石畢凡 付浩亮

網(wǎng)絡治理已成為國家與社會治理體系的重要組成部分。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2017年9月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）第9條規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)群組建立者、管理者應當履行群組管理責任”?！豆芾硪?guī)定》一出，“誰建群誰負責”成為人們熱議的話題，“群聊九不原則”也在微信朋友圈廣泛流傳?；ヂ?lián)網(wǎng)并非法外之地，互聯(lián)網(wǎng)群組內(nèi)的人員須依法行事，如何依法行事？僅靠硬法管控行得通嗎？網(wǎng)絡社會自始即由具有社會規(guī)范性質(zhì)的軟法來形成自發(fā)秩序，后來國家雖也對之制定了若干硬法，但對網(wǎng)民行為的基本規(guī)制仍主要依靠軟法，缺乏軟法治理的網(wǎng)絡社會，其運行難以想象。

軟法在網(wǎng)絡治理領(lǐng)域發(fā)揮著最基礎(chǔ)的秩序功能，互聯(lián)網(wǎng)時代呼喚軟法之治。①參見羅豪才：《互聯(lián)網(wǎng)時代的軟法治理》，載羅豪才主編：《為了權(quán)利與權(quán)力的平衡——法治中國建設(shè)與軟法之治》，北京五洲傳播出版社2016年版，第225頁。馬長山教授認為，“互聯(lián)網(wǎng)+”使軟法承擔起重要的網(wǎng)絡空間治理的歷史使命，需要不斷完善軟法之治，推進社會治理的法治化，進而為法治中國建設(shè)提供社會動力和深層根基。②參見馬長山：《互聯(lián)網(wǎng)+時代“軟法之治”的問題與對策》，《現(xiàn)代法學》2016年第5期。也有學者認為，盡管網(wǎng)絡軟法的不斷發(fā)展有利于提升網(wǎng)絡社會治理能力，但由于國家網(wǎng)絡立法的不足和政府監(jiān)管的不善，亟待協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，建立規(guī)范化和系統(tǒng)化的網(wǎng)絡空間治理規(guī)則體系。要發(fā)揮網(wǎng)絡軟法的社會治理功能，政府就須放權(quán)于社會，鼓勵服務商和公眾的積極參與，同時明確責任主體與責任范圍。在網(wǎng)絡空間“軟法和硬法共同作為法治的基石，出現(xiàn)了一種混合法治理的趨勢”。③秦前紅、李少文：《網(wǎng)絡公共空間治理的法治原理》，《現(xiàn)代法學》2014年第16期。傳統(tǒng)上人們總把目光投向國家的硬法，認為法治化就是依國法治理，但國法并非萬能，特別是建設(shè)法治社會有賴于完善的社會規(guī)范體系。在法治國家、法治政府和法治社會三位一體、共同推進中國特色社會主義法治的進程中，應積極發(fā)揮市民公約、村民自治規(guī)范、日益細化的社團規(guī)范和章程、高校自治章程以及各種學會、行會、協(xié)會等社會規(guī)范的調(diào)整優(yōu)勢，這樣一個有活力和生機的法治社會，將成為法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)。

在網(wǎng)絡空間治理領(lǐng)域，國家硬法如何在尊重軟法社會治理的基礎(chǔ)上進行適度的介入，如何進一步明確國家硬法規(guī)制人們行為的邊界范圍及其與軟法的互動關(guān)系，正視國家法體系與網(wǎng)絡軟法體系之間的矛盾沖突，成為構(gòu)建網(wǎng)絡法治社會，實現(xiàn)網(wǎng)絡空間治理法治化之重要內(nèi)容。

一、“網(wǎng)絡軟法”及其在法治社會建設(shè)中的意義

（一）網(wǎng)絡軟法的概念

軟法與硬法是一對范疇。所謂硬法是指由國家權(quán)力機關(guān)依法定程序制定的、具有國家強制性保障功能的行為規(guī)范，即法律規(guī)范。所謂軟法，指不能運用國家強制力保障實施的社會規(guī)范體系。這些社會規(guī)范只具有軟拘束力，其實施不依賴國家強制力之保障，而主要依靠成員自覺、共同體的制度約束、社會輿論、道德約束等機制。①陳驚天、耿振善：《互聯(lián)網(wǎng)時代呼喚軟法硬法的協(xié)同治理——專訪羅豪才教授》，《人民法治》2015年第12期。

