閆 雨，黃華生

（1.廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，廣東 廣州 510520；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013）

黨的十八屆四中全會(huì)首次以“依法治國(guó)”為主題，法治社會(huì)在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的背景下，是法治在當(dāng)下中國(guó)的政治表達(dá)，在全面推進(jìn)依法治國(guó)中具有重要地位和作用，是法治國(guó)家、法治政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)和基本前提。隨著犯罪以各種形式在世界范圍內(nèi)蔓延，刑事被害人這一群體受到了更多的關(guān)注，刑事被害人救助問(wèn)題因此成為法治發(fā)展進(jìn)程中的熱點(diǎn)問(wèn)題。大多數(shù)國(guó)家通過(guò)立法的形式規(guī)范刑事被害人救助工作。相比國(guó)外，我國(guó)在解決刑事被害人救助問(wèn)題方面多依據(jù)國(guó)家政策文件，通過(guò)地方立法規(guī)范刑事被害人救助工作的僅有包頭、無(wú)錫和寧夏，這與法治社會(huì)的要求格格不入。

一、從法治與政策的關(guān)系審視刑事被害人救助立法的獨(dú)立品格

依法治國(guó)是我國(guó)早已確定的治國(guó)方略，總體而言效果顯著，不過(guò)在某些領(lǐng)域的實(shí)施效果確實(shí)差強(qiáng)人意。自黨的十八大以來(lái)，中央堅(jiān)持踐行法治，一系列的公報(bào)文件足以使我們對(duì)中國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)未來(lái)充滿(mǎn)信心，但是需要明確的是：政策帶有即時(shí)性、功利性的色彩，在法治社會(huì)的背景下，應(yīng)通過(guò)有效途徑及時(shí)將良策納入法治的領(lǐng)域之內(nèi)，特別是在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，尤其要擺正和厘清法治與政策的關(guān)系。[1]

（一）法治與政策之關(guān)系

人民性、普遍性、系統(tǒng)性、全面性、平等性與公正性是法治社會(huì)自身的屬性。法律作為法治社會(huì)的核心，自身也非常注重權(quán)威性、正當(dāng)性、確定性、公正性，這與法治社會(huì)的目標(biāo)也是相契合的。作為一個(gè)成熟的法治國(guó)家，政策絕對(duì)不能取代法律，兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)正確處理。立法當(dāng)然要回應(yīng)政策，但是回應(yīng)也應(yīng)當(dāng)有限度，不能直接將政策的內(nèi)容完全納入法律的規(guī)定，因?yàn)檫@必然損害法律自身獨(dú)立的品格。一方面社會(huì)利益的迫切需要決定了政策的存在，政策的靈活性可以很好地調(diào)節(jié)社會(huì)利益的需要，但是這與法律確定性的品格卻是無(wú)法調(diào)和的，所以政策不能取代法律直接調(diào)整社會(huì)關(guān)系，這是法治國(guó)家所不能允許的。不過(guò)完全禁止政策的作用空間，僵化的形式理性在制造法律理想以外，并不能給法治帶來(lái)長(zhǎng)足的發(fā)展，反而會(huì)浪費(fèi)巨大的社會(huì)資源，久之必將動(dòng)搖國(guó)家的政治基礎(chǔ)。[2]這就需要處理好法律與政策的關(guān)系，對(duì)上，政策決不能超越法律的界限，對(duì)下，不能絕對(duì)禁止政策的適用。這一原則的把握，與法律的完備程度和社會(huì)的情勢(shì)的發(fā)展有密切關(guān)系，即使法治社會(huì)完全實(shí)現(xiàn)，政策因其自身的優(yōu)點(diǎn)也必然在立法與司法各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，[2]總之，政策與法治絕非不能并存，而是應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)此消彼長(zhǎng)。

關(guān)于法律與政策應(yīng)當(dāng)在何范圍內(nèi)共存的問(wèn)題，目前實(shí)踐中的趨勢(shì)是，法律特別是刑事法律的“泛政策化”，政策立法化或者立法政策化被認(rèn)為具有合理性。政策的背后是權(quán)力，其出臺(tái)的目的在于維護(hù)秩序，以刑法修正為例，《刑法修正案（九）》權(quán)力主導(dǎo)性進(jìn)一步凸顯，刑法的謙抑性被不適當(dāng)?shù)暮雎?，立法者?duì)于政策的過(guò)度回應(yīng)乃至積極靠攏會(huì)在一定程度上影響法律的權(quán)威性、獨(dú)立性和正當(dāng)性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)正視并準(zhǔn)確把握法律與政策的關(guān)系，政策與法律從來(lái)不是相輔相成而是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，從法學(xué)意義上分析，法律顯然不是政策的“復(fù)讀機(jī)”，盡管有時(shí)政策的某些精神和思路會(huì)體現(xiàn)在法律條文中。這一結(jié)論得出的依據(jù)是：法律的出臺(tái)以合法性為依據(jù)，政策的制定同樣要具備合法性的前提；立法的形成是公共意識(shí)的凝聚，政策的制度是權(quán)力主導(dǎo)的結(jié)果；確定性是立法的屬性，功利性是政策的追求。[3]在法治社會(huì)的大背景下，法律的獨(dú)立性等品格應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬兀蓪?duì)政策應(yīng)當(dāng)回應(yīng)，但是應(yīng)當(dāng)排斥政策作為主導(dǎo)，這是法律獲取其安定性、權(quán)威性、獨(dú)立性以及補(bǔ)強(qiáng)自身合法性的根本途徑。[4]

