何贇治

（中國(guó)人民公安大學(xué)， 北京 100038）

一、警調(diào)銜接機(jī)制內(nèi)容概述

（一）警調(diào)銜接機(jī)制含義

警調(diào)銜接是將治安調(diào)解、刑事和解與人民調(diào)解相互協(xié)調(diào)起來(lái)的聯(lián)合調(diào)處機(jī)制。該機(jī)制允許公安機(jī)關(guān)在受理糾紛后，在雙方當(dāng)事人同意的前提下，將非警務(wù)類糾紛及可調(diào)治安案件、刑事和解案件中的民事責(zé)任內(nèi)容移送、委托給人民調(diào)解組織先行調(diào)解，實(shí)現(xiàn)治安調(diào)解、輕微刑事案件調(diào)解與人民調(diào)解的相互銜接。警調(diào)銜接機(jī)制包含著公安機(jī)關(guān)的治安行政行為以及民間的自治行為，本質(zhì)上是一種將公權(quán)力與自治力相結(jié)合的治理手段。警調(diào)機(jī)制歸根結(jié)底在于銜接二字。將治安調(diào)解、刑事和解和人民調(diào)解銜接，需要具體到多個(gè)部門(mén)和社會(huì)組織。在眾多節(jié)點(diǎn)中，我們著重于觀察調(diào)解工作室節(jié)點(diǎn)。因?yàn)榫{(diào)銜接機(jī)制的有效運(yùn)行，必須要依靠一定的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，工作室正是承擔(dān)了具體調(diào)解業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。

（二）警調(diào)機(jī)制中的調(diào)解主體——調(diào)解工作室

調(diào)解工作室是一個(gè)專業(yè)性調(diào)解組織，也是警調(diào)銜接機(jī)制的核心節(jié)點(diǎn)。警調(diào)銜接機(jī)制的運(yùn)行需要依靠工作室這一具體調(diào)解機(jī)構(gòu)。調(diào)解工作室，實(shí)質(zhì)上是街道（鎮(zhèn)）調(diào)解委員會(huì)的內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)。調(diào)解工作室最開(kāi)始出現(xiàn)于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，現(xiàn)今已在全國(guó)越來(lái)越多的地方得到了發(fā)展。各地的調(diào)解工作室實(shí)踐不盡相同，各有特點(diǎn)：例如上海的楊伯壽調(diào)解工作室和李琴人民調(diào)解工作室偏綜合性調(diào)解；浙江寧波的老潘調(diào)解中心立足于警調(diào)；江蘇南通按小區(qū)設(shè)置的居民調(diào)解工作室局限于調(diào)解社區(qū)內(nèi)糾紛。從整體上來(lái)看，調(diào)解工作室是在政府引導(dǎo)和支持下建立的，以調(diào)解各類民事責(zé)任爭(zhēng)議為目的，以非官方性人員構(gòu)成的非營(yíng)利性民間調(diào)解組織。這些工作室依附著國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性，收入也主要依靠政府資助，在本質(zhì)上可被歸類為官方主導(dǎo)下的非政府組織(governmentoperated NGOs)。此外，盡管各工作室開(kāi)展的調(diào)解業(yè)務(wù)存在差別，但各調(diào)解工作室都普遍承擔(dān)了警調(diào)銜接的相應(yīng)業(yè)務(wù)。

二、警調(diào)銜接研究的新視角——節(jié)點(diǎn)治理

（一）節(jié)點(diǎn)治理理念

上世紀(jì)九十年代由紐約州立大學(xué)的貝利①大衛(wèi)·貝利David Bayley，Ph.D. (1961) Princeton University，University at Albany, SUNY.、多倫多大學(xué)的夏利②克里佛德·夏利Clifford Shearing，University of Toronto , Canada.、澳洲國(guó)立大學(xué)的達(dá)沃豪斯③皮特·達(dá)沃豪斯Peter Drahos，European University Institute.等學(xué)者提出了并研究了節(jié)點(diǎn)治理(Nodal Governance)范式。節(jié)點(diǎn)在英文文獻(xiàn)中為node，意為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)中的連接點(diǎn)。學(xué)者夏利認(rèn)為，節(jié)點(diǎn)是具備一定知識(shí)和能力的機(jī)構(gòu)性場(chǎng)所，可以作為安全治理的來(lái)源經(jīng)常動(dòng)員起來(lái)。節(jié)點(diǎn)是個(gè)抽象的概念，是應(yīng)用著不同視角、經(jīng)驗(yàn)和資源來(lái)解決社會(huì)系統(tǒng)中的問(wèn)題的實(shí)體。傳統(tǒng)的治理是由國(guó)家來(lái)提供管理和公共服務(wù)。而節(jié)點(diǎn)治理，將其他能夠提供安全和正義這類公共產(chǎn)品的實(shí)體確定為更廣泛的治理參與者。這些參與節(jié)點(diǎn)為了社會(huì)安全和諧這一共同目標(biāo)，分享資源、加強(qiáng)良性互動(dòng)，形成一種系統(tǒng)性協(xié)調(diào)的治理狀態(tài)，從而突破管理方式上可能存在的局限，以及應(yīng)對(duì)實(shí)際中出現(xiàn)的安全方面的重大挑戰(zhàn)。節(jié)點(diǎn)治理強(qiáng)調(diào)的是一種治理的“多邊化”，主張安全治理從國(guó)家單一主體轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)調(diào)。