在網(wǎng)絡治理的規(guī)則框架中，既有國家層面的“硬法”： 憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，又有社會層面的“軟法”。從軟法的表現(xiàn)形態(tài)來看，不同學者對其外延作了探究，姜明安教授將軟法的研究范圍劃分為6類，馬長山教授從性質(zhì)上將軟法外延的主張概括為3類，而本文采納羅豪才教授對軟法的外延分類，即社會生活中常見的軟法分為以下幾類： 一是國家法律、法規(guī)和規(guī)章中那些具有宣示性、號召性、鼓勵性、指導性的法規(guī)范；二是國家機關(guān)制定的諸如綱要、指南、標準、規(guī)劃、裁量基準、辦法等大量的規(guī)范性文件；三是政治組織特別是執(zhí)政黨制定的章程和規(guī)范性文件；四是社會共同體制定的章程和規(guī)范性文件，如新浪微博已發(fā)布的《微博社區(qū)管理規(guī)定(試行)》、《微博商業(yè)行為規(guī)范辦法(試行)》，阿里巴巴中國網(wǎng)站交易爭議處理規(guī)則等。為規(guī)范行業(yè)行為，相關(guān)主體組織發(fā)布的一些倡議、行為準則，例如深圳市福田區(qū)網(wǎng)貸行業(yè)協(xié)會簽署的通過掃除行業(yè)“劣幣”，打造“陽光網(wǎng)貸、陽光福田”的《深圳市福田區(qū)網(wǎng)絡借貸行業(yè)健康發(fā)展倡議書》和《自律公約》，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會抵制網(wǎng)絡謠言倡議書等，也可被視為軟法。下文主要以社會自治主體制定的章程和規(guī)范性文件，尤其是網(wǎng)絡軟法為分析重點。

（二）網(wǎng)絡軟法在法治社會建設(shè)中的意義

1、互聯(lián)網(wǎng)的特性離不開軟法之治

互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展引發(fā)各種新技術(shù)平臺、交易平臺和服務平臺等如雨后春筍般快速產(chǎn)生和變革，幾乎每一個新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)的誕生，都會帶來相應的新技術(shù)平臺和交易新規(guī)則，并在互聯(lián)網(wǎng)的推波助瀾下加速發(fā)展，這就為網(wǎng)絡軟法的崛起提供了操作空間和現(xiàn)實基礎(chǔ)。①參見馬長山：《互聯(lián)網(wǎng)+時代“軟法之治”的問題與對策》，《現(xiàn)代法學》2016年第5期。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中呈現(xiàn)出嶄新的特性：第一，互聯(lián)網(wǎng)具有高度平等性，改變了社會成員地位的現(xiàn)實差距；第二，互聯(lián)網(wǎng)沒有門檻限制，人們可以通過網(wǎng)絡自由發(fā)表意見，并能得到迅速傳播；第三，互聯(lián)網(wǎng)不同于傳統(tǒng)媒體，傳統(tǒng)媒體下的公眾一般是信息接受者，大眾傳播的信息往往要經(jīng)過“把關(guān)人”的過濾或篩選，而新媒體網(wǎng)絡是向所有人開放的，公眾既可以是信息的提供者，又是信息的使用者；第四，互聯(lián)網(wǎng)具有“蝴蝶化”效應，一起微小的事件可能引起連鎖反應，產(chǎn)生各式各樣的外溢現(xiàn)象。②參見秦前紅、李少文：《網(wǎng)絡公共空間治理的法治原理》，《現(xiàn)代法學》2014年第16期。互聯(lián)網(wǎng)的這些特性表明，以國家制定法和強制力為基礎(chǔ)的硬法規(guī)范，不可避免地會在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域出現(xiàn)法律空白和監(jiān)管不善。傳統(tǒng)上國家干預以“命令—服從”為特征，以國家強制力保障其效力實現(xiàn)，這種純粹自上而下的管理模式具有先天的保守性，使它難以適應網(wǎng)絡特性，當它面對這個虛擬而又現(xiàn)實的網(wǎng)絡公共空間，其所能夠涵蓋的治理范圍、治理對象、治理手段等都存在一定的缺陷，并可能造成侵犯公民言論自由的風險，因此重視軟法等社會規(guī)范在網(wǎng)絡法治社會建設(shè)中的作用和基礎(chǔ)價值就顯得尤為重要。

