樂 正

公共決策咨詢著力解決公共決策中所面臨的合法公正、科學規(guī)范和利益平衡等各類疑難復雜問題。通過確立對公共事務的基本認知、實施深入調研、公眾參與，以及對政府制定政策措施所需的資源配置、利益協(xié)調、科學方法、合理規(guī)范、多樣性比較和可行性論證進行系統(tǒng)研究，為政府決策提供科學依據。公共決策咨詢研究是確保公共決策的科學性、民主性和可行性的基礎性工作，也是應用型社會科學研究的重要分支。

在提高我國治理體系現代化的進程中，公共決策咨詢的廣泛運用，已成為政府改革、職能轉變的重要成果。近些年來，各級黨委和政府對公共決策咨詢工作越來越重視，將其列為決策流程的重要必經環(huán)節(jié)，同時，對政務咨詢成果的要求也越來越高。與此需求相適應，各類思想庫、智囊團相繼出現，承接咨詢業(yè)務，開展專題研究，提供專業(yè)意見，在決策咨詢中扮演著重要的角色。因此，如何開展高質量的決策咨詢研究，進一步提高公共決策咨詢的實施效能，成為提高我國治理能力和公共決策水平現代化的重要議題。

一、建立科學民主的決策咨詢研究機制

（一）建立多元化的決策咨詢研究主導機制。公共決策咨詢研究的本質在于它的公共性，這與滿足商業(yè)性需求和個體或特殊群體需求的研究報告有著本質的不同。公共決策咨詢需要解決的是國家、地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，或者是影響群眾生活的民生問題。因此，研究的主導方向可以來自三個方面：一是戰(zhàn)略導向研究。主要是圍繞經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的熱點問題，例如，發(fā)展目標定位問題、規(guī)劃策略問題、產業(yè)結構問題、空間布局問題、要素配置問題、民生福利問題、環(huán)境生態(tài)問題等等。二是決策者導向研究。主要是圍繞當前的中心工作，研究各級領導所關心的工作問題，它往往比戰(zhàn)略問題更加具體，也更為關鍵和迫切。在一些地方，已經形成了每年由幾套班子領導直接點題的咨詢研究機制。在每年“兩會”召開之后，由領導直接布置若干決策咨詢調研課題，組織相關部門和研究機構開展專題調研。由于是領導點題，這樣的研究更容易進入決策程序，轉化為決策結果，研究導向更加準確，效能也會更加明顯。三是問題導向研究。這種研究可能來自突發(fā)事件和媒體曝光事件，可能來自基層工作和市民批評意見，也可能來自工作督察中發(fā)現的難點、痛點問題。正視并及時解決各種棘手問題，是具有較高復雜性、敏感性和挑戰(zhàn)性的工作，是對黨委領導能力和政府治理能力的考驗，因此，對決策咨詢研究的要求也相對要高。相關研究必須深入工作一線，摸清事實真相，找準誘發(fā)根源，平衡矛盾關系，合理選擇方式，及時做出決斷。

（二）完善面向公眾的決策咨詢信息開放機制。公共決策事項涉及社會大眾的利益，公眾的關注度和對公正公平的高度期望。公平公正決策的必要前提是將相關信息向社會公開，保障市民和利益攸關各方的知情權。長期以來，一些決策者仍然習慣把政府決策視為政府內部事務，拒絕向社會公開披露相關信息，甚至不同職能部門之間也相互封鎖。這種對公共信息的獨家壟斷，完全無視公共信息本來的公共性特征，不僅使公眾對決策過程和結果的公平公正表示質疑，大大降低了政府的公信力，而且也使得公共決策咨詢研究變得十分困難，不得不把大量人力時間耗費在信息的采集與核實上。同時，由于大量公共信息被人為封閉鎖死，利用率極低，甚至永不見天日，造成公共資源的大量浪費，公共決策的質量因此大幅降低。因此，擴大面向公眾的政務信息公開是保證高質量公共決策咨詢研究的必備要素和前提條件，也是強化政府公共服務職能的重要環(huán)節(jié)。