（二）刑事被害人救助立法之獨(dú)立品格

被害人獲得補(bǔ)償是其參與刑事訴訟的基本需求之一，與犯罪人回歸社會(huì)的權(quán)利相當(dāng)，獲得賠償是被害人的基本人權(quán)。犯罪無(wú)疑會(huì)給被害人造成巨大的損害，如果犯罪人無(wú)法對(duì)被害人作出賠償，通行做法是國(guó)家對(duì)刑事被害人予以補(bǔ)償，這在國(guó)際公約和大多數(shù)國(guó)家立法中都有明確的規(guī)定。比如《聯(lián)合國(guó)被害人人權(quán)宣言》第12條規(guī)定，因嚴(yán)重犯罪行為導(dǎo)致被害人的身體或者身心健康遭受重大損害；被害人因犯罪行為出現(xiàn)死亡或者身心殘障時(shí)，倘若犯罪人或者通過(guò)其他途徑不能給予被害人、被害人家屬，依靠被害人收入維持生活的受養(yǎng)人以充分賠償時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供補(bǔ)償。第13條在前述條文的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，為保障國(guó)家補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行，各成員國(guó)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的被害人補(bǔ)償基金。除國(guó)際公約，一些國(guó)家在刑法、刑事訴訟法中規(guī)定了國(guó)家補(bǔ)償制度。以瑞士為例，2003年《瑞士聯(lián)邦刑法典》第60條規(guī)定，（1）被害人因犯罪行為導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失，犯罪人不能賠償損失或者保險(xiǎn)公司不能予以賠償?shù)?，被害人提出要求，法官可以在法律?guī)定或者當(dāng)事人通過(guò)和解達(dá)成的賠償數(shù)額的范圍內(nèi)，在罰金、沒(méi)收的財(cái)物中全部或者部分給予被害人。（2）如果被損害人將其要求的相應(yīng)部分轉(zhuǎn)讓給國(guó)家的，法官始為上款之命令。（3）此等判決在刑事判決中不可能做出的情況下，各州規(guī)定一個(gè)簡(jiǎn)易程序。”[5]還有一些國(guó)家，直接制定了相應(yīng)的法律對(duì)被害人補(bǔ)償制度進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。如德國(guó)1976年制定的《暴力犯罪被害人補(bǔ)償法》，以確保被害人及其遺屬在無(wú)法經(jīng)由其他途徑獲得有效協(xié)助與損害照顧時(shí)，借由社會(huì)法的途徑，由國(guó)家互助團(tuán)體提供輔助。[6]不過(guò)，從實(shí)踐的數(shù)據(jù)分析，德國(guó)有高達(dá)90%的被害人損害由醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制填補(bǔ)，因此這部法律在實(shí)踐中應(yīng)用并不多。在亞洲，日本1980年制定了亞洲第一個(gè)國(guó)家補(bǔ)償法，2001年進(jìn)行修訂，相比1980的立法，擴(kuò)大了給付范圍，提高了給付金額，增設(shè)了重傷病給付金。[7]