2、硬法的滯后性需要軟法之治

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，我國對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的管理愈加重視，十九大報告強調(diào)要“加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡空間”，網(wǎng)絡信息治理對法律規(guī)則的需求日益迫切。由于我國的立法程序復雜且耗時長，使其往往難以及時應對社會領(lǐng)域中出現(xiàn)的新問題新情況，從而造成硬法滯后于社會發(fā)展的需要，③參見石佑啟、黃喆：《論法治社會建設(shè)中的軟法之治》，《法治社會》2016年第1期。進而加劇硬法資源的有限供給與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的高效性供需矛盾。而軟法具有很強的開放性和包容性，在創(chuàng)制、形成、實施上都帶有諸多新的特點，軟法的制定主體是多元的，軟法等社會規(guī)范的形成過程具有親歷性和主體參與性，能最大限度達成社會共識，更重要的是軟法通過成員自律、相互監(jiān)督以及社會輿論、信譽等機制來保障運行實施，其社會自治性質(zhì)使它具有更靈活地適應互聯(lián)網(wǎng)空間治理的需要，從而填補網(wǎng)絡空間治理領(lǐng)域中的空白。比如，為企業(yè)及消費者提供一站式電子商務糾紛處理，不打官司，快捷解決電商交易糾紛的ODR的興起，就使得“某些網(wǎng)絡交易平臺自發(fā)產(chǎn)生了能夠有效替代法律制度的私人秩序”，而這些秩序帶有明顯的協(xié)商性和自治性，④同注①。意在通過多方利益的均衡協(xié)調(diào)，各主體關(guān)系的有效溝通和博弈，來尋求交易中的自由空間，而不是嚴格的法律程序。因此網(wǎng)絡軟法通過涉足國家硬法不便進入的“互聯(lián)網(wǎng)+”領(lǐng)域，就不僅擔負著對硬法填補性的功能，而且具有了建構(gòu)新制度和新秩序的功能。

3、防止國家壟斷規(guī)則創(chuàng)制權(quán)需要軟法之治

我國以往基本是通過單一的政府推進來開展法治建設(shè)，然而在從管制法向平衡法轉(zhuǎn)變的過程中，僅單純依靠政府推進法治建設(shè)的局限性日漸顯露，且集中表現(xiàn)在它對于公民社會與政治國家間關(guān)系調(diào)適的乏力上，⑤同注②。同時因為網(wǎng)絡市場的專業(yè)性和新興性，政府在網(wǎng)絡管理中的專業(yè)化也不足以解決網(wǎng)絡社會建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)。凡此種種都要求政府權(quán)力受到嚴格約束，依法行使權(quán)力，為多元社會主體參與網(wǎng)絡立法過程提供廣闊的空間，以此打破國家與政府對公權(quán)力的壟斷，給市場更多的自由、給網(wǎng)絡新媒體更多的自律，實現(xiàn)政府、市場、社會的建設(shè)性合作，使社會共同體借助軟法之治實現(xiàn)自我約束與自我管理，促進政府與公民之間的協(xié)商對話，促進公民主體意識和規(guī)則意識，使法律既出自國家，更出自社會和各種各樣的志愿者聯(lián)合組織，從而推進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)。

二、網(wǎng)絡軟法自治的優(yōu)勢與局限

欲發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在法治社會建設(shè)中的作用，須大力推動軟法的發(fā)展，發(fā)揮軟法自治的優(yōu)勢。

