殷嘯虎

（上海社會科學院，上海 200020）

習近平總書記在2018年3月4日下午參加全國政協(xié)聯(lián)組會發(fā)表的重要講話指出：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度?！笨倳洀娬{(diào)，“中國特色社會主義進入新時代，要求我們堅定不移鞏固和發(fā)展中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)揮多黨合作獨特優(yōu)勢，發(fā)展社會主義民主政治，為決勝全面建成小康社會而團結奮斗?！毙滦驼h制度是對我國中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的精準概括，揭示了中國特色社會主義政黨制度的性質(zhì)、特征與優(yōu)勢。

政黨制度的設計和發(fā)展必須堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，不能割斷歷史；又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則；更要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題。而在依法治國的今天，更應當認真研究新型政黨制度法治化發(fā)展的路徑，認識新型政黨制度的性質(zhì)和特點，把握推進新型政黨制度發(fā)展的方式，完善新型政黨制度的設計。

一、新型政黨制度發(fā)展路徑的演進，大體上經(jīng)歷了一個從制度化、規(guī)范化到法治化的發(fā)展歷程

新型政黨制度作為馬克思主義政黨制度中國化的最新成果，是習近平總書記對中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的最新概括。它是在長期的革命、建設和改革的實踐中形成和發(fā)展起來的最適合中國具體國情和實際的政黨制度。新型政黨制度不僅根植于中國深厚的土壤，并且按照其自身獨特的路徑發(fā)展完善。

每一種政治制度都有其歷史與現(xiàn)實基礎，都是基于本國政治歷史發(fā)展的產(chǎn)物。習近平總書記指出：“每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結果?！闭h制度自然也不例外。新型政黨制度的理論是在民主革命實踐中逐步形成的，大體上經(jīng)歷了一個從體制到機制、再從機制到法制的發(fā)展演進歷程。

1949年9月21日，新政協(xié)召開，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的 《共同綱領》，從體制上確立了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的政黨制度，在確立中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位的同時，將多黨合作建立聯(lián)合政府作為建立和鞏固新民主主義制度的一項基本制度確立下來，并為這種新型政黨制度的發(fā)展奠定了良好的法制基礎。而為了適應新的形勢和任務，各民主黨派進一步確定自己的政治綱領、工作方針，整頓和發(fā)展自己的組織。從1949年底到1950年，各民主黨派相繼召開了各自的全國性會議。經(jīng)過討論，各民主黨派作出決議，明確以 《共同綱領》作為各自的政治綱領，宣布接受中國共產(chǎn)黨的領導。同時，民主黨派經(jīng)過了組織調(diào)整，正式形成了8個民主黨派共存的格局。

與此同時，中共中央于1950年3月在北京召開了第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議，確立了中國共產(chǎn)黨同各民主黨派關系的基本原則：既要在政治上和思想上，以共同綱領為準則，團結他們共同奮斗，幫助他們提高到為徹底實現(xiàn)共同綱領而奮斗的水平，同時又必須在組織上適當?shù)刈鹬厮麄兊莫毩⑿裕朴诟鶕?jù)他們的具體情況，推動和幫助他們逐步前進［1］。因此，這一時期中國共產(chǎn)黨確定的對各民主黨派的總的方針，就是要繼續(xù)保持同各民主黨派的政治聯(lián)盟，實行和各民主黨派長期合作，幫助各民主黨派團結、進步和發(fā)展，在國家政治生活和經(jīng)濟建設中繼續(xù)發(fā)揮積極作用。

新中國建立初期確立的新型政黨制度的實踐表明，民主黨派的存在，以及中國共產(chǎn)黨發(fā)展同各民主黨派的關系，不僅沒有削弱中國共產(chǎn)黨的領導和人民民主政權，相反，大大加強了中國共產(chǎn)黨的領導地位，鞏固了人民政權的基礎，充分調(diào)動了各方面的積極因素，促進了新民主主義的政治經(jīng)濟和文化等各方面的建設，充分顯示了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制度的優(yōu)越性。