1984年，我國(guó)學(xué)界開(kāi)始研究刑事被害人問(wèn)題，目前絕大部分研究成果對(duì)于刑事被害人問(wèn)題的解決方案為，建立被害人國(guó)家補(bǔ)償制度。學(xué)界對(duì)刑事被害人進(jìn)行救助的理論呼吁很快在實(shí)踐中獲得了一些積極響應(yīng)。刑事被害人救助工作的實(shí)踐始于地方，山東省淄博市在2004年通過(guò)了全國(guó)最早的刑事被害人救助政策文件。2009年中央政法委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、財(cái)政部、民政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展刑事被害人救助工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助工作的意見(jiàn)》）是刑事被害人救助工作在全國(guó)展開(kāi)的標(biāo)志。[8]該《救助工作的意見(jiàn)》對(duì)刑事被害人救助工作進(jìn)行了全面的規(guī)定，內(nèi)容涉及宏觀(guān)與微觀(guān)兩個(gè)層面，從宏觀(guān)的工作意義、指導(dǎo)思想、總體要求到微觀(guān)的救助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工等刑事被害人救助工作的方方面面均有涉及?！毒戎ぷ鞯囊庖?jiàn)》為各地制定具體實(shí)施辦法提供了指導(dǎo)與藍(lán)本，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從《救助工作的意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)到2012年上半年，全國(guó)有20個(gè)省、市、自治區(qū)和130余個(gè)地、市，針對(duì)刑事被害人救助出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的政策，刑事被害人救助工作在我國(guó)逐漸形成了一定的工作機(jī)制。[9]在國(guó)家政策文件的引導(dǎo)下，刑事被害人救助工作得以迅速地在全國(guó)各地啟動(dòng)和展開(kāi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2011年，全國(guó)各級(jí)法院向刑事被害人發(fā)放的救助金額呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，累計(jì)金額超過(guò)億余元。[9]全國(guó)檢察機(jī)關(guān)2011年向刑事被害人發(fā)放救助金額累計(jì)4359萬(wàn)余元[10]。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于司法救助問(wèn)題高度重視，十八屆三中全會(huì)更是明確提出了“完善人權(quán)司法保障制度，健全國(guó)家司法救助制度”的要求。在此時(shí)代背景下，2014年1月中央政法委、財(cái)政部、最高法、最高檢、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《司法救助制度的意見(jiàn)》），將因犯罪行為導(dǎo)致死亡的被害人，因案件無(wú)法偵破導(dǎo)致以被害人的收入為主要生活來(lái)源的近親屬生活困難的；或者因加害人死亡或沒(méi)有賠償能力，或者被害人的近親屬（僅指依靠被害人收入作為主要生活來(lái)源的）通過(guò)訴訟仍然無(wú)法獲得賠償，生活因而陷入困難的情況列入《司法救助制度的意見(jiàn)》的救助范圍，吸納并修改了《救助工作的意見(jiàn)》，刑事被害人的救助由此納入到廣義的大司法救助格局之中，極大地推動(dòng)了刑事被害人救助制度的發(fā)展，在《司法救助制度的意見(jiàn)》頒布后，全國(guó)有31個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以《司法救助制度的意見(jiàn)》為藍(lán)本，在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際的前提下，相繼出臺(tái)了本地區(qū)司法救助的具體實(shí)施辦法，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，各地救助當(dāng)事人8萬(wàn)余名，救助資金實(shí)際使用16.6億元。[11]

不過(guò)與《救助工作的意見(jiàn)》性質(zhì)一致，《司法救助制度的意見(jiàn)》并未跳出政策文件的范圍，離“法”甚遠(yuǎn)。全國(guó)絕大部分地區(qū)也是依據(jù)政府的內(nèi)部政策文件來(lái)開(kāi)展刑事被害人救助工作，導(dǎo)致全國(guó)各地作法不一，賠償標(biāo)準(zhǔn)不一，即使在同一地區(qū)，賠償標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)程序等也不盡一致。以刑事被害人最為關(guān)心的問(wèn)題——救助金額方面為例，類(lèi)似的案件各地救助金額也存在明顯差別，2011年廣西壯族自治區(qū)桂林市檢察院對(duì)一起故意傷害致死案中的被害人給予了3000元救助，而在云南省芒市檢察院，對(duì)基于同樣性質(zhì)刑事案件的被害人給予的救助金額為1萬(wàn)元。[12]即使同一地區(qū)的不同部門(mén)之間，出于本部門(mén)辦案需要的考慮，往往也各自為政，從而導(dǎo)致與刑事被害人救助相關(guān)的人財(cái)物配備分割零散，以江蘇常州為例，常州市人民檢察院的對(duì)于特定的刑事被害人申請(qǐng)救助的時(shí)間規(guī)定為案件進(jìn)入審查起訴階段可提起申請(qǐng)，而常州市中級(jí)人民法院則規(guī)定，特困的刑事被害人申請(qǐng)救助的時(shí)間在案件進(jìn)入刑事審判第一審階段。

作為法治中國(guó)、法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分的刑事被害人問(wèn)題，必須強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持獨(dú)立于政策，其具體賠償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，但是這些顯然是政策顯然無(wú)法做到的。并且刑事被害人救助問(wèn)題與其他司法救助的問(wèn)題相比有其獨(dú)立的品格，并不適合放在大司法救助領(lǐng)域中，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)予以規(guī)定。