（三）倡導公眾參與的決策咨詢調研機制。由于公共決策涉及大量的公共利益和民生事務，公共決策要達成意見共識和利益平衡相對比較困難，因此，保證公共決策咨詢在程序和內容上的開放性和民主性顯得格外重要。這也是現代公共治理的一個基本特征。毋庸置疑，公眾參與是聽取民意，吸納民智，平衡各方的重要環(huán)節(jié)，是科學民主決策的基本保障。公共決策咨詢研究不同于一般的學術研究，其特殊性就在于要高度重視研究過程的公眾參與，廣泛聽取利益攸關各方的意見表達，平衡實施措施的利害得失。咨詢研究本身就是一次民主實踐過程。在大多數情況下，民眾判斷事務的價值觀念和利益訴求往往是不一致的，一件事務的合法、合理與合情性也經常不統(tǒng)一。因此，咨詢調研的實施必然是復雜的、反復的、多變的，決策意見往往要反復多次協(xié)調、不斷折中妥協(xié)，才能達成意見共識和利益平衡。一些重要的決策事項甚至因無法達成共識而被迫擱置。

（四）建立積極有效的咨詢研究成果轉化機制。公共決策咨詢研究的價值在于它服務決策影響決策的效能，在于它的社會實踐性。不像一些學術意見成果，主要用于學術的研討、評獎和評職稱。由于決策機制和研究機制的多種原因，目前，公共決策與咨詢研究之間普遍存在著相互脫節(jié)的“兩張皮”問題。一方面，時至今天，仍然有一部分決策者不重視公共決策的公共性問題，進而忽略決策程序的科學性和民主性問題，依舊習慣內部運作型的決策機制，片面追求決策程序的快捷高效，過度依賴傳統(tǒng)經驗型的決策邏輯，在決策程序中沒有調研、咨詢、比較和論證的制度性安排，在缺乏深度調研、科學分析、公眾參與、效能評估、方案比較的情況下，簡化程序，閉門造車，拍腦袋決策，從而不可避免地增加了公共利益的損失風險。另一方面，由于一些公共決策咨詢研究者自身的學識水平有限，政務經驗不足，調研功力不深，缺乏宏觀的綜合把握能力，也使咨詢研究成果達不到決策要求。因此，解決好“兩張皮”脫節(jié)的問題，必須供需雙方共同努力，重點是決策者對決策咨詢研究的重視與自覺，要從制度和體制機制上入手，在程序上、方法上確保決策的科學性和民主性，提高決策咨詢研究的成果轉化效能。

（五）擴大公共決策咨詢研究的開放與建立國際合作機制。在發(fā)達國家，公共決策咨詢研究的觀念、方法、機制、成果早已超出國界，成為一種國際化的研究、交流、合作、傳播現象。美國、歐洲、日本的智庫機構建立較早，最早的已有100多年，美國蘭德公司有70年歷史。他們的專業(yè)化、市場化和獨立性程度較高，形成了相對成熟規(guī)范的范式。近些年，許多國際智庫在我國開展公共決策咨詢業(yè)務，他們的研究早已進入到我國的相關領域。同時，我國的一些智庫機構也開始越來越多地承接其他國家和地區(qū)的公共決策咨詢業(yè)務，將中國改革開放的理念經驗和“一帶一路”合作方案傳播出去。因此，要以改革開放的精神，展望未來中國的公共決策咨詢事業(yè)的發(fā)展，拓展視野，整合資源，請進來為我所用，走出去擴大影響。加強公共決策咨詢領域的國際合作，深化研究成果的國際交流。

二、加強新型決策咨詢研究隊伍的建設

（一）進一步加強體制內決策咨詢研究隊伍建設。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》），要求到2020年，統(tǒng)籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫協(xié)調發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，造就一支堅持正確政治方向、德才兼?zhèn)?、富于?chuàng)新精神的公共政策研究和決策咨詢隊伍。目前，我國的新型智庫大多集中在由財政供養(yǎng)的機關事業(yè)單位，也就是過去常說的“六路大軍”：黨委政研室系統(tǒng)、政府研究機構、軍隊研究機構、國家科研機構、高校系統(tǒng)、黨校系統(tǒng)。近年來，中國的“六路大軍”已形成龐大的決策咨詢研究隊伍，受到了各級決策者的重視支持，活躍在決策咨詢研究的一線，成果頗豐，地位提升，成為頗具社會影響力的意見領袖。但是，從決策效能和社會反應來看，目前體制內部分決策咨詢人員的研究仍然存在著一些通?。阂皇茄芯空呱钊肷鐣痪€調研，沉下去的持久性不足，對民情民意的把握還浮在面上；二是缺乏政務工作實踐經驗，對事務的綜合把握和利益協(xié)調能力不足，所提建議達成共識和可實施性不強；三是對政府和財政的依賴性過度，喪失了作為獨立第三方的自覺意識，呈現的成果獨立思考和研究不足，重視決策的可行性研究，而不重視不可行性研究；四是研究方法雷同單一，得出的結論也自然趨同，從而影響了研究的科學性和可信度。上述四點也應該從體制機制和隊伍建設上加以根本解決。

