□魏永忠，趙康睿，趙家正

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

警務(wù)輔助人員,簡稱輔警,英文為(special constable)。輔,即協(xié)助,幫助;警,即警察、警事、警務(wù)。在我國，輔警是由政府出資,公安機關(guān)統(tǒng)一通過筆試、面試、政審、體檢招錄并與其建立勞動關(guān)系,為公安機關(guān)的日常警務(wù)活動提供協(xié)助的非人民警察身份的隊伍。

如今在我國大部分地區(qū),輔警的數(shù)量已經(jīng)多于正式民警的人數(shù),其主要職能是在公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指派下彌補警力不足,輔助警察參與警務(wù)活動[1]。警務(wù)輔助人員已逐漸成為維護社會治安中一支不可忽視的力量。

一、設(shè)置警務(wù)輔助人員的必要性

用警務(wù)輔助人員從事社會治安管理是穩(wěn)定社會治安形勢的一種有效措施,也是公安機關(guān)順應(yīng)時代的有效嘗試,該種措施有效地緩解了治安警察相對缺乏的問題。目前,輔警的作用越來越大,除了緩解治安警察短缺的問題以外,還能協(xié)助民警進行治安管理、調(diào)節(jié)警民關(guān)系等,這種制度已經(jīng)影響到了社會生活的多個層面,具體表現(xiàn)如下:

(一)推動警察隊伍的建設(shè)

我國公安系統(tǒng)于上世紀(jì)90年代開始向社會公開招聘輔警,這些人大多來自社會基層,專業(yè)知識涉及公安以外的很多其他領(lǐng)域。輔警的加入推動了傳統(tǒng)公安制度體系的創(chuàng)新發(fā)展,而且還把一些創(chuàng)新理念加入到日常的警務(wù)活動當(dāng)中,不斷推動社會治安管理朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展?，F(xiàn)階段,多數(shù)社區(qū)治安管理歸屬民警帶領(lǐng)著警務(wù)輔助人員負責(zé);對于大型社會活動中的治安保衛(wèi)工作來說,輔警人員占主體的情況已是常態(tài);而金融管理機構(gòu)的治安管理工作,也離不開輔警人員的參與。輔警制度使得公安系統(tǒng)更加多樣化,管理模式得到不斷創(chuàng)新,為公安系統(tǒng)更好地儲備人才奠定了基礎(chǔ)。

(二)有利于優(yōu)化警民關(guān)系

相比較社會自發(fā)組織的治安群體,輔助警察有更加嚴(yán)格的管理制度,專業(yè)性更強,同公安機關(guān)有著直接的聯(lián)系。另一方面相比正規(guī)的公安機關(guān)人員,輔助警察數(shù)量較大,分布在社會各個層面。因此，輔警的存在,有效推動了社會治安的進行,成為公安機關(guān)治安管理方面重要的輔助手段[2]。通常情況下,輔警來自于周邊居民,對周圍環(huán)境比較熟悉,對居民信息比較了解,能夠有效地處理一些意外事件；并且由于擁有一定的人脈,進而就可以根據(jù)社會需求進行必要的管理，獲得更多的社會支持。

(三)提高公安工作效益

國內(nèi)公安機關(guān)人員屬于公務(wù)員范疇,擁有比較好的福利待遇,但全國各地政府財政撥款都存在經(jīng)費緊張問題,特別是基層公安機關(guān)。大量招錄輔警人員后，可以對其進行培訓(xùn)，使其能夠發(fā)揮對日常警務(wù)的協(xié)助作用，從而使得更多的專業(yè)化的公安人員把精力用到更為重大事件的處理上,行政服務(wù)效率也會大大增強。比如,在北京,輔警人員多次協(xié)助公安機關(guān)進行搶險救災(zāi),給社會大型活動做安保工作,社會治安效率明顯增強,除了有效保證社會治安穩(wěn)定之外,在很大程度上展示了公安系統(tǒng)的良好形象。在廈門市“金磚會晤”安保時期,輔警跟從邊防民警參與輔助街面巡邏勤務(wù),極大地提高了群眾的“見警率”,為民警工作提供了便利。