隨著人民民主政權的鞏固和發(fā)展，如何從體制上進一步加強這種新型政黨制度，也作為一項重要工作被提了出來。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上所作的 《論十大關系》的講話中，在談到黨和非黨的關系時指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督?！保?］在其后召開的中國共產(chǎn)黨的“八大”上，又正式將它作為一項基本方針確立下來。鄧小平在大會上所作的 《關于修改黨的章程的報告》中也指出：“我們黨同民主黨派和無黨派民主人士的合作是長期的，這一方針是早已確定了的。從抗日戰(zhàn)爭時期開始，我們黨就實行了同黨外民主人士合作的方針。在中華人民共和國成立以后，我們同各民主黨派和無黨派民主人士的合作，得到了進一步的發(fā)展。十多年的經(jīng)驗證明，這種合作對于我們黨的事業(yè)，是有益而無害的?！保?］

黨的十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期，新型政黨制度也得到了新的發(fā)展。1979年，在全國政協(xié)五屆二次會議上，鄧小平將新時期的民主黨派界定為社會主義性質(zhì)的政黨，為新時期多黨合作制度的建設與發(fā)展指明了方向，同年又在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會議上提出了 “新時期革命的愛國的統(tǒng)一戰(zhàn)線”的概念。1982年，黨的十二大報告中將多黨合作的 “八字方針”發(fā)展為 “長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的 “十六字方針”。1987年，黨的十三大又提出了 “中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度”的概念，并將其作為社會主義政治制度的重要組成部分。

在體制上進一步明確和完善新型政黨制度的同時，從機制上對新型政黨制度運作進行了規(guī)范。1989年12月，中共中央制定了 《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱 《意見》）?！兑庖姟分赋觯覈鴮嵭械墓伯a(chǎn)黨領導、多黨合作的政黨體制是我國政治制度的特點和優(yōu)勢。它根本不同于西方資本主義國家的多黨制或兩黨制，也有別于一些社會主義國家實行的一黨制。它是馬克思列寧主義同中國革命實踐相結合的一個創(chuàng)造，是符合中國國情的社會主義政黨制度。《意見》并就中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的關系、原則、內(nèi)容作了明確規(guī)定。

首先，共產(chǎn)黨與各民主黨派的關系。《意見》中指出：我國是人民民主專政的社會主義國家。中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導核心，是執(zhí)政黨。各民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，是接受中國共產(chǎn)黨領導的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨。我國的多黨合作必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持四項基本原則，這是中共同各民主黨派合作的政治基礎。中國共產(chǎn)黨對各民主黨派的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導。

其次，多黨合作的基本方針和基本點?！兑庖姟分赋?，“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的基本方針。民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。

其三，民主黨派的法律地位?！兑庖姟分赋觯好裰鼽h派享有憲法規(guī)定的權利和義務范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等；民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照憲法及 《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》等法律進行活動。

《意見》以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式，規(guī)范了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，使中國特色新型政黨制度走上了制度化發(fā)展軌道。1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，將 “中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫進了憲法，為從憲法上和法律上進一步完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度奠定了基礎。

進入新世紀以來，隨著我國新型政黨制度的發(fā)展，中共中央先后制定了 《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》和 《關于加強人民政協(xié)工作的意見》等重要黨內(nèi)規(guī)范性文件，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件更注重制度建設，將政黨制度的相關政策上升到制度化的層面，更強調(diào)了相關制度的程序性和可操作性，起到了更好的引領與規(guī)制作用。

黨的十八大以來，對于新型政黨制度問題的規(guī)范，在繼續(xù)注重發(fā)揮黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用的同時，更加強調(diào)了黨內(nèi)規(guī)范性文件的實施。如2015年1月5日，中共中央發(fā)布了 《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，明確了社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵，闡述了加強社會主義協(xié)商民主建設的重要意義、指導思想、基本原則和渠道程序，對新形勢下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等作出全面部署，是指導社會主義協(xié)商民主建設的綱領性文件。同時，為了配合 《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》的貫徹落實，中共中央辦公廳印發(fā)了 《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》（2015年12月），對一些具體的程序性和操作性的問題進行了規(guī)定。另一方面，開始著手進行包括政黨制度在內(nèi)的統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設。

黨的十八屆三中全會后不久，中共中央就發(fā)布了第一個黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃綱要，即 《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013-2017年）》，其中對完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的黨內(nèi)法規(guī)的制定提出了具體要求，指出：“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設。制定 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，完善黨領導統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的體制機制，更好地促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內(nèi)外同胞關系的和諧。研究完善社會主義協(xié)商民主方面的制度規(guī)定，健全協(xié)商民主工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”根據(jù)這一要求，由黨中央直接領導了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》的起草制定工作，并經(jīng)中央政治局常委會、中央政治局會議審議通過，于2015年5月18日正式頒布實施。