警調(diào)銜接將人民調(diào)解嵌入國(guó)家治理體系的邏輯與節(jié)點(diǎn)治理的理念非常契合。由于各種原因，公安基層成為了社會(huì)矛盾糾紛集中匯集之處。為疏導(dǎo)和化解公安基層匯集的各類糾紛，政府多部門(mén)以及社會(huì)組織各節(jié)點(diǎn)共同參與，形成了化解糾紛之合力。隨著警調(diào)銜接機(jī)制的發(fā)展，更多的節(jié)點(diǎn)被陸續(xù)納入到警調(diào)銜接機(jī)制中，并提供出了調(diào)節(jié)資源。在警調(diào)銜接的過(guò)程中，調(diào)解工作室具體連接了政府街道辦、公安機(jī)關(guān)派出所、司法局所、居委會(huì)以及信訪辦、法律援助中心、律師事務(wù)所等其他治理節(jié)點(diǎn)，形成了一張調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。警調(diào)銜接亦是國(guó)家安全治理的一部分，它是國(guó)家進(jìn)行治理的一種方式。這之中調(diào)解組織已成為了社會(huì)治理體系中的重要節(jié)點(diǎn)。調(diào)解工作室與人民調(diào)解委員會(huì)最初是國(guó)家為了化解社會(huì)矛盾糾紛、減少信訪和累訴而發(fā)動(dòng)的治理節(jié)點(diǎn)。作為非盈利性社會(huì)組織的調(diào)解組織，在官方引導(dǎo)下承擔(dān)起了具體的調(diào)解工作，這是典型的響應(yīng)式節(jié)點(diǎn)治理方式。社會(huì)調(diào)解組織不僅在警調(diào)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著作用，也是社會(huì)治理體系中典型的新治理節(jié)點(diǎn)——調(diào)解組織已然成為處理社會(huì)矛盾的第一線和緩沖區(qū)，它們同時(shí)連接著國(guó)家和社會(huì)。

（二）調(diào)解工作室在節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)中的核心定位

調(diào)解工作室是警調(diào)機(jī)制中的核心節(jié)點(diǎn)：工作室承擔(dān)了具體調(diào)解任務(wù)，而且在現(xiàn)實(shí)中，它們與其他關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)最為順暢。調(diào)解工作室在該調(diào)解網(wǎng)絡(luò)中的核心位置是實(shí)踐的結(jié)果。明晰了工作室在警調(diào)網(wǎng)絡(luò)中的位置，才便于理解工作室是如何發(fā)揮其功能的。下面將從工作室在調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的層級(jí)和與最關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)間的關(guān)系來(lái)做出解析。

1. 調(diào)解工作室在調(diào)解網(wǎng)絡(luò)中的層級(jí)

普遍來(lái)看，調(diào)解工作室是在街道（鎮(zhèn)）一級(jí)建立的。個(gè)別例外，如于2017年江蘇南通的社區(qū)調(diào)解工作室模式，提出在500戶以上居民小區(qū)試點(diǎn)設(shè)立人民調(diào)解工作室。南通的試點(diǎn)情形比較特殊，依托社區(qū)而設(shè)立的調(diào)委會(huì)大多位于拆遷安置小區(qū)。除了設(shè)立的小區(qū)調(diào)解工作室外，南通本身也有著許多個(gè)人調(diào)解工作室品牌，這種個(gè)人調(diào)解工作室品牌在江蘇并不少見(jiàn)。調(diào)解工作室依托的行政層級(jí)，完全可以結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求來(lái)確定，并不一定要墨守成規(guī)。例如在發(fā)展規(guī)模大而總的行政級(jí)別很難提升的城市，就可在更低的行政層級(jí)里設(shè)立工作室。這樣解釋似乎也合理。那按照一開(kāi)始的人民調(diào)解設(shè)計(jì)，社區(qū)一直就有居委會(huì)調(diào)解委員會(huì)，又何必再設(shè)置工作室呢？無(wú)論是人員、場(chǎng)地還是經(jīng)費(fèi)，居委會(huì)調(diào)解委的調(diào)解資源實(shí)在太有限，政府往往是拿不出來(lái)資源投入到社區(qū)層面的調(diào)解組織的。人們更愿意將略復(fù)雜的糾紛拿到更有調(diào)解資源（意味著有更專業(yè)的調(diào)解水準(zhǔn)）的調(diào)解組織，如此一來(lái)使得居民調(diào)解委逐漸邊緣化只得處理一些細(xì)小的社區(qū)內(nèi)糾紛。政府將工作室置于街道層面，一方面是打算在更大范圍內(nèi)整合和集中資源，使其具有更多調(diào)解優(yōu)勢(shì)的同時(shí)亦節(jié)約了資源；另一方面也更有利于對(duì)其進(jìn)行控制和監(jiān)督。

2. 警調(diào)網(wǎng)絡(luò)中工作室與其他關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的位置關(guān)系