(四)緩解就業(yè)壓力

勞動者的就業(yè),是實現(xiàn)中國夢,全面建設(shè)小康社會,構(gòu)建和諧社會必然要求。公安機關(guān)大量招錄輔警人員，在一定程度上緩解了國內(nèi)就業(yè)難的問題,穩(wěn)定了社會秩序。

二、目前警務(wù)輔助人員常態(tài)化管理出現(xiàn)的問題

(一)輔警常態(tài)化管理機制不統(tǒng)一

長期以來,各地公安部門通過社會招錄的方式不斷擴大著輔警隊伍?，F(xiàn)具有較成熟管理體制的有北京市公安局輔警支隊以及廣東省深圳市公安局輔警總隊,其中深圳市公安局寶安分局輔警總隊根據(jù)《2017年深圳公安改革方案》將輔警分為一至六級職級(各職級沒有上下級隸屬關(guān)系)，并將其薪酬體系與職責(zé)相匹配。這樣使得警務(wù)輔助人員擺脫了“臨時工”的身份,得到了強烈的認同感和明確的發(fā)展方向。不過對于輔警,國家一直沒有出臺相關(guān)法律,即便是制定相關(guān)管理制度也是依照其他管理制度來實施的,不能有效滿足輔警管理的實際需求,再加上沒有可參照的全國統(tǒng)一、完善的輔警法律規(guī)范體系,久而久之各地輔警制度難免會出現(xiàn)漏洞，阻礙了輔警管理制度的順利實施。

(二)輔警招錄體制標(biāo)準(zhǔn)偏低,培訓(xùn)機制不合格

當(dāng)前國內(nèi)輔警人員整體素質(zhì)較低,服務(wù)意識比較差,工作責(zé)任心偏低,嚴(yán)重阻礙了輔警管理制度的正常施行?，F(xiàn)階段國內(nèi)存在的輔警招錄模式主要包括:經(jīng)費獨自承擔(dān)制度;合同管理制度;保安輔警制度和政府購買服務(wù)制度等。而在實際運行時往往存在以下問題：首先,由于各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和對輔警的使用條件、要求各不相同,導(dǎo)致全國范圍內(nèi)沒有明確的輔警招錄參照標(biāo)準(zhǔn),以山西省為例,各地市公安局普遍將輔警招錄的任務(wù)交給相關(guān)人事部門進行招錄,但這樣難免會造成人員把關(guān)不嚴(yán),魚龍混雜的情況。其次,對于輔警的考核以及培訓(xùn)制度還不夠健全,實際培訓(xùn)時間比較短,正常培訓(xùn)時間約為一周,甚至部分輔警沒有經(jīng)過培訓(xùn)就直接上崗。再次,輔警培訓(xùn)相對單一,并且還沒有同實際工作連接在一起,某些培訓(xùn)內(nèi)容也沒有形成一定體系,缺少針對措施。在這種情況下,輔警人員的業(yè)務(wù)能力就達不到標(biāo)準(zhǔn)要求。實際上,對于輔警人員的培訓(xùn)工作也存在兩大明顯缺點:其一，培訓(xùn)效果較差。很多地方對于輔警的培訓(xùn)僅僅體現(xiàn)在形式當(dāng)中,而且對于輔警的培訓(xùn)有很多地方需要完善,相關(guān)業(yè)務(wù)還需要民警師傅在工作崗位上重新教授。其二，培訓(xùn)科學(xué)性不足,隨意性很大。對于各級公安機關(guān),其對于輔警培訓(xùn)的目的不明確,缺少針對性,沒有完整的培訓(xùn)計劃,在實際培訓(xùn)過程中缺乏科學(xué)、理智的分析管理,不按照制度管理現(xiàn)象時有發(fā)生。