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作史上第一部黨內(nèi)法規(guī)，它的制定和頒布，標志著統(tǒng)一戰(zhàn)線工作由制度化、規(guī)范化向法治化的演進，其中有關政黨制度的規(guī)定，開啟了新型政黨制度法治化建設的新路徑，對于政黨制度建設的法治引領具有十分重要的規(guī)范意義。

二、如何認識新型政黨制度法治化問題

政黨制度要不要法治化，政黨制度法治化的具體要求是什么？這些問題，應該說是近年來有關政黨制度研究中關注較多的問題。改革開放以來，隨著新型政黨制度的發(fā)展，學術界關于政黨制度法治化的問題也展開了熱烈的討論，各種觀點比較集中地反映在政黨立法的類型和內(nèi)容是什么、要不要進行政黨立法，以及如何進行政黨立法等方面。

（一）關于政黨立法的類型和內(nèi)容

關于政黨立法的類型，有學者認為，從目前各國政黨立法的實踐來看，主要有三種類型：

（1）有些國家制定關于政黨的專門法律、法規(guī)、條例等規(guī)范性文件；

（2）有些國家只在憲法和其他法律、法規(guī)、條例等規(guī)范性文件中對政黨作出規(guī)范性的規(guī)定；

（3）有些國家采取慣例的形式來確認和保障符合統(tǒng)治階級需要的政黨制度［4］。

也有學者認為，各國政黨的立法大致有四種類型：

（1）憲法對政黨的合法存在、基本原則和活動范圍作出規(guī)定；

（2）制定關于政黨組織及其活動的專門法律——政黨法；

（3）根據(jù)不成文的、長期形成的具有憲法內(nèi)容的習慣性做法來規(guī)范政黨的活動，被稱為憲法習慣（或潛在憲法）；

（4）制定具有明顯針對性的某些單行法規(guī)［5］。

關于政黨立法的內(nèi)容，有學者認為，政黨立法強烈地反映統(tǒng)治階級的意志，其基本目的就是維護現(xiàn)行的政治制度，鞏固階級統(tǒng)治。但由于不同國家政治力量的對比不同、政黨政治和政黨制度的形式不同，因而在憲法和法律中對政黨及其活動的規(guī)定也不一樣。一般來說，大致包括五個方面的內(nèi)容：

（1）確認自由組織政黨是公民的權利；

（2）確認政黨的地位、作用；

（3）規(guī)定組織政黨的條件和對政黨的要求。如有的國家憲法規(guī)定，政黨的組織原則要符合民主原則的要求，有的國家憲法還對政黨的資金來源、政黨的名稱等予以限制；

（4）規(guī)定對黨員的資格、身份和活動的限制；

（5）規(guī)定禁止某些政黨或?qū)φh活動的限制。如有的西方國家的憲法規(guī)定，如果根據(jù)政黨的宗旨或者黨員的行為表明某一政黨意圖侵犯或意圖危害國家的生存，該政黨即為違憲［6］。

（二）是否要進行政黨立法

在這個問題上，理論界和學術界有較大分歧。反對的觀點認為：在堅持、完善和落實中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的問題上，可以提制度化、規(guī)范化、程序化，但不宜過多地強調(diào)法治化。因為政黨制度問題在本質(zhì)上屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線問題，只能用統(tǒng)一戰(zhàn)線的辦法即通過平等協(xié)商妥善解決，無需訴諸法律，否則就不成其為多黨合作、政治協(xié)商和民主監(jiān)督了［7］。有學者指出：中共中央《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》已經(jīng)對執(zhí)政黨和參政黨的地位、作用、關系以及各民主黨派參政議政的內(nèi)容、形式和措施等問題作了比較具體的規(guī)定，這雖然是一個政策性文件，但對于共產(chǎn)黨和各民主黨派都具有很強的約束力。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度堅持得好不好，關鍵在于現(xiàn)有政策的落實，而不在于政策條文的法律化［8］。