就調(diào)解工作室和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委的關(guān)系而言，前者是后者的一個(gè)內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)。國(guó)家設(shè)計(jì)人民調(diào)解委員會(huì)時(shí)將其定位為群眾性自治組織，實(shí)質(zhì)上人民調(diào)解委在眾多調(diào)解組織中，與國(guó)家淵源最深、與政府最為一致。既要對(duì)調(diào)解組織形成有效控制，又要充分發(fā)揮社會(huì)調(diào)解組織能動(dòng)性，于是在對(duì)二者的取舍下設(shè)計(jì)了街道調(diào)解委和工作室的科層關(guān)系。現(xiàn)在的街道調(diào)解委調(diào)解功能有限，往往是依靠組織成員（街道的各個(gè)居委會(huì)調(diào)解主任）在各自社區(qū)范圍內(nèi)發(fā)揮作用。調(diào)解工作室建立后實(shí)際上取代了街道調(diào)解委的調(diào)解地位，也避免了政府主導(dǎo)的痕跡太過(guò)明顯?，F(xiàn)實(shí)中很多地方的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委甚至根本不是一個(gè)實(shí)體，其專門(mén)辦公場(chǎng)所也不一定有，而只是各居委會(huì)調(diào)解主任名義上的集合。所以文中才選擇將調(diào)解工作室視為警調(diào)機(jī)制中的核心節(jié)點(diǎn)。

在警調(diào)網(wǎng)絡(luò)中，駐所調(diào)解工作室按照規(guī)定需接受司法行政部門(mén)和公安部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)踐中就駐于警務(wù)室（站）的工作室亦是如此。按照規(guī)定，所有的工作室的建立都要向司法局備案，且都要接受司法局和司法所的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。除了業(yè)務(wù)指導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)方面，街道辦和街道司法科為一般的工作室提供很大部分經(jīng)費(fèi)支持。另外對(duì)于駐所工作室，浙江的省市級(jí)警調(diào)規(guī)范要求，公安派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道級(jí)人民調(diào)解委要共同為其提供必要的辦公條件，保障警調(diào)銜接工作順利開(kāi)展。對(duì)于其經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單：各公安、司法行政機(jī)關(guān)共同爭(zhēng)取黨委、政府支持來(lái)解決駐所調(diào)解工作室的經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)操作中是讓公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)部分駐所調(diào)解員的工資補(bǔ)貼，又鼓勵(lì)司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)工作室的考核以獎(jiǎng)代補(bǔ)，然后黨委、政府還能提供一些補(bǔ)貼?；鶎诱凸ぷ魇抑g以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式確定了委托代理關(guān)系，有合作的成分。另一方面，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)與駐所工作室，司法行政機(jī)關(guān)與其他工作室實(shí)質(zhì)上存在著準(zhǔn)科層關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)工作室的控制。

三、警調(diào)銜接的運(yùn)作機(jī)制

警調(diào)銜接的運(yùn)行涉及到多個(gè)節(jié)點(diǎn)的參與，但也不可否認(rèn)，公安機(jī)關(guān)與調(diào)解工作室的互動(dòng)最為直接。在此，著重介紹調(diào)解組織與公安機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)交集和對(duì)接形式。

（一）警調(diào)對(duì)接的具體工作流程

公安派出所接到報(bào)案，對(duì)案情做出判斷后進(jìn)行分流處置。如屬于非警務(wù)類民間糾紛，辦案民警應(yīng)告知當(dāng)事人，并移送駐所調(diào)解工作室調(diào)處。

就治安糾紛案件而言，辦案民警能當(dāng)場(chǎng)調(diào)解的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解處理，不能的則需要開(kāi)展調(diào)查、掌握證據(jù)。警方認(rèn)定案件符合治安調(diào)解情形的，會(huì)詢問(wèn)雙方當(dāng)事人是否愿意進(jìn)入治安調(diào)解程序，或者是由雙方當(dāng)事人自愿申請(qǐng)治安調(diào)解。在雙方確定要調(diào)解后，辦案民警征得當(dāng)事人同意情況下，再將案件中民事?tīng)?zhēng)議內(nèi)容委托給調(diào)解工作室先行調(diào)解。對(duì)委托的民事責(zé)任事項(xiàng)的調(diào)解情況，調(diào)解工作室應(yīng)及時(shí)通報(bào)公安派出所。如果調(diào)解成功、雙方達(dá)成協(xié)議且得到了公安機(jī)關(guān)的認(rèn)可，公安機(jī)關(guān)依法不追究當(dāng)事人違反治安管理的責(zé)任。如果調(diào)解不成功，或者達(dá)成的民事責(zé)任事項(xiàng)的協(xié)議未得到履約，公安機(jī)關(guān)還將依法進(jìn)行處罰。

對(duì)于刑事和解的案件，案件中的民事責(zé)任事項(xiàng)同上，辦案民警在依法做好案件調(diào)查取證后，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以移交工作室等調(diào)解組織。工作室應(yīng)及時(shí)通報(bào)公安派出所調(diào)解結(jié)果。若公安機(jī)關(guān)通過(guò)審查確定了和解合法且雙方當(dāng)事人均為自愿，則應(yīng)當(dāng)主持制作和解協(xié)議書(shū)。