(三)輔警工資待遇低,保障不足

從工作性質(zhì)來看,輔警不屬于公安機關(guān)編制人員,薪酬福利都比較低,但其所擔(dān)的責(zé)任卻不小,還存在較大的風(fēng)險,受此影響,輔警人員的工作積極性普遍較低。例如,在太原,輔警人員的收益月工資在2000元左右,而在西部欠發(fā)達地區(qū),輔警的工資標(biāo)準(zhǔn)更低,一般不會超過1500元,實際收入明顯低于社會其他工作者,生活壓力非常大。輔警人員對工作滿意度不高的原因主要存在于以下兩點。首先,輔警的工作量比較大,加班延時都是正?，F(xiàn)象,但針對加班的補貼卻沒有任何上漲,這就導(dǎo)致輔警崗位留不住人,為了自身發(fā)展,很多輔警漸漸地選擇辭去了工作。其次,有些地區(qū)至今還沒有制定輔警傷亡撫恤保障制度、“五金一險”問題無法保障,很多保障措施無法實現(xiàn),或是盡管已實現(xiàn)但還沒有落實到每位輔警人員身上,使得輔警工作不能較好地吸引高質(zhì)量人才,同時導(dǎo)致輔警人員對自身工作沒有認同感[3]。筆者在參加廈門市“金磚會晤”安保工作時對廈門市公安局基層所隊的輔警進行了調(diào)查采訪,了解到約有26%的輔警人員表示沒有更好的工作才選擇了輔警;31%的人員表示,輔警只是一種暫時的工作,未來還會調(diào)整。可見輔警隊伍中有不少人員是因為社會就業(yè)壓力較大,將這份工作視為一個暫時落腳點和避風(fēng)港。

三、完善輔警管理機制的有效路徑

(一)建立完備的法律法規(guī)

為了充分發(fā)揮輔警的作用,使其更好地從事社會治安任務(wù),更加積極主動地為社會大眾進行服務(wù)。2016年,中央深改小組頒布實施了《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法的意見》(以下簡稱《意見》),在此基礎(chǔ)上,有關(guān)輔警管理的條例誕生了。但面對如今錯綜復(fù)雜的社會形式,國家還應(yīng)強化輔警管理,以立法的形式保障輔警制度順利實施下去,對現(xiàn)有的《人民警察法》進行完善,以法律的形式明確輔警的社會地位、權(quán)力和具體職責(zé),依法明確輔警的具體組織、責(zé)任、招錄、收入管理等內(nèi)容,保證輔警管理制度順利實施下去,減少輔警管理的隨意性。同時應(yīng)當(dāng)明確輔警以行政助手地位為工作原則的法律地位和職責(zé)權(quán)限,出臺關(guān)于核心出警任務(wù)輔警禁止參與以及相對警察任務(wù)輔警可以輔助性參與的具體條例,并且可以劃定一些輔警可以獨立參與的事件,以此減輕公安機關(guān)民警負擔(dān)。根據(jù)國家制定的《公安機關(guān)輔警管理條令》,對輔警的相關(guān)法律身份、權(quán)利、義務(wù)、教育、訓(xùn)練、待遇、保障、休假休息、招錄等事宜進行明確規(guī)定。

(二)建立完善的輔警招錄、培訓(xùn)和考核機制

當(dāng)前,多數(shù)地方輔警管理制度不夠健全,特別是輔警招錄工作存在很大的漏洞,使其盡管建立了輔警招錄系統(tǒng),也根據(jù)制度要求進行了筆試、面試、體檢等工作,但最終沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用,嚴(yán)重制約著輔警隊伍的正常建設(shè)?！兑庖姟分赋?輔警屬于政府購買服務(wù)范疇,必須由縣級以上行政單位負責(zé)實施,并且還要簽署相關(guān)的勞動合同進行聘用。另外,地方政府還要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要開展管理工作,對招聘的輔警人員進行合理分配[4]。比如廈門市政府聯(lián)合廈門市公安局頒布實施了《廈門市公安局警務(wù)輔助人員管理規(guī)定》、《訓(xùn)練實施細則》、《層級晉升細則》等管理制度；實行了基層晉升制度,根據(jù)工齡和實際業(yè)績,開展職務(wù)任免工作,并且構(gòu)建了五個崗位級別以及四個補貼級別,把工作以及績效獎金統(tǒng)一起來進行發(fā)放,在實踐中不斷增強輔警的綜合素質(zhì)；建立健全了符合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要的輔警使用辦法細則,對輔警的權(quán)益進行了積極的保障，有效地激勵了輔警的工作。