但不少觀點認為：有法可依是法治化的前提條件，是對立法工作提出的要求，政黨制度也不例外。有學者認為：中共中央 《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》雖然內(nèi)容翔實，措施得當，但由于它只是以中共中央名義發(fā)布的黨內(nèi)文件，只是表明執(zhí)政黨對多黨合作的積極態(tài)度，只為多黨合作的政黨體制提供了執(zhí)政黨方面的政策依據(jù)，因而自然不具有國家的法律效力。雖然執(zhí)政黨的政策對國家起著舉足輕重的作用，但歷史的經(jīng)驗教訓證明，再好的政策，如果不把它制度化、法律化，那就難以使我國政治生活的核心部分政黨制度做到有法可依、有法必依［9］。

（三）是否要制定專門的 《政黨法》

關于是否要制定專門的 《政黨法》，雖然有學者指出，根據(jù)我國的實際情況，沒有制定 《政黨法》的必要，勉強制定，反會造成新的矛盾，影響現(xiàn)有的共產(chǎn)黨領導、各民主黨派合作的政治格局。但依然有不少學者主張制定 《政黨法》。如有學者認為，目前共產(chǎn)黨領導國家的具體做法，各民主黨派在國家政治生活中的地位、作用、權利、義務，如何咨詢于決策之前，協(xié)商于決策之中，合作于決策之后，監(jiān)督于決策和執(zhí)行前后，如何使參政和監(jiān)督經(jīng)常化、程序化、組織化等等，都缺少法律明文規(guī)定，這樣就難以具體貫徹，無法保證。因此，從長遠看，應考慮由全國人大制定政黨法，以便使我國的政黨活動制度化、法律化［10］。《政黨法》的主要內(nèi)容，應包括政黨活動的基本原則、政黨與政府的關系，以及政黨內(nèi)部治理結構等。

（四）如何看待改革開放以來有關政黨立法的爭論

改革開放以來有關政黨立法的爭論，實際上反映了對新型政黨制度法治化發(fā)展的路徑選擇問題。新型政黨制度法治化，應當說是改革開放以來的一個發(fā)展趨勢，但這其中我們應當厘清一些基本概念和關系。

政黨制度法治化的基本要求，就是依法調(diào)整政黨關系、規(guī)范政黨行為和組織活動。但關于 “依法”的內(nèi)涵和要求，有不同的理解。長期以來理論界一直存在一個誤區(qū)，就是認為政黨制度法治化就是制定政黨立法甚至是 《政黨法》。從前面的分析我們可以看到，有關制定 《政黨法》問題，曾經(jīng)有過熱烈的討論，也提出了一些頗有見地的觀點。但從我國目前的國情和政治體制的構成來看，顯然不存在制定專門 《政黨法》的條件，因此在此對這一問題不展開分析。

有關制定政黨立法的問題，我們認為，首先需要厘清 “立法”的概念。狹義的政黨立法，通常指的就是 《政黨法》，這個問題我們剛才說了，至少目前還不具備立法的條件；廣義的政黨立法，是指制定有關政黨制度的法律規(guī)范。這里說的 “法律規(guī)范”實際上是有兩個體系：一個是由憲法統(tǒng)領的國家法體系，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章；二是以黨章為統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)體系，包括黨的中央組織制定的黨章、條例，中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)，以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。就政黨制度而言，憲法已經(jīng)確立了新型政黨制度的基本原則和要求，而由國家立法機關制定有關政黨制度的法律規(guī)范，雖然從長遠來看是必要的，但至少目前似乎還不具備這樣的條件；而我國的新型政黨制度的核心內(nèi)涵是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨的領導是新型政黨制度的政治前提和制度基礎，因此，通過黨內(nèi)法規(guī)的形式，制定相應的法律規(guī)范，應當是我國政黨立法可行的模式與路徑。

目前我國有關政黨制度的相關規(guī)范是由黨內(nèi)規(guī)范性文件加以規(guī)定的，比較重要的有：《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（1989年12月30日），《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》（2005年2月18日），《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》（2006年2月8日），《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》（2006年7月24日），《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》（2012年2月2日），《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（2015年1月5日）等，并根據(jù)相關制度實施的要求，由中共中央辦公廳印發(fā)了配套的實施意見，如 《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》（2015年6月）《關于加強政黨協(xié)商的實施意見》（2015年12月）等。這些黨內(nèi)規(guī)范性文件為規(guī)范政黨關系和行為提供了重要的制度保障。從推進多黨合作制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展的要求來看，僅僅依靠黨內(nèi)規(guī)范性文件進行調(diào)整顯然是不夠的，新型政黨制度作為我國的一項基本政治制度，用國家法的形式加以規(guī)范無疑是需要的，但也有一定的難度。因此，可以先從制定黨內(nèi)法規(guī)做起，將原來的黨內(nèi)規(guī)范性文件上升為黨內(nèi)法規(guī)的層級，制定相關的條例，同時配套制定相應的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則，先完善有關政黨制度的黨內(nèi)法規(guī)體系，條件成熟之后，再制定相應的法律［11］。