（二）工作室與公安機(jī)關(guān)的對(duì)接形式

警調(diào)對(duì)接形式是指調(diào)解工作室與其他節(jié)點(diǎn)的對(duì)應(yīng)方式，在此處僅介紹與公安機(jī)關(guān)的對(duì)接形式。警調(diào)銜接的模式分為駐所制和移送制，其中駐所制更受到推崇。浙江的警調(diào)銜接實(shí)踐中，大多數(shù)派出所都采用了駐所制模式，即由鎮(zhèn)/街道的調(diào)解委在派出所內(nèi)設(shè)立調(diào)解工作室，并指派調(diào)解員駐所來(lái)承擔(dān)調(diào)解業(yè)務(wù)。很多派出所的駐所調(diào)解工作室采用了24小時(shí)值班制，在浙江警調(diào)銜接規(guī)定中，無(wú)論白天還是夜里，民警遇到矛盾糾紛需要調(diào)解處理的，隨時(shí)可以移交給調(diào)解工作室①警周刊.人民調(diào)解進(jìn)駐派出所矛盾糾紛破解新模式 [EB/OL]. http://www.nbsgaj.gov.cn/jwzx/ztzl/jzk/2013_1627/2146_911/di2/200902/t20090223_34024.html.。那些平均接收治安糾紛數(shù)量較少或者不具備設(shè)置工作室條件的派出所，采用的則是移送外部調(diào)解工作室等調(diào)解組織的模式。在諸多采用了移送制的情況中，調(diào)解工作室（非社區(qū)調(diào)解委員會(huì)）還有設(shè)置在就近警務(wù)室的，這在很大程度上保證了警調(diào)對(duì)接途徑的便利和順暢。此外，浙江的警調(diào)銜接操作規(guī)程規(guī)定，民警根據(jù)報(bào)警內(nèi)容判斷在有調(diào)解可能的情況下，可以捎上駐所調(diào)解員一同出警，以便其參與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解。對(duì)這種情形，規(guī)范還要求駐所工作室應(yīng)當(dāng)給予配合。在早期個(gè)別地方（寧波）試點(diǎn)中，警調(diào)銜接實(shí)驗(yàn)了兩級(jí)銜接機(jī)制：讓派出所與街道/鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)銜接，警務(wù)室與社區(qū)/村人民調(diào)解委員會(huì)銜接。彼時(shí)的街道/鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)和現(xiàn)在的駐所警調(diào)工作室相似。到后來(lái)出現(xiàn)了調(diào)解工作室，并確定是在街道/鎮(zhèn)一級(jí)與派出所掛鉤。

（三）調(diào)解工作室與政府節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)

調(diào)解工作室在與政府多部門(mén)的互動(dòng)下開(kāi)展著調(diào)解工作，其中與街道辦、司法局所、派出所節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)最為主要。其一和基層政府節(jié)點(diǎn)：街道辦事處以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金等形式資助調(diào)解工作室，實(shí)質(zhì)上是購(gòu)買(mǎi)調(diào)解組織的服務(wù)，即基層政府與調(diào)解工作室形式上形成了合作的互動(dòng)關(guān)系，調(diào)解工作室的建立離不開(kāi)政府提供的資源。其二和司法局所治理節(jié)點(diǎn)：司法行政部門(mén)（主要是司法局、司法所）以國(guó)家對(duì)人民調(diào)解的法律政策為依托，對(duì)調(diào)解工作室進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和績(jī)效考核，除此之外還負(fù)責(zé)其調(diào)解員的培訓(xùn)及發(fā)放合格證書(shū)；調(diào)解工作室還須向司法所提交調(diào)解檔案，反饋調(diào)解信息。其三和公安部門(mén)節(jié)點(diǎn)：公安機(jī)關(guān)將非警務(wù)糾紛移送工作室，并可將治安案件和刑事和解案件中的民事責(zé)任內(nèi)容委托給工作室。很多派出所為調(diào)解工作室在本單位內(nèi)提供辦公場(chǎng)所，鼓勵(lì)調(diào)解工作室入駐，并且負(fù)責(zé)部分所內(nèi)工作人員兼任調(diào)解員的工資待遇。調(diào)解組織還與法院和檢察院發(fā)生聯(lián)系：警調(diào)中刑事和解的民事內(nèi)容爭(zhēng)議亦可由工作室擔(dān)任調(diào)解，這類案情除了涉及公安機(jī)關(guān)外，還涉及到檢察院、法院、法律援助中心多方參與。在警調(diào)銜接機(jī)制中，調(diào)解工作室節(jié)點(diǎn)普遍連接了上述街道辦、法院、檢察院、公安派出所、司法局和司法所等主要治理節(jié)點(diǎn)。除此之外，工作室在實(shí)踐中還和環(huán)保、衛(wèi)生、勞動(dòng)等政府節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生互動(dòng)。

（四）調(diào)解工作室與社會(huì)節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)

調(diào)解工作室還和非政府部門(mén)節(jié)點(diǎn)的進(jìn)行互動(dòng)。如工作室從律師事務(wù)所聘任（或司法局向律所聘任）律師作為調(diào)解員，以及工作室與法律援助中心互助甚至合并辦公場(chǎng)所——工作室與這類具備專業(yè)法律知識(shí)的機(jī)構(gòu)互動(dòng)的做法，為開(kāi)展調(diào)解工作帶來(lái)了專業(yè)性法律保障。再有一些地方（例如上海），調(diào)解工作室對(duì)居委會(huì)的調(diào)解委主任的工作存在著指導(dǎo)關(guān)系，調(diào)解工作室可以幫助解決社區(qū)內(nèi)難以調(diào)解的糾紛。工作室連接了居委會(huì)、律師事務(wù)所、協(xié)會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)資源節(jié)點(diǎn)，與上述政府節(jié)點(diǎn)一道結(jié)成一張覆蓋面更廣的糾紛調(diào)解援助網(wǎng)絡(luò)，有效預(yù)防了矛盾升級(jí)而使得社會(huì)整體更安全?？梢钥吹?，在警調(diào)銜接的過(guò)程中，調(diào)解工作室與多方治理節(jié)點(diǎn)連通并為促進(jìn)社會(huì)安全和諧而配合。