（二）重視扶持獨立的社會智庫機構。新型的社會智庫在我國只是近些年才得到重視發(fā)展。《意見》指出，要“確保社會智庫遵守國家憲法法律法規(guī)，沿著正確方向健康發(fā)展。進一步規(guī)范咨詢服務市場，完善社會智庫產品供給機制。探索社會智庫參與決策咨詢服務的有效途徑，營造有利于社會智庫發(fā)展的良好環(huán)境。”由于目前國內智庫投資主體多元化、市場化的機制尚不成熟，社會智庫的成長發(fā)展面臨諸多困難，在全社會的決策咨詢研究中，人才吸納能力較弱，成果質量有待提高，服務市場所占份額較低。雖然成長勢頭較好，但整體還處在起步階段。目前，政府在政策和財政上予以的培育、孵化和支持力度仍然亟待加強。在政府重大課題招標中，可留出適當比例給社會智庫，鼓勵公共智庫與社會智庫合作開展研究，消除對社會智庫的歧視性規(guī)定，給予社會智庫公平待遇。要重視企業(yè)在公共決策咨詢中的特殊地位和作用，鼓勵企業(yè)設立咨詢研究機構，重點進行技術創(chuàng)新、行業(yè)發(fā)展和市場研究，同時，也積極關注經濟社會政策的走向，參與部分公共決策咨詢的研究制定。在政府決策過程中，提供企業(yè)的意見，發(fā)出企業(yè)的聲音。同時，鼓勵企業(yè)通過資助民間智庫的方式，幫助社會智庫參與公共決策咨詢研究，并始終保持獨立研究的特點。

（三）保持一定的開放性和多樣性。公共決策咨詢的研究對象是包羅萬象的社會問題，研究成果既要求有很強的政策性、專業(yè)性，又要求有很強的社會實踐性。嚴格地說，任何一個研究者和研究機構都難以滿足決策咨詢的所有專業(yè)要求。因此，根據調研課題的不同需要，公共決策咨詢研究隊伍都必須對研究團隊進行隨機性、開放性的不同組合。組合方式可以有兩種：一是對外聘請相關專家參與某一專題的調研團隊，二是將課題發(fā)包委托給相關的專業(yè)機構，由他們獨立完成課題調研。這兩種方式有一個共同的特點，即公共決策咨詢研究的團隊保持著某種開放性和合作性。有的決策咨詢機構甚至不養(yǎng)專職的研究人員，成為課題的組織者或中介，完全應不同研究需求，用發(fā)包委托方式解決研究團隊問題。因此，與專業(yè)的學術研究明顯不同，公共決策咨詢可以說是最不專一的專業(yè)研究，研究團隊隨即匹配的靈活性越高，效果越好，專業(yè)性越強。與其養(yǎng)一大堆人，倒不如擁有一個靈活的聘用機制，和一個廣泛的專業(yè)人才合作網絡。

（四）構建相對獨立的公共決策咨詢研究系列職稱評聘體系。過去很長一段時期，學術職稱評聘體系是排斥公共決策咨詢研究成果的，認為這不是學術研究，相關成果也不足為憑參加技術職稱的評聘。這種現象貶低了公共決策咨詢研究的科學價值和社會價值，造成對應用理論研究的公開歧視，給許多長期從事公共決策咨詢研究工作人員帶來極大的困惑，堵塞了他們的職稱上升通道。事實上，社會科學研究應該包括基礎人文學科研究和應用理論研究兩個部分，而后者就應該包括公共決策咨詢研究。因此，有必要明確將公共決策咨詢研究工作者列入應用社會科學的職稱評聘系列，保障相關研究人員的科研和職稱評聘權益，加強相關人才隊伍建設，形成相應的科研激勵機制。對于在黨政機關研究部門工作的人員，可以允許他們有公務員系列或是技術職稱系列的兩條晉升渠道選擇。

（五）發(fā)揮好“60后”領導干部和專家的特殊價值。公共決策咨詢與一般的社科學術研究不同，它不光需要專業(yè)的理論知識，更是一門面向社會、解決現實問題的大學問。因此，豐厚的政務經驗，廣泛的社會閱歷，是做好這項工作的重要條件。從咨詢研究的特殊需求來看，一些身體健康、思想活躍、經驗豐富、剛剛退休的“60后”領導干部，是決策研究的獨有資源和無價之寶，他們擁有較強的政治把握能力，領導決策的實踐經驗，社會閱歷豐富，協(xié)調組織能力強，人脈資源廣泛，這都是一些高學歷的專業(yè)學者所難以企及的。因此，應該充分調動他們的積極性，發(fā)揮他們獨特的優(yōu)勢，吸納他們參加公共決策咨詢研究，匹配一些年輕人做他們的研究助理，實現理論知識型與政務經驗型優(yōu)才的互補，老中青的有機搭配，形成公共決策咨詢研究的理想團隊。