對于警務(wù)輔助人員的招錄工作，筆者認為可通過以下三點對以往的管理制度進行修訂。首先,嚴(yán)格做好招聘工作,尤其是輔警的品行、學(xué)歷和相關(guān)背景知識等,也就是做好政審工作,保證每位進入輔警崗位的人員都符合崗位需求。其次,根據(jù)實際需求,做好人員培訓(xùn)工作,培訓(xùn)費用由地方政府支出,并且構(gòu)建全面可靠的輔警培訓(xùn)方案,政府部門可以與當(dāng)?shù)鼐煸盒＿M行合作,定期對新招入的輔警進行業(yè)務(wù)培訓(xùn),保證輔警隊伍具有即戰(zhàn)力。最后,根據(jù)需要,構(gòu)建輔警工作人員考核機制。從實際崗位出發(fā)(文職類輔警和輔助執(zhí)法勤務(wù)類輔警)，要科學(xué)地制定考核標(biāo)準(zhǔn),對于表現(xiàn)優(yōu)秀的輔警要進行職務(wù)晉升,并且給與適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)做獎勵,而那些工作業(yè)績比較差的輔警要及時地進行批評或者開展再教育活動,更甚者可直接辭退[5]。

(三)完善輔警保障機制,提高工資福利待遇

目前輔警的數(shù)量是非常龐大的,不過,輔警的福利待遇卻非常低,與其工作責(zé)任不成正比?！兑庖姟分赋?對于輔警要做好管理,特別是針對各級行政管理部門提出了要求。根據(jù)實際需要,相關(guān)單位要做好財政預(yù)算工作,從工資方面保證輔警的正常權(quán)利。比如吉林省公安機關(guān)從地區(qū)實際發(fā)展需要出發(fā),制定了符合需要的薪資制度,提供服裝和崗位培訓(xùn)工作,管理經(jīng)費由地區(qū)財政負責(zé)[5]，并且規(guī)定輔警的工資標(biāo)準(zhǔn)必須高于地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)地區(qū)經(jīng)費使用情況,相關(guān)部門要制定經(jīng)費預(yù)算管理辦法,從地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況出發(fā),結(jié)合本地往年社會平均工資、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)等繳納情況,制定合理的輔警薪資標(biāo)準(zhǔn),而且還要打造一個動態(tài)化的管理制度。此外,從相關(guān)法律層面出發(fā),做好輔警人員的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè),生育、工傷等項目的保障工作,根據(jù)需要還要繳納適當(dāng)?shù)淖》抗e金。

借鑒吉林省出臺的《辦法》并結(jié)合各地區(qū)實際情況,筆者認為可通過以下幾點進行完善:首先,建立健全輔警費用管理制度,確保輔警人員的利益不受傷害。實際上,輔警所需的經(jīng)費都是由地區(qū)財政承擔(dān)的,根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要,中央或者上級管理部門還應(yīng)該給與適當(dāng)?shù)呢斦a貼。其次,打造一個符合輔警發(fā)展需求的薪資管理制度。部分地區(qū)的輔警所從事的工作壓力等同于民警，但是除了基本工資和績效工資外沒有任何補貼來保障其生活的支出。因此管理部門應(yīng)科學(xué)地結(jié)合實際情況發(fā)放輔警薪資,確保輔警收入能夠維持正常生活,進而保證輔警可以把身心都投入到工作崗位當(dāng)中去。再次,建立健全針對輔警的撫恤制度。輔警在實際工作當(dāng)中出現(xiàn)了傷亡等意外,應(yīng)當(dāng)享受跟人民警察相等的撫恤政策。如此,就可以縮減輔警內(nèi)心的焦慮,進而更加努力的履行自己的職責(zé)。最后,應(yīng)當(dāng)對輔警職級晉升、依法續(xù)簽或者解除合同等事宜根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r作出規(guī)定。相信通過這些方法,我國輔助警力可真正走上正規(guī)化、法制化的良性發(fā)展之路。

四、結(jié)語

總之，我國輔警制度還不夠完善，在實際管理方面也存在很多不足，沒有構(gòu)建完善的管理體系，做好輔警規(guī)范管理工作還需要付出更大的努力。為了順應(yīng)社會發(fā)展需求，保證輔警人員的數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量，確保社會治安效果，推行輔警職業(yè)化是一種有益嘗試，并且需要加快發(fā)展步伐。相信結(jié)合新出臺的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》以及各地實際情況，我國警務(wù)輔助人員的常態(tài)化管理機制將會得到進一步的完善，將輔警管理成一支具有規(guī)范化、法制化和職業(yè)化的隊伍。

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