（一）網(wǎng)絡軟法自治的優(yōu)勢

1、避免硬法形成的剛性約束對網(wǎng)絡空間的過分介入與限制

隨著微信發(fā)展的日益成熟，微信用戶及其群體也作出了一些相應的規(guī)范，如《微信朋友圈使用規(guī)范》《微信群規(guī)則》《微信公眾平臺服務協(xié)議》等等。由于網(wǎng)絡共同體內(nèi)部之間存在差異，這些軟法的形成往往是網(wǎng)絡公共空間參與者之間達成共識的過程，認可度和執(zhí)行度更高。相反若通過硬法的剛性約束來對此一一作出規(guī)制，則不具有可操行，同時若硬法介入網(wǎng)絡治理超越其邊界，未均衡好政府、社會組織和個體之間的利益關(guān)系，勢必會有損網(wǎng)絡自治主體的自我調(diào)節(jié)能力的生成與發(fā)揮。如《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務管理規(guī)定》第9條對群主責任的規(guī)定，微信群主作為群的管理者，如果沒有及時有效履行監(jiān)管職責，則可能承擔相應的法律責任，意味著群主比普通成員要履行更多的義務，面臨更多的法律風險。從邏輯上看，它是國家“硬法”向群主施加的義務，而這是《立法法》第80條第2款所明文禁止的，即“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責”。從另一個角度看，這也是一種授權(quán)，對群主這類公民提出了近似執(zhí)法者的資質(zhì)要求，群主有權(quán)禁止群員發(fā)表意見，而這種權(quán)利是一種控制權(quán)，帶有很強的公共性，也非常容易侵犯公民的言論自由等各種權(quán)利，在這種情況下，網(wǎng)絡治理借助于軟法進行規(guī)制，無疑是一個合理的選擇。

2、主體擁有充分的內(nèi)部知識和產(chǎn)業(yè)信息，并能夠針對性地解決領(lǐng)域中存在的突出問題，其手段也往往比行政手段更加有效①Robert Baldwin & Marin Cave，Understanding Regulation, Oxford University Press.

比如在《微博社區(qū)管理規(guī)定》中，將重點規(guī)制的危害信息細分為敏感信息、不安全信息、垃圾營銷信息、淫穢色情信息，相較于規(guī)范文件中的規(guī)定更有針對性。②參見付士成、郭婧瀅：《社交媒體治理視角下的互聯(lián)網(wǎng)法律監(jiān)管與行業(yè)自治》，《天津法學》2017年第3期。在依靠“軟法”將成員自律提升到更高的層次同時，主體平臺也會建構(gòu)交互式的爭議處理機制，如《微博社區(qū)公約》設(shè)置了微博社區(qū)委員會等自治性組織，設(shè)計了包括投訴(他人的言論)—判定、申訴—判定、質(zhì)證、復審等在內(nèi)的多種程序性手段來處理爭議，社區(qū)委員會參與社區(qū)管理，①參見秦前紅、李少文：《網(wǎng)絡公共空間治理的法治原理》，《現(xiàn)代法學》2014年第16期。并在處理過程中充分吸收各社會成員的意見，在時限內(nèi)以多數(shù)決的方式，形成判定結(jié)果，從而能夠更加針對性地解決問題。因此，對于這些社會自治組織能夠自我完成的任務，尤其是網(wǎng)絡治理勢必涉及到公民的參與權(quán)、知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果公權(quán)力越俎代庖，超過國家介入的程度和范圍，就會對軟法產(chǎn)生巨大沖擊，不利于網(wǎng)絡法治社會的順利推進。

但是提倡軟法并不意味著排斥硬法，網(wǎng)絡自治并非是絕對的，其自身的局限性使硬法介入網(wǎng)絡公共空間治理有了必然性。

（二）網(wǎng)絡軟法自治的局限性

1、網(wǎng)絡自身的虛擬性給社會治理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡空間的開放性特征無疑使通過網(wǎng)絡進行犯罪、侵犯個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)、傳播網(wǎng)絡謠言與網(wǎng)絡煽動等違法行為更具便利性，增強了網(wǎng)絡空間的管理難度。第一代網(wǎng)絡開拓者對網(wǎng)絡無政府主義模式探索的失敗，充分說明了政府在網(wǎng)絡治理中不可替代的作用，若要實現(xiàn)網(wǎng)絡社會治理的法治化和良好秩序，純粹的自我管理、技術(shù)控制和道德約束是遠不能及的。自由是相對的，網(wǎng)絡社會也不例外，對網(wǎng)絡社會自由的限制是為了更好地保障權(quán)利。