調(diào)解工作室節(jié)點(diǎn)自身還具有一定的優(yōu)勢(shì)。作為旨在化解社會(huì)矛盾的非盈利性社會(huì)組織，調(diào)解工作室有著其他政府部門(mén)節(jié)點(diǎn)不具備的功能，工作室以其社會(huì)組織的性質(zhì)似乎更能貼近民眾，更方便于排查社會(huì)矛盾糾紛。再有人民調(diào)解本身也得到了憲法等法律以及國(guó)家政策的認(rèn)可和鼓勵(lì)，人民調(diào)解可以彌補(bǔ)規(guī)范性文件無(wú)法觸及的地帶，以社會(huì)道德和本地公序良俗等非正式規(guī)范發(fā)揮補(bǔ)充作用，這似乎更貼近傳統(tǒng)的恢復(fù)性做法，更能有效化解社會(huì)矛盾。調(diào)解委員會(huì)和工作室處于不同于正式治理組織的位置，該節(jié)點(diǎn)應(yīng)用了社會(huì)組織的視角、經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資源，拓展了應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的途徑。

四、警調(diào)銜接機(jī)制的價(jià)值所在

（一）預(yù)防性價(jià)值

警調(diào)銜接的核心價(jià)值就是能通過(guò)調(diào)解防止社會(huì)矛盾激化升級(jí)，以保障社會(huì)治安。

公安機(jī)關(guān)并不對(duì)非警務(wù)糾紛負(fù)責(zé)，一旦介入還會(huì)消耗大量警力資源。現(xiàn)有相應(yīng)的法律和行政命令明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)不用受理非警務(wù)糾紛案件，但如果沒(méi)有相適應(yīng)的糾紛接收機(jī)構(gòu)和對(duì)接機(jī)制，民眾解決糾紛的現(xiàn)實(shí)需求難以滿足，大量非警務(wù)類民間糾紛往往還需要公安機(jī)關(guān)解決。面對(duì)各類非警務(wù)糾紛報(bào)警，地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可能會(huì)受“無(wú)限政府”觀念影響或者為了片面追求當(dāng)事人滿意，要求辦案民警進(jìn)行調(diào)解。其出發(fā)點(diǎn)也無(wú)可厚非：無(wú)差別受理是為了預(yù)防社會(huì)矛盾糾紛激化、預(yù)防上訪，以促進(jìn)和諧與治安。

通過(guò)處置各類糾紛，防止矛盾激化升級(jí)以保障社會(huì)穩(wěn)定，這種思路本身沒(méi)有問(wèn)題。只是把公安機(jī)關(guān)置于單打獨(dú)斗、疲于奔命的局面則非常不合適，其調(diào)解能力有限。所以，這時(shí)需要發(fā)動(dòng)其他治理節(jié)點(diǎn)參與，尤其是要調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的力量，讓調(diào)解工作室等組織來(lái)分流非警務(wù)類糾紛和接受其他委托。警調(diào)銜接不僅僅是直接為警務(wù)實(shí)踐帶來(lái)便利，更多還是為了發(fā)揮預(yù)防功能。在“沙堆效應(yīng)”①宮志剛. 治安之道[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2016.治安理論中，沙尖是指大案重案，越往下是越輕型的違法犯罪，最底層的沙基是可能轉(zhuǎn)化成犯罪的矛盾糾紛。只有沙基小了，沙堆這一社會(huì)失范的整體才會(huì)真正降低。專門(mén)的調(diào)解組織正是為了化解沙基這一層數(shù)量龐大的糾紛應(yīng)運(yùn)而生的。2018年國(guó)家六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，提出了人民調(diào)解是為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定“第一道防線”，可見(jiàn)國(guó)家充分肯定了人民調(diào)解組織的預(yù)防性價(jià)值。

（二）推進(jìn)公安去非警務(wù)活動(dòng)改革

在警調(diào)銜接機(jī)制中，公安機(jī)關(guān)將非警務(wù)類民間糾紛移交給調(diào)解工作室，將治安糾紛和刑事和解案件中的民事?tīng)?zhēng)議問(wèn)題委托給工作室，既減輕了自身的負(fù)擔(dān)，又可使糾紛得到更專業(yè)的解決，這使得公安辦案效率得到大幅度提升。警調(diào)銜接機(jī)制使得公安機(jī)關(guān)找到了能分流非警務(wù)類糾紛的對(duì)接機(jī)構(gòu)，這對(duì)公安機(jī)關(guān)去除非警務(wù)活動(dòng)的警務(wù)改革有重大推動(dòng)作用。