三、練好決策咨詢研究的基本功

（一）提升全領域的綜合學習能力。從事決策咨詢研究的同志大多數都是從高校畢業(yè)的優(yōu)秀人才，受過良好的學科教育和學術訓練，具備基本的理論功底，這是工作的良好基礎。但由于決策咨詢工作的客體涉及社會發(fā)展和政府工作的方方面面，具有系統(tǒng)性、復雜性、多樣性和多變性的特點，需要我們從現實，從問題和政務工作的特點出發(fā)，而不是從以往學習的某一學科知識出發(fā)，從學術的本本出發(fā)。原來在高校所受專業(yè)知識的教育學習，遠遠不能滿足決策咨詢研究需求。因此，形成較強的跨學科綜合學習能力，提高閱讀社會，理解社會治理的復雜多變，摸清決策工作的獨特規(guī)律，成為決策咨詢研究人員必須具備的研究基本功。應該倡導跨學科跨領域的學習積累，拓展理論視野，提升全領域的綜合學習能力，堅持在干中學，在學中干，長期持續(xù)不斷地儲備各類知識，促進綜合研究功力的提升，形成一專多能的知識結構和研究分析方法，努力做一名功底扎實、視野開闊、知識廣泛的全科智者。

（二）重視全方位的政務信息積累。持續(xù)不斷學習的一個重要方面，就是要日積月累，集腋成裘，建立起豐富的個人研究信息庫。平時可以多建一些專題的文件夾，將各種信息分門別類加以儲存，為我所用。沒有十幾乃至幾十個專題文件夾，沒有平時成千上萬的信息積累，是難以滿足決策咨詢研究的需要的。另外，線下的各種信息渠道建立也十分重要，需要平時廣交朋友，盡量收集瀏覽中央各部委和我市各職能部門的信息內刊，做到眼觀六路，耳聽八方，開展多層次交流，建立和疏通廣泛的信息渠道。黨校的信息渠道有其獨特的優(yōu)勢：機關事業(yè)單位的各級領導干部持續(xù)不斷地前來參加培訓。這些培訓班都是送上門來的信息源泉，我們應該積極主動地參與與主體班學員的交流互動；在各種主體班教學中，增加學員之間的工作交流，合作研討，將其工作信息交流編輯成報告文集，形成學員信息采集匯編的機制，使之成為黨校決策咨詢研究取之不盡，用之不竭的信息之源。當然，黨校信息渠道也有明顯的弱勢：主要是與企業(yè)、社區(qū)和社會組織交流不足，海外信息相對貧乏。這需要與相關部門合作，通過走出去調研，另辟蹊徑，加以解決。黨校的信息渠道優(yōu)勢是一種潛在優(yōu)勢，需要主動開發(fā)轉化。只有學會借勢而為，借船出海，借力發(fā)揮，才能真正為我所用。

（三）樹立決策咨詢的自覺服務意識。做好決策咨詢工作，要求在政治上思想上始終自覺與中央保持高度一致，與時代發(fā)展大趨勢保持同步，與當前本市的中心工作保持零距離。樹立服務意識，首先表現在如何選好咨詢研究的課題。它們必須是領導所需，形勢所迫，問題所在。

1.圍繞中心工作，把握領導意圖。平時就要緊繃一根弦，隨時了解掌握本市市委每一個工作階段的工作計劃、政務安排，主動貼近政府的發(fā)展規(guī)劃、中心工作和重大項目，關注學習主要領導在重要會議上的講話精神，努力做到領會精神實質，抓住關鍵要點，積極主動謀劃，找準切入選題，快捷做出反應。一般來說，服務領導的決策咨詢研究有兩種情況：一是積極預判，精心策劃，把握要點，主動研究，上報領導。這是想領導之所未想的主動服務。二是領導招之即來，我們來之能戰(zhàn)，整合資源，快進快出，高質量完成領導交辦的調研任務。這是急領導之所急的服務。