當然，政黨制度法治化不僅僅是制定靜態(tài)的法律規(guī)范，更重要的是動態(tài)的依法運行機制，這也是政黨立法的基本要求。中國共產(chǎn)黨組織依照法定程序制定協(xié)調(diào)政黨關系、規(guī)范政黨行為的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，本身也是法治化的要求和體現(xiàn)，而這也是未來推進新型政黨制度法治化發(fā)展的一個重要目標和方向。

三、新型政黨制度法治化發(fā)展的思考

新型政黨制度法治化就其規(guī)范對象而言，既包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，也包括作為參政黨的各民主黨派，可以說主要是依法規(guī)范執(zhí)政黨的行為。但由于中國共產(chǎn)黨章程以及相關黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件對于依法執(zhí)政已經(jīng)作出了明確具體的規(guī)范和要求，因此，我們這里所討論的，主要是如何依法調(diào)整執(zhí)政黨和參政黨的關系、依法保障參政黨權利、規(guī)范參政黨行為的問題。說到底，就是如何依法保障和規(guī)范多黨合作的政治格局，充分發(fā)揮新型政黨制度的優(yōu)勢。

（一）意義：新時代民主政治建設和依法治國的要求

新型政黨制度法治化，是社會主義民主政治建設和依法治國的基本要求。黨的十九大修改后的黨章指出：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，擴大社會主義民主，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，鞏固人民民主專政，建設社會主義政治文明。堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，切實保障人民管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的權利。尊重和保障人權。廣開言路，建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序。完善中國特色社會主義法律體系，加強法律實施工作，實現(xiàn)國家各項工作法治化?！币虼?，新型政黨制度作為我國基本政治制度，將其納入法治化的軌道，也是實現(xiàn)國家各項工作法治化的應有之意。

我國憲法序言規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”憲法序言最后自然段指出：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！睉椃ǖ?條也規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！睉椃ㄖ械倪@些條款和規(guī)定，確立了新型政黨制度的憲法格局，對包括民主黨派在內(nèi)的各政黨的行為規(guī)范提出了要求，為新型政黨制度法治化提供了根本法依據(jù)。

新型政黨制度是中國政治體制發(fā)展的必然要求與人民的必然選擇，各民主黨派作為我國的參政黨，同中國共產(chǎn)黨通力合作，共同致力于中華民族的偉大復興，是新時代賦予的歷史使命。而要完成這一使命，一是要協(xié)調(diào)好執(zhí)政黨與參政黨的關系，充分發(fā)揮參政黨的功能；二是要加強參政黨自身建設，包括制度建設，優(yōu)化參政黨的職能，提升參政黨的素質(zhì)。這就需要通過相應的法律規(guī)范，形成明確具體的法定運行機制，保證各民主黨派參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商職能的實現(xiàn)。因此，通過法治化的路徑，將憲法和黨章中有關新型政黨制度的規(guī)定落到實處，協(xié)調(diào)好執(zhí)政黨和參政黨的關系，規(guī)范參政黨的活動，保障參政黨的權利，既是社會主義民主政治的要求，也是依法治國的具體體現(xiàn)。

（二）路徑：以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范新型政黨制度

我們在前面已經(jīng)談到，就政黨制度而言，憲法已經(jīng)確立了新型政黨制度的基本原則和要求；而通過黨內(nèi)法規(guī)的形式，制定相應的法律規(guī)范，作為新型政黨制度法治化的規(guī)范載體，應當是我國政黨立法目前可行的模式與路徑。

黨的十八屆四中全會作出的 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，對社會主義法治體系的基本內(nèi)涵進行了界定，指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。”從這一表述來看，中國特色社會主義法治體系實際上包含了兩大體系，即兩個 “形成”：一是 “形成”國家法體系，包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系；另一個是 “形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。就新型政黨制度而言，納入黨內(nèi)法規(guī)體系，以黨內(nèi)法規(guī)作為新型政黨制度的規(guī)范載體，無疑是符合我國國情和政治實踐的路徑選擇。