公安機(jī)關(guān)本身調(diào)解資源配備少、精力有限，處理數(shù)量龐大的糾紛案件是費(fèi)時(shí)費(fèi)力的。其次，治安糾紛與民事糾紛的邊界并不清晰，很多案情是否為非警務(wù)類糾紛難以判別，若辦案民警不處理又可能有風(fēng)險(xiǎn)。移交或者委托給工作室等調(diào)解組織似乎能規(guī)避這樣的風(fēng)險(xiǎn)。派出所接到的民事糾紛和其他警調(diào)糾紛中的民事?tīng)?zhēng)議內(nèi)容，調(diào)解工作室都可以拿來(lái)處理。再者，公安機(jī)關(guān)民警對(duì)糾紛直接進(jìn)行調(diào)解還存在局限性：一方面民警作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)力量，不宜過(guò)于主動(dòng)地主張調(diào)解；另一方面，糾紛中除違反治安行為及損害賠償內(nèi)容以外，還有許多私人性質(zhì)的爭(zhēng)議內(nèi)容，例如家庭糾紛、宅基地糾紛，民警對(duì)此施加影響力的正當(dāng)性還存有爭(zhēng)議。治安調(diào)解本來(lái)是為了化解矛盾糾紛而設(shè)立的，恰巧這些偏私人的爭(zhēng)議內(nèi)容往往才是問(wèn)題根源。這些糾紛背后深層次的民事?tīng)?zhēng)議，警方不方便介入，也很難有足夠的介入能力。

警調(diào)銜接機(jī)制把問(wèn)題交給調(diào)解工作室，情形發(fā)生變化，調(diào)解工作室對(duì)糾紛背后私人領(lǐng)域中的矛盾也可以解調(diào)。而且調(diào)解的手段會(huì)更加豐富，例如可以將人情、道德、理俗、習(xí)慣等制約手段摻揉進(jìn)來(lái)，恢復(fù)性地化解民間糾紛。這樣既達(dá)到了當(dāng)初追求的化解矛盾糾紛的目的，也使得公安機(jī)關(guān)避免了直接調(diào)解的尷尬和諸多不便，很大程度上還解放了警力，使其能夠?qū)⒕瘎?wù)資源集中在需要專業(yè)技能和權(quán)威的問(wèn)題之上。

（三）警調(diào)銜接促進(jìn)調(diào)解的專業(yè)化

以前關(guān)于治安調(diào)解的研究總要主張對(duì)相應(yīng)民警進(jìn)行調(diào)解培訓(xùn)，卻一直不見(jiàn)現(xiàn)實(shí)成效。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)本身并非專業(yè)性調(diào)解隊(duì)伍，用于調(diào)解的資源和能力很有限，調(diào)解工作只會(huì)是其日常工作中的一個(gè)細(xì)小分支，所以單方面依賴民警的調(diào)解模式很難真正實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。

調(diào)解糾紛不僅需要國(guó)家正式規(guī)范作為解紛之依據(jù)，同時(shí)也需要習(xí)慣、慣例等非正式規(guī)范調(diào)整力量。在這種理念下，調(diào)解的專業(yè)性有了更豐富的內(nèi)涵：在調(diào)解技術(shù)方面，調(diào)解主體既要對(duì)法律和政策等進(jìn)行專業(yè)性解讀，將其作為重要依托；又要技術(shù)性地結(jié)合道德、習(xí)慣、情理等因素，以實(shí)現(xiàn)情理法的協(xié)調(diào)，從而恢復(fù)性地化解民間糾紛。此外專業(yè)化調(diào)解還要求，在調(diào)解的制度上確立規(guī)范的調(diào)解工作章程和隊(duì)伍管理制度，以及在人員配備上一定要設(shè)置專職調(diào)解員（這意味著穩(wěn)定的知識(shí)能力和潛在可動(dòng)用的社會(huì)資源）。這些調(diào)解的專業(yè)化要求都是公安機(jī)關(guān)一家難以實(shí)現(xiàn)的。

可以看到警調(diào)網(wǎng)絡(luò)中，工作室通過(guò)與諸多相連接節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)，得到了更完備的調(diào)解資源配置。警調(diào)工作室能得到司法、環(huán)保、衛(wèi)生、勞動(dòng)等諸多政府資源和律師事務(wù)所、協(xié)會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)資源，這使得警調(diào)工作室在處理一些較復(fù)雜的糾紛時(shí)仍然能游刃有余。

（四）有助于實(shí)現(xiàn)共建共治共享治理格局

黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。這種新的治理理念要求將社會(huì)力量納入治理格局，以調(diào)動(dòng)和利用更多社會(huì)資源，使得政府和社會(huì)發(fā)生良性互動(dòng)。警調(diào)銜接機(jī)制是發(fā)動(dòng)社會(huì)組織力量的典型案例，政府對(duì)社會(huì)中的多元主體、機(jī)制和資源進(jìn)行整合，形成公權(quán)力和自治力配合的局面。在調(diào)處治安糾紛時(shí)，公安機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)母深A(yù)和民間自治的調(diào)整作用缺一不可。一方面，相對(duì)于國(guó)家主體來(lái)調(diào)解，民間調(diào)解組織不僅具有獨(dú)特的社會(huì)資源，而且更能容易得到民眾認(rèn)可，民間調(diào)解組織的工作更能做到透明，也更能接受監(jiān)督。另一方面，國(guó)家自上而下的牽引指導(dǎo)，甚至必要時(shí)的強(qiáng)制干預(yù)，對(duì)確保調(diào)解組織的健康發(fā)展至關(guān)重要。所以，政府要在對(duì)社會(huì)調(diào)解組織實(shí)現(xiàn)控制和引導(dǎo)的前提下，賦予其更多主動(dòng)權(quán)，并相應(yīng)地委以更多治理責(zé)任，充分利用調(diào)解組織的優(yōu)勢(shì)來(lái)達(dá)到更佳治理成效。