2、軟法制定者本身需要監(jiān)督和管理

與硬法相比，軟法公信力欠缺、缺少剛性，如果沒有硬法和公權(quán)力干預，民間“軟法”制定者很可能利用自己的優(yōu)勢地位，出于私利而相互爭斗與侵害，這些行為不可避免地造成對弱勢群體合法權(quán)益的侵犯，甚至背離硬法的原則要求。以社交媒體為例，《騰訊服務協(xié)議》第14條，用戶發(fā)送、傳播的內(nèi)容與第三方投訴處理中規(guī)定：“您通過本服務發(fā)送或傳播的內(nèi)容（包括但不限于網(wǎng)頁、文字、圖片、音頻、視頻、圖表等）均由您自行承擔責任”。②參見《騰訊服務協(xié)議》， http://www.qq.com/contract.shtml，騰訊網(wǎng)，2017年12月19日訪問。《微博服務使用協(xié)議》第7條免責聲明也規(guī)定：“通過微博服務發(fā)布的任何信息，及通過微博服務傳遞的任何觀點不代表微博平臺之立場，微博平臺亦不對其完整性、真實性、準確性或可靠性負責?！雹蹍⒁姟段⒉┓帐褂脜f(xié)議》，https://weibo.com/signup/v5/protocol/，新浪網(wǎng)，2017年12月19日訪問。但事實上，網(wǎng)信辦在《即時通信工具公眾信息服務發(fā)展管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第5條規(guī)定：“即時通信工具服務提供者應當落實安全管理責任，建立健全各項制度，配備與服務規(guī)模相適應的專業(yè)人員，保護用戶信息及公民個人隱私，自覺接受社會監(jiān)督，及時處理公眾舉報的違法和不良信息。”因此依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，即時通信工具服務提供者有義務對其發(fā)布的內(nèi)容進行審查，因其管理不慎而導致法律糾紛發(fā)生時，應負擔相應的責任。但以上協(xié)議卻與《規(guī)定》精神背道而馳，免除了自身在建立健全信息內(nèi)容審核管理機制中的法律責任。④參見付士成、郭婧瀅：《社交媒體治理視角下的互聯(lián)網(wǎng)法律監(jiān)管與行業(yè)自治》，《天津法學》2017年第3期。在《微博服務使用協(xié)議》中還存在這樣的條款：“未經(jīng)微博平臺事先書面許可，用戶不得自行授權(quán)任何第三方使用微博內(nèi)容（微博內(nèi)容即指用戶在微博上已發(fā)布的信息，例如文字、圖片、視頻、音頻等），包括但不限于自行授權(quán)任何第三方發(fā)表、復制、轉(zhuǎn)載、更改、引用、鏈接、下載、同步或以其他方式使用部分或全部微博內(nèi)容等?！雹輩⒁姟段⒉┓帐褂脜f(xié)議》，http://www.gg.com/contvact.shtml,騰訊網(wǎng)，2017年12月19日訪問。該條款和《中華人民共和國著作權(quán)法》第8條①參見《中華人民共和國著作權(quán)法》第8條：“著作權(quán)人和與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利人可以授權(quán)著作權(quán)集體管理組織行使著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利”。、第10條②參見《中華人民共和國著作權(quán)法》第10條：“著作權(quán)包括下列人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)……”。等規(guī)定是相沖突的。當用戶作為內(nèi)容創(chuàng)作者，對自己的原創(chuàng)內(nèi)容毫無爭議地擁有著作權(quán)，在微博平臺上發(fā)布的也不例外，用戶對于自己具有完全權(quán)利的內(nèi)容，自然也可以根據(jù)自己的意愿發(fā)布到其他平臺。各個社交平臺的服務協(xié)議中，不公平的免責條款隨處可見，如此對網(wǎng)絡信息平臺本身的管理缺位，很可能導致普通用戶權(quán)利的侵害，這就需要硬法對之加以適當引導、補充或糾偏，針對網(wǎng)絡平臺進行必要的治理，維護網(wǎng)絡秩序。

