guī)理解的深度不同，可能會出現(xiàn)一些問題。四是黨組織和黨員要按照黨內(nèi)法規(guī)來行動，同樣也要遵守憲法和法律，這就是雙層標準。對于同一個行為，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范程度更加嚴格，但不是說限制黨員的權(quán)利。從廉政建設(shè)、保證執(zhí)政黨執(zhí)政能力、執(zhí)政黨可持續(xù)執(zhí)政要求來看，這就是黨內(nèi)法規(guī)獨立于國家法律之外作為行為規(guī)范的意義所在。

在我國，要建立中國特色社會主義法治體系，離開對黨內(nèi)法規(guī)的研究、對政策的梳理、科學地組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關(guān)系，在立法層面就不可能構(gòu)建科學的指導人們行為的規(guī)范體系。因此，我們要將科學完善的法律規(guī)范體系和完備完善的黨內(nèi)法規(guī)體系共同建設(shè)，齊頭并進，共同為整個社會、執(zhí)政黨、所有的社會組織、國家機關(guān)和公民個人提供良好的行為指引。這是需要我們研究的問題。在這個過程中，要注重執(zhí)政黨黨章的權(quán)威，也要注重憲法的權(quán)威。憲法在本質(zhì)上是與黨章完全一致的，是黨章精神的反映。憲法就是將黨的意志主張轉(zhuǎn)化為國家的意志主張，使得黨對普通社會公眾、社會組織提出的要求通過憲法的形式轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。因此，從建設(shè)中國特色社會主義法治體系來看，必須要解決憲法權(quán)威問題。維護憲法權(quán)威就是維護黨的法規(guī)權(quán)威，就是維護黨的權(quán)威。

問：請問您接下來的研究方向和內(nèi)容是什么，從而繼續(xù)推動憲法學理論的發(fā)展？

答：接下來聚焦研究，從哪找到合憲性審查工作的突破口，這個研究還需要細化?！读⒎ǚā返?9條規(guī)定，當?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與國務院的行政法規(guī)發(fā)生沖突時不能解決，國務院請求全國人大常委會審查。那么，國務院提請審查時是基于無條件的抽象審查？還是遇到地方性法規(guī)與行政法規(guī)發(fā)生沖突，或地方性法規(guī)實施時存有利益沖突時才能提交審查呢？其他國家機關(guān)也會面臨同樣的問題。總之，要讓《立法法》第99條真正地發(fā)揮作用。其實，未修訂前的《立法法》第90條對此也進行了規(guī)定，只是這么多年過去，一直沒有真正啟動。合憲性審查請求是向全國人大常委會提出的，因為全國人大常委會有合憲性審查的職權(quán)，但始終沒有啟動好。2015年《立法法》第99條的規(guī)定如何有效實施，到底什么時間啟動合憲性審查，即審查對象生效前還是生效后？

所以，下一步我的工作重點就是描繪《立法法》第99條在制度上可操作的途徑和類型，因為審查的對象已經(jīng)明確了。審查對象先不擴大到法律，因為不可能讓全國人大常委會審查自己制定的法律、審查全國人大制定的法律是否違憲，特別是通過公開程序確認人大立法違憲。有學者提出要設(shè)立專門的違憲審查機構(gòu)，這并不現(xiàn)實。十八屆四中全會提出要加強憲法實施監(jiān)督，要完善憲法解釋程序機制，這都是針對全國人大常委會的，涉及立法體制的改革。也就是說，我的下一步工作就是圍繞著十九大報告提出的“推進合憲性審查工作”，結(jié)合《立法法》第99條，考慮中國實際，設(shè)計一個讓提請違憲審查的主體可操作的提請程序、讓全國人大常委會可接受的審查程序，以及設(shè)計審查結(jié)論機制——違憲、合憲、限期內(nèi)提供解決方案等。如德國的違憲審查，審查結(jié)論可包括合憲、違憲、部分合憲、部分違憲、個別條文違憲等17種變相憲法判斷。做此設(shè)計，也是讓被審查者放心，不能有了合憲性審查工作就一定有剛性的審查結(jié)論——要么合憲，要么違憲，導致其產(chǎn)生抵抗情緒。在啟動合憲性審查工作時，一定要關(guān)注被審查對象的行為主體的消極抵抗問題，不能把機關(guān)行為違法與機關(guān)領(lǐng)導和工作人員的問責關(guān)聯(lián)得過于緊密，要有嚴格的立法責任制，立法通常是民主的產(chǎn)物，對立法機關(guān)制定的法規(guī)違憲的結(jié)論不能輕易作為處分立法機關(guān)人員的違法證據(jù)，這樣就會削弱立法機關(guān)反映民意的自主性，有悖人民代表大會制度的根本宗旨。