以黨內(nèi)法規(guī)作為新型政黨制度的規(guī)范載體，可以通過發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的功能，引領和推進新型政黨制度法治化發(fā)展的進程。黨內(nèi)法規(guī)對于政黨制度規(guī)范的基本功能，可以概括為確認功能、指引功能、協(xié)調(diào)功能、保障約束功能。通過這些功能，對涉及政黨制度的基本問題進行規(guī)范。就確認功能而言：首先表現(xiàn)為一種制度確認和職能確認，如關于新型政黨制度性質(zhì)的確認，和關于民主黨派的性質(zhì)以及基本職能的確認。就指引功能而言：對具體的工作形式、工作內(nèi)容、工作路徑和工作目標等進行指引，以推進多黨合作的開展。就協(xié)調(diào)功能而言：主要是基于中國共產(chǎn)黨領導這一政治前提，協(xié)調(diào)同各民主黨派的關系。就保障約束功能而言：通過對各方行為的約束，保障各民主黨派依法履行職能。

（三）內(nèi)涵：如何保障各民主黨派依法履行職能

各民主黨派作為參政黨，其基本職能就是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商。新型政黨制度法治化的目標，就是依法保障和規(guī)范各民主黨派依法履行職能，這也是新型政黨制度法治化的內(nèi)容和要求。從我國新型政黨制度發(fā)展的實踐來看，應當通過制定相應的黨內(nèi)法規(guī)，明確以下幾個 “法定”：

1.地位法定

即以黨內(nèi)法規(guī)的形式，確認民主黨派的性質(zhì)和法律地位。 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》（以下簡稱 《條例》）在確認 “中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度。中國共產(chǎn)黨同各民主黨派實行長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針”的同時，對民主黨派和無黨派人士的性質(zhì)作了明確規(guī)定：“民主黨派是接受中國共產(chǎn)黨領導、同中國共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，是中國特色社會主義參政黨?！薄盁o黨派人士是指沒有參加任何政黨、有參政議政愿望和能力、對社會有積極貢獻和一定影響的人士，其主體是知識分子。”對法定地位的確認，是保證民主黨派依法充分履行職能法律前提。

2.職能法定

以黨內(nèi)法規(guī)的形式，明確民主黨派的基本職能。在這方面，《條例》已經(jīng)作了比較具體的規(guī)定。如關于政治協(xié)商，《條例》規(guī)定，“政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商。政黨協(xié)商主要包括下列內(nèi)容：中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會、中央和地方各級黨委的有關重要文件；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議，有關重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協(xié)領導班子成員和人民法院院長、人民檢察院檢察長建議人選；關系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題”。

3.權利法定

只有依法保障民主黨派的權利，才能保障民主黨派依法履行職能。目前對民主黨派的法定權利基本上等同于公民的基本權利，缺乏明確、具體和獨特的規(guī)定，這不得不說是新型政黨制度法治化中的一個 “短板”。因此，應當完善相關規(guī)范，明確民主黨派的權利行使及保障機制。

4.程序法定

民主黨派職能的履行是制度性與程序性的，民主黨派履行職能的保障機制，首先也應當是程序性的保障機制。內(nèi)容規(guī)定得再具體，沒有相應的法定程序，很可能會成為一紙空文。因此，應當健全和完善程序性的規(guī)定，通過完善的程序來保證實際的效果。

5.效果法定

如何依法保障民主黨派履行職能的實效性，是新型政黨制度法治化的一個關鍵問題。只有將民主黨派履行職能的效果落到實處，才能真正體現(xiàn)新型政黨制度的優(yōu)勢。在這方面，需要通過制定相應的規(guī)范，包括程序性的和實體性的規(guī)范，多方面保障民主黨派履行職能的實效性的體現(xiàn)。

鞏固和發(fā)展中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)揮多黨合作的獨特優(yōu)勢，離不開制度和法治的保障。改革開放以來新型政黨制度發(fā)展的實踐證明，法治化是保障新型政黨制度有序規(guī)范發(fā)展的重要方式，也是新型政黨制度發(fā)展的基本路徑。我們應當在實踐中不斷總結經(jīng)驗，積極探索，推進新型政黨制度法治化發(fā)展進程。