三、構(gòu)建軟法與硬法相洽的網(wǎng)絡法治社會

在網(wǎng)絡空間治理領(lǐng)域，僅僅依靠硬法之治或僅僅依靠軟法之治，都不能完成網(wǎng)絡法治社會建設(shè)的任務，軟法與硬法之協(xié)調(diào)并存已勢在必行，因此本文就實施“軟硬并舉”的混合法治理模式提出以下建議：

（一）規(guī)范政府介入，積極探索柔性管控機制，明確政府與網(wǎng)絡信息市場的關(guān)系定位，充分尊重社會多元的現(xiàn)實

根據(jù)合法行政原則和程序正當原則，行政權(quán)在網(wǎng)絡社會治理中必須合乎法律規(guī)定和遵循正當程序，在政府與社會組織的互動過程中，要嚴格控制行政權(quán)的角色與限度，通過對話、談判、協(xié)商等途徑，減少行政強制和行政處罰，加強行政指導，減少一元決策機制，加強社會組織自律。積極倡導標準化建設(shè)，強調(diào)彼此的自律與互律，通過法律制度來明確多元主體的地位、權(quán)責，保障主體地位的獨立性，促進“多元主體治理模式”的有效實現(xiàn)。重點包括：一是規(guī)范政府的監(jiān)管行為。目前我國已經(jīng)組建了網(wǎng)信部門，作為互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的主要機關(guān)，網(wǎng)信部門也同時負責監(jiān)督管理執(zhí)法。雖然網(wǎng)信部門的建立進一步明確了網(wǎng)絡治理行使的手段和方式，但由于定位不明，在網(wǎng)絡治理實踐中難免出現(xiàn)窘境，因此下一步需制定和修改相關(guān)法律法規(guī)，明確網(wǎng)信辦在法律上的層級、權(quán)力范圍及權(quán)力行使規(guī)范，重點包括網(wǎng)信部門監(jiān)管有害信息的范圍、處罰、約談、決定、建議等各種行政措施的適用條件及程序，當事人的救濟機制等。二是保障網(wǎng)絡行業(yè)協(xié)會的主體性?；跁T和行業(yè)發(fā)展利益的行業(yè)協(xié)會與政府的監(jiān)管職責存在差異，一方面，行業(yè)自律需要放在行業(yè)的整體發(fā)展中進行考量；另一方面，行業(yè)自律的手段和措施具有更大的自主和創(chuàng)新空間。這就需要立法明確行業(yè)協(xié)會的主體性，并在人、財、物等方面與政府部門分離，從而保障行業(yè)自律更加充分地發(fā)揮作用。③參見徐家力：《論網(wǎng)絡治理法治化的正當性、路徑及建議》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》2017年第4期。

美國政府在適當介入網(wǎng)絡治理等方面的實踐，也為我們提供了借鑒之處。受網(wǎng)絡現(xiàn)實主義和重視言論自由的法治傳統(tǒng)和社會共識的影響，美國網(wǎng)絡治理以行業(yè)監(jiān)督為主、政府強制為輔。在美國，以國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會等為代表的9大著名行業(yè)協(xié)會，創(chuàng)制了包括職業(yè)規(guī)范和技術(shù)水準等在內(nèi)的大量軟法法律規(guī)范，④參見楊君佐：《發(fā)達國家網(wǎng)絡信息內(nèi)容治理模式》，《法學家》2009年第4期。在網(wǎng)絡信息治理中發(fā)揮著積極的作用，而政府可審查和限制的網(wǎng)絡信息只是其中極其有限的部分，法院通過系列判決逐漸形成一種對待網(wǎng)絡信息限制的基本態(tài)度：盡量避免通過立法方式對政府限制言論的標準與范圍等作統(tǒng)一規(guī)定，倡導通過“個案權(quán)衡”方式逐案判斷政府是否有權(quán)限制該案件中的網(wǎng)絡信息內(nèi)容。①參見尹建國：《美國網(wǎng)絡信息安全治理機制及其對我國之啟示》，《法商研究》2013年第2期。并且尤其倚重技術(shù)手段的創(chuàng)新，如內(nèi)容分級與自覺過濾技術(shù)。具體而言，美國國會2000年通過了《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護法案》，要求學校及圖書館的網(wǎng)絡必須加裝過濾淫穢、兒童色情內(nèi)容的軟件，否則學校、圖書館將不能獲得聯(lián)邦政府的特別資金補貼，并建立了以R SACi(IC R A)為代表的網(wǎng)絡信息內(nèi)容分級系統(tǒng)，同時，美國還研究了標簽和評級系統(tǒng)、年齡識別方法以及網(wǎng)絡監(jiān)控和時間限制技術(shù)等大量方法，為網(wǎng)絡信息內(nèi)容分級提供配套技術(shù)支持。②參見尹建國：《我國網(wǎng)絡信息的政府治理機制研究》，《中國法學》2015年第1期。