2.關注一些重要的形勢走向和熱點問題。一個好的諮政選題往往就是研究取得成功的前提。因此，要下力氣捕捉當下領導決策的關注點，關注宏觀形勢的趨勢走向，關注影響本市發(fā)展的核心要素的變化跡象，主動分析本市中心工作中亟待解決的疑點難點問題。以深圳為例，當前的中美貿易戰(zhàn)與深圳經濟發(fā)展問題，與香港合作建設自由貿易港區(qū)問題，市龍頭行業(yè)和標桿企業(yè)的經營變化問題，區(qū)塊鏈、智能化與金融科技問題，粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的制度瓶頸問題，國際人才引進的制度障礙問題等等。

3.建立敏銳的問題導向意識。從各種政務實踐和信息渠道中查找和分析存在的問題。面對深圳發(fā)展的大好勢頭，始終保持冷靜清醒、科學理性的頭腦和危機意識，兼聽各方面的不同聲音，特別是來自基層一線的聲音。堅持對各種事務的多角度評判，不回避尖銳矛盾，保持獨立思考。選好研究課題之后，要站在領導決策的思維高度，樹立咨詢研究的精品意識。決策咨詢研究不求成果數量，但求研究質量。只有高質量的調研成果，才能提升研究成果的效能，轉化為領導決策。只有高質量的調研成果，才能不斷贏得領導的重視、信任和支持，解決決策與研究“兩張皮”的問題，實現有為有位的狀態(tài)，樹立起咨詢研究的品牌和口碑。提高研究成果質量關鍵在于提升決策咨詢的科學性、實操性和時效性。所謂科學性，就是堅持方向正確，實事求是，做到方法合理，理論有據，數據翔實。所謂實操性：就是要大處著眼，小處著手。提出的建議措施應該是具備實際操作的現實條件，擁有可決策的事權和可實踐的法律依據，相關各方已達成實踐操作的基本共識。所謂時效性：研究的時間節(jié)點很重要，只有在合理的時間提出的合理建議才有可能被采納，達到合理的效果。沒有踩準時間點，效果會大打折扣。一般來說，發(fā)展趨勢的研究要有前瞻性，突發(fā)現象的研究要有及時性，政策文件的研究要有可持續(xù)性。

（四）提升綜合調研的協(xié)調能力和質量。決策咨詢研究工作，往往是多方協(xié)調，資源整合，團隊合作的結果。因此，不僅依賴研究者高水平的研究寫作能力，高水平的協(xié)調調研能力和深入一線的社會體驗也十分關鍵。俗話說，三分調研，一分寫作。理論的研究必須來自現實的體驗。調研水平的最終質量取決于對現實的真切體會、廣泛閱讀和準確把握。這是開展諮政研究的底氣所在。要防止出現領導天天出去調研，了解一線情況，搞研究的天天閉門造車，局限于本本上的思考的倒置現象。因此，一個優(yōu)秀的諮政研究者應該具有廣泛的社會閱歷和實踐經驗，應該對經濟社會的微觀變化保持敏銳的觸覺。為了彌補這方面的不足，應該利用各種機會和方式，經常走出去，深入一線，加強與各職能部門、社會各界人士以及問題的各利益責任攸關方面的溝通協(xié)調、擴大調研的合作參與程度。要重視建立各種合作關系，編織一張廣泛、暢順、高效的調研協(xié)作網，整合各種資源，形成調研協(xié)作，確保能夠及時掌握相關部門的一手文獻資料、統(tǒng)計數據、基層具體情況和專家最新研究成果，以提高調研的質量和效能，

（五）準確把握決策咨詢研究報告的寫作特點。決策咨詢研究報告的寫作與一般的研究報告有所不同，報告寫作力求精準務實。一般來說，報告的議題應該相對簡單集中，盡量做到一事一議。不要指望在一份報告中解決很多問題。報告的結構也力求簡單，扁平化，不需層次疊加，過于復雜。內容布局上，應該重點凸顯核心觀點、結論和建議措施，把意義、必要性等講道理的部分簡化，把復雜的推演論證過程和橫向比較陳述放到附錄中去，供領導備查。提出解決問題的建議，應該列出實施條件。建議措施，應該預測實施效果或可能引發(fā)的問題。文字表述上，力求簡潔準確，直接明了，合理利用數據表格，慎用有爭議的新概念和數據。

最后，好的研究報告都是反復修改打磨出來的，形成初稿后，仍然需要多交流，聽取各方面的意見，核實資料數據，做合法合規(guī)的核查。報告的論點要經得起領導的反復追問，同時，盡可能事先得到相關部門的支持，便于最終在決策過程中獲得認可。