憲法規(guī)定了人民調(diào)解是基層民主自治內(nèi)容，是群眾自己解決糾紛的重要途徑，是社會(huì)主義民主的體現(xiàn)之一。糾紛雙方當(dāng)事人之間達(dá)成合意的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是一種自治行為。警調(diào)銜接模式在運(yùn)用自治力量的同時(shí)，恰到好處地加入了國(guó)家的引導(dǎo)和社會(huì)組織的調(diào)整，避免了調(diào)解走偏的危險(xiǎn)。警調(diào)銜接機(jī)制是國(guó)家治理、社會(huì)調(diào)節(jié)以及群眾自治的縮影，三者的良性互動(dòng)極大地促進(jìn)了社會(huì)的安寧和穩(wěn)定。

五、警調(diào)機(jī)制的智能化發(fā)展趨勢(shì)

節(jié)點(diǎn)治理講求各個(gè)治理節(jié)點(diǎn)間分享資源，加強(qiáng)良性互動(dòng)，形成一種系統(tǒng)協(xié)調(diào)的治理狀態(tài)，由此也要求各個(gè)治理節(jié)點(diǎn)之間必須有快速、及時(shí)的聯(lián)結(jié)通道。當(dāng)前不斷進(jìn)步和成熟的通訊技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠成為警調(diào)銜接機(jī)制信息化、智能化發(fā)展的巨大助力。警調(diào)網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的聯(lián)結(jié)和互動(dòng)也因?yàn)檫@些技術(shù)性的手段、平臺(tái)而得到加強(qiáng)。從直觀的視頻通訊技術(shù)到系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)平臺(tái)，這些越來(lái)越先進(jìn)的技術(shù)讓警調(diào)銜接機(jī)制變得更加及時(shí)、智能和方便。

（一）線上視頻遠(yuǎn)程調(diào)解

在浙江的警調(diào)對(duì)接模式中，多數(shù)調(diào)解工作室進(jìn)駐在派出所內(nèi)，駐所調(diào)解員可以立即對(duì)警方移送或委托的糾紛進(jìn)行調(diào)解。駐所制對(duì)警調(diào)銜接機(jī)制的提升效果很顯著。但我們依然需要線上調(diào)解作為補(bǔ)充。一則，調(diào)解室可以在當(dāng)事人不方便的情況下，利用視頻技術(shù)在線進(jìn)行遠(yuǎn)程調(diào)解；二則，如果有條件，采用移送制的工作室也可以采用線上視頻調(diào)解來(lái)填補(bǔ)現(xiàn)實(shí)空間上的距離，從而提高調(diào)解效率。線上視頻調(diào)解不能取代線下調(diào)解室實(shí)體，但是一定會(huì)作為重要補(bǔ)充形式來(lái)為警調(diào)銜接帶來(lái)更多便利?，F(xiàn)實(shí)中很多調(diào)解室已經(jīng)設(shè)置有線上調(diào)解系統(tǒng)，例如“老潘工作室”的遠(yuǎn)程調(diào)解系統(tǒng)，而且該視頻遠(yuǎn)程調(diào)解系統(tǒng)與手機(jī)等終端相聯(lián)，調(diào)解員可以直接通過(guò)手機(jī)隨時(shí)隨地開(kāi)展調(diào)解工作，極大提升了工作效率。浙江的警調(diào)銜接規(guī)范要求在駐所制工作室中，需要有調(diào)解值班員24小時(shí)在所備調(diào)?，F(xiàn)如果能做到視頻遠(yuǎn)程調(diào)解的相關(guān)技術(shù)完全成熟及普及的話，就完全不需要駐所調(diào)解員下班時(shí)間后在派出所內(nèi)值班了。

（二）通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)整合工作室

現(xiàn)可以運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、視頻聯(lián)絡(luò)等技術(shù)將多個(gè)警調(diào)工作室聯(lián)結(jié)形成網(wǎng)絡(luò)。

在前文提到調(diào)解工作室是街道、鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有大多數(shù)調(diào)解工作室都是在街道、鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的，如此工作室和往上的街道、鎮(zhèn)調(diào)解委是一對(duì)一被指導(dǎo)互動(dòng)關(guān)系。依靠調(diào)解委來(lái)協(xié)調(diào)多個(gè)工作室的調(diào)解資源是不方便的。調(diào)解工作室還和一些政府部門(mén)有實(shí)質(zhì)上的準(zhǔn)科層關(guān)系，工作室與再往上的指導(dǎo)部門(mén)司法局形成多對(duì)一的被指導(dǎo)關(guān)系，以司法局為節(jié)點(diǎn)聯(lián)結(jié)諸多調(diào)解工作室形成網(wǎng)絡(luò)固然很好，但由于兩種機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同，還是工作室之間形成另一種行業(yè)性網(wǎng)絡(luò)，工作室彼此間直接互動(dòng)和協(xié)調(diào)資源來(lái)得更方便和快捷。