與美國相似，英國也對網(wǎng)絡治理堅持“監(jiān)督而非監(jiān)控”的柔性治理理念，政府通常不直接介入，而是致力于指導和協(xié)助網(wǎng)絡行業(yè)建立自治的機制。英國政府發(fā)布的《通信白皮書》曾明確指出：通過向網(wǎng)絡用戶提供過濾和分級軟件工具，由用戶自己控制他們及其子女在網(wǎng)上瀏覽的內(nèi)容，這種治理方式勝于任何第三方的管轄。③參見張小羅：《論網(wǎng)絡媒體之政府管制》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009 年版，第 122-127 頁。在此理念指導下，英國政府較少直接參與網(wǎng)絡信息查處活動，常規(guī)治理多由網(wǎng)絡觀察基金會等行業(yè)組織實施，這些行業(yè)組織在實踐中重點推廣以“網(wǎng)絡內(nèi)容選擇平臺”(PICS) 為代表的分級系統(tǒng)，即主要根據(jù)色情、裸露、暴力、侮辱等分類標準對網(wǎng)絡內(nèi)容進行分級，并通過設(shè)置警示標志、提供“通知移除”服務等，幫助用戶過濾、自行選擇網(wǎng)絡內(nèi)容。④參見戴軍：《英國：多管齊下依法監(jiān)管網(wǎng)絡》，《光明日報》2012 年12月23日。

（二）完善“軟法之治”

首先要重視國家政策等非強制性規(guī)范，充分發(fā)揮其宏觀指導和激勵促進作用。美國作為全球網(wǎng)絡技術(shù)的誕生地，對網(wǎng)絡信息的治理極為重視，也擁有一套比較完備的網(wǎng)絡信息治理機制，涉及網(wǎng)絡信息安全治理的法律制度數(shù)量較多，尤其是在“9.11事件”之后，相關(guān)立法明顯呈“井噴”態(tài)勢。⑤參見徐家力：《論網(wǎng)絡治理法治化的正當性、路徑及建議》，《東北師大學報（哲學社會科學報）》2017年第4期。在“9.11事件”發(fā)生后不到一個半月，美國迅速通過《愛國者法案》，打擊網(wǎng)絡恐怖主義信息，同時美國在網(wǎng)絡色情治理、懲治網(wǎng)絡信息濫用與欺詐、網(wǎng)絡知識產(chǎn)權(quán)保護等方面，都有極具操作性的規(guī)范系統(tǒng)。因此我們首先應積極鼓勵相關(guān)主管部門創(chuàng)制非強制性的、引導性的規(guī)范性文件，如《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》等綱要、指南的出臺，就對網(wǎng)絡治理產(chǎn)生了積極影響；其次要大力推進社會組織的健康發(fā)展，支持行業(yè)組織、社團組織、自治組織創(chuàng)制社會規(guī)范，結(jié)合法治社會建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的現(xiàn)實情況，進一步加強社會組織理論和軟法基礎(chǔ)理論研究，為我國互聯(lián)網(wǎng)時代的法治社會建設(shè)注入新理念和新動力；最后在軟法形成、制定過程中要不斷吸取教訓，總結(jié)實踐經(jīng)驗，擴展和完善軟法治理，對于網(wǎng)絡治理中出現(xiàn)的問題，現(xiàn)有的軟法規(guī)范能夠調(diào)整解決的，要積極推而廣之，不能解決的，要鼓勵社會主體的自主創(chuàng)新能力，在軟法治理實踐中創(chuàng)新和豐富我國的軟法規(guī)范體系。

（三）規(guī)范軟法，建立備案審查機制

軟法的形成和實施要求所有成員共同參與，實施軟法主體的法治觀念、是否具有行為規(guī)范意識和社會責任感，對軟法的治理及其成敗起到?jīng)Q定性作用。受軟法規(guī)范自身的局限性影響，要激勵全體成員積極參與社會治理創(chuàng)新，平等參與軟法的形成與實施機制，充分尊重不同主體的利益訴求，首先，民政部等國家機關(guān)應遵循公平、公正、公開的程序原則，出臺針對法治社會建設(shè)的“軟法”指導大綱，激勵法治社會的軟法規(guī)范遵循協(xié)商、征詢和嚴密論證程序，明確軟法等社會規(guī)范的不同適用范圍，使軟法的制定和實施受到主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等方面的限制，從而推進法治社會建設(shè)。其次，因為網(wǎng)絡自治涉及到公民權(quán)利享有、義務履行等實質(zhì)性法律問題，因此有必要加強監(jiān)督，加強備案審查制度和能力建設(shè)。軟法的制定與實施必須在憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的框架內(nèi)進行，不得與它們相抵觸，否則將會被視為無效。①參見石佑啟、黃喆：《論法治社會建設(shè)中的軟法之治》，《法治社會》2016年第1期。如國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室于2015年4月28日發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務單位約談工作規(guī)定》指出：“互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務單位發(fā)生嚴重違法違規(guī)情形時，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室有權(quán)約見其相關(guān)負責人，進行警示談話、指出問題、責令整改糾正?！雹趨⒁婈愺@天、耿振善：《互聯(lián)網(wǎng)時代呼喚軟法硬法的協(xié)同治理——專訪羅豪才教授》，《人民法治》2015年第12期。

（四）推進軟法治理的多元化及其司法化銜接

軟法的非權(quán)威性使其在效力上存在局限。比如，支付寶公司在處理付款交易等糾紛上不具有終局性，而隨著電子商務的發(fā)展，大量的支付糾紛進入訴訟程序也不切實際，故有必要整合各方資源，建立有效銜接支付寶“自治”、網(wǎng)上糾紛解決和法院訴訟的多元網(wǎng)絡糾紛解決機制。杭州市西湖區(qū)人民法院正在探索建立網(wǎng)上支付法庭，運用電子督促程序解決糾紛，并希望推動和創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)糾紛化解機制，為優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)金融法律環(huán)境而努力。③轉(zhuǎn)引自許多奇：《互聯(lián)網(wǎng)金融法律評論》（第1輯），法律出版社2016年版，第182頁。這無疑是一個典型的“軟法”司法化銜接的嘗試，從而促進網(wǎng)絡治理法治化的新秩序。

四、結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的變革與發(fā)展，社會的進步與創(chuàng)新，為我國網(wǎng)絡法治社會建設(shè)提供了良好的機遇。針對網(wǎng)絡公共空間的興起和發(fā)展，我們不僅需要硬法機制提供各方博弈的基本規(guī)則，也需要軟法為社會多元主體提供博弈的柔性運作方式、途徑，如協(xié)商、討論、審議、辯論及其具體規(guī)則。在網(wǎng)絡公共空間發(fā)揮硬法和軟法各自的調(diào)控功能，逐步建立管理者與被管理者互動的網(wǎng)絡法治模式，明確公權(quán)力介入的界線，讓“凱撒的歸凱撒，耶穌的歸耶穌”。在全面推進法治中國的時代背景下，以硬法規(guī)范作為網(wǎng)絡空間治理的底線，轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的治理方式，提升我國政府網(wǎng)絡信息治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平，建立人民滿意的服務型政府。同時充分利用網(wǎng)絡軟法規(guī)范的柔性治理方式，鼓勵各社會主體在基層務實創(chuàng)新，推動一個既有自由、又有秩序的互聯(lián)網(wǎng)軟法規(guī)范體系之形成。