在追求效率的今天，建議警調(diào)工作室如有條件設(shè)置區(qū)域性行業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)結(jié)平臺(tái)和視頻聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，以便多警調(diào)工作室之間能交流經(jīng)驗(yàn)、提供幫助、分享信息和資源，從而提升警調(diào)銜接之成效。同樣舉“老潘工作室”的例子，以技術(shù)性手段和數(shù)十個(gè)派出所的警調(diào)室相連，彼此間建立了遠(yuǎn)程視頻聯(lián)絡(luò)室，形成了調(diào)解工作室網(wǎng)絡(luò)。而且該行業(yè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了糾紛內(nèi)部流轉(zhuǎn)預(yù)約，視頻連線遠(yuǎn)程調(diào)解，使得各工作室結(jié)成一個(gè)組織化的體系，形成更大調(diào)解合力。

（三）借助技術(shù)設(shè)置線上糾紛接收服務(wù)平臺(tái)

一方面，調(diào)解工作室可在網(wǎng)上設(shè)置一個(gè)向群眾提供綜合性調(diào)解服務(wù)的平臺(tái)，來(lái)拓展糾紛接收途徑，并方便民眾選擇調(diào)解員。如此一來(lái)，糾紛當(dāng)事人能通過(guò)線上平臺(tái)向工作室預(yù)約。為保障服務(wù)質(zhì)量，可以在對(duì)外平臺(tái)上介紹調(diào)解員的專業(yè)領(lǐng)域、調(diào)解員評(píng)價(jià)內(nèi)容等信息，以便群眾選擇?，F(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了這種做法，寧波的對(duì)外調(diào)解服務(wù)平臺(tái)具備了群眾線上預(yù)約、便民在線咨詢、調(diào)解員評(píng)價(jià)打分、審核考評(píng)等多項(xiàng)功能。除此之外，該對(duì)外平臺(tái)還能連接到公安門(mén)戶網(wǎng)站、便民警務(wù)類手機(jī)應(yīng)用軟件、智能警務(wù)亭自助服務(wù)區(qū)，做到了多種終端全面覆蓋。

另一方面，工作室可以專門(mén)向警方開(kāi)設(shè)接收糾紛的途徑。警方通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直接將糾紛案件自動(dòng)流轉(zhuǎn)給工作室，移送制工作室后臺(tái)自動(dòng)形成網(wǎng)上預(yù)約。類似上海創(chuàng)設(shè)的110聯(lián)調(diào)平臺(tái)機(jī)制，公安在接到報(bào)案后，將需要調(diào)解的案件情況傳真給調(diào)解室，交由工作室調(diào)解。在警調(diào)銜接這一模塊，調(diào)解工作室行業(yè)內(nèi)應(yīng)專設(shè)一平臺(tái)，單獨(dú)接收公安機(jī)關(guān)接到的糾紛報(bào)警。

設(shè)想這類線上服務(wù)平臺(tái)將來(lái)還能將形成的信息數(shù)據(jù)（不能涉當(dāng)事人隱私）串聯(lián)起來(lái)，對(duì)糾紛種類和數(shù)量分析研判，以便發(fā)現(xiàn)社會(huì)中非穩(wěn)定因素，方便后續(xù)研究提出減緩社會(huì)矛盾建議，自然是更好。

（四）將調(diào)解協(xié)議履行情況加入個(gè)人信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)

隨著國(guó)家越來(lái)越重視社會(huì)主義道德的規(guī)范調(diào)整作用以及互聯(lián)網(wǎng)的越來(lái)越發(fā)達(dá)，將來(lái)官方很可能會(huì)創(chuàng)設(shè)公民個(gè)人信用管理系統(tǒng)，即在全國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)將公民個(gè)人信用記錄輸進(jìn)電子檔案庫(kù)。并且每個(gè)公民的信用評(píng)價(jià)將與出行、消費(fèi)系統(tǒng)掛鉤，切實(shí)影響到個(gè)人的日常生活質(zhì)量。在這種前提下，調(diào)解工作室可以就當(dāng)事人調(diào)解協(xié)議的履行情況形成能影響到當(dāng)事人信用檔案的參考意見(jiàn)，在得到司法部門(mén)的確認(rèn)后，意見(jiàn)書(shū)及相關(guān)調(diào)解資料等數(shù)據(jù)將被上傳到國(guó)內(nèi)公民個(gè)人信用管理系統(tǒng)，刷新當(dāng)事人的信用評(píng)分，從而影響其生活質(zhì)量。

現(xiàn)由于民事調(diào)解協(xié)議和治安調(diào)解書(shū)/協(xié)議，均不能直接在法律上對(duì)個(gè)人的權(quán)力義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的改變和影響。若一方拒絕履行調(diào)解協(xié)議，另一方當(dāng)事人就調(diào)解書(shū)中的民事?tīng)?zhēng)議內(nèi)容只能再向法院提起民事訴訟。所以要確保調(diào)解協(xié)議書(shū)被履行，不妨換個(gè)思路：將調(diào)解協(xié)議履行情況納入個(gè)人信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)，讓個(gè)人對(duì)調(diào)解協(xié)議的誠(chéng)信與否和自己的切身利益掛鉤，形成約束力，從而保證當(dāng)事雙方履行調(diào)解協(xié)議。