二、從法制統(tǒng)一理念審視刑事被害人救助立法現(xiàn)狀

在全國(guó)大多數(shù)地方依據(jù)政府的內(nèi)部政策文件來(lái)開(kāi)展刑事被害人救助工作的情況下，有些地方則更為積極主動(dòng)，敢于先行先試，率先制定和頒布關(guān)于刑事被害人救助的地方立法，2009年5月20日，江蘇省十一屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議通過(guò)了我國(guó)第一部刑事被害人救助的地方法規(guī)《無(wú)錫市刑事被害人特困救助條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《無(wú)錫條例》），該條例的出臺(tái)標(biāo)志著刑事被害人救助工作由依靠?jī)?nèi)部政策文件引導(dǎo)走向正式立法規(guī)范的飛躍。寧夏緊隨其后，在同年11月19日頒布了我國(guó)第一部省級(jí)刑事被害人救助地方法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)刑事被害人困難救助條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《寧夏條例》）。2012年5月30日，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市的《包頭市刑事被害人困難救助條例》（（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《包頭條例》）審議通過(guò)，三地頒布的這些條例與此前的一系列政策文件不同，屬于法律范疇，我國(guó)刑事被害人救助工作由此步入了“法”的領(lǐng)域，這為我國(guó)其他地區(qū)乃至今后全國(guó)的刑事被害人救助立法打下了重要基礎(chǔ)。

（一）三地法規(guī)之主要內(nèi)容

1.《無(wú)錫條例》之主要內(nèi)容

《無(wú)錫條例》全文共計(jì)25條，內(nèi)容包括立法目的、立法依據(jù)、適用范圍、特困救助的概念、救助程序、救助監(jiān)督等方面的內(nèi)容。主要規(guī)定如下：

該條例第1條開(kāi)宗明義地指出了該條例的立法宗旨，即：對(duì)于無(wú)錫市的刑事被害人特困救助進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。關(guān)于何謂“特困救助”，條例在第3條明確特困救助的范圍，即特困救助是指在無(wú)錫市范圍內(nèi)，對(duì)于符合《無(wú)錫條例》規(guī)定條件的救助申請(qǐng)人，給予一次性經(jīng)濟(jì)救助。該規(guī)定意在突出該項(xiàng)立法的“救急解困”性質(zhì)。根據(jù)《無(wú)錫條例》第2條的規(guī)定，救助的適用范圍為無(wú)錫市行政區(qū)域內(nèi)的刑事被害人特困救助活動(dòng)，即立法采取的是以刑事案件的訴訟管轄地是否在無(wú)錫市行政區(qū)域內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)。在明確上述問(wèn)題的前提下，《無(wú)錫條例》對(duì)救助機(jī)關(guān)作了明確分工，《無(wú)錫條例》第5條規(guī)定，對(duì)于刑事被害人救助工作，由無(wú)錫市人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。公安司法機(jī)關(guān)直接辦理刑事案件，對(duì)案件事實(shí)、被害人及加害人的基本情況掌握得比較清楚，在相關(guān)證明材料的調(diào)取、核查方面比較便利，有助于提高救助效率。同時(shí)，該條例第5條第2款規(guī)定，民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、衛(wèi)生、金融等部門(mén)應(yīng)當(dāng)支持和配合做好特困救助申請(qǐng)的調(diào)查核實(shí)等相關(guān)工作。解決資金來(lái)源問(wèn)題是開(kāi)展刑事被害人救助活動(dòng)的前提和關(guān)鍵，對(duì)此《無(wú)錫條例》第6條明確規(guī)定，無(wú)錫市各級(jí)政府對(duì)于刑事被害人特困救助要設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，對(duì)于特困救助專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行分級(jí)籌集、分級(jí)管理，單獨(dú)核算，務(wù)必保證專(zhuān)款專(zhuān)用。此外，《無(wú)錫條例》還對(duì)刑事被害人救助的申請(qǐng)程序以及相關(guān)人員的法律責(zé)任予以了明確的規(guī)定。

2.《寧夏條例》之主要內(nèi)容

《寧夏條例》共16條，主要規(guī)定如下：

關(guān)于適用范圍，《寧夏條例》第2條明確將范圍限定在寧夏行政區(qū)域內(nèi)的，因嚴(yán)重暴力刑事案件陷入生活困難的刑事案件的被害人或者其近親屬?！秾幭臈l例》第3條明確了何謂刑事被害人困難救助，即被害人嚴(yán)重傷殘或者死亡由嚴(yán)重暴力犯罪引起，刑事被告人沒(méi)有賠償被害人的能力，導(dǎo)致刑事被害人或者由其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)的近親屬生活陷入特殊困難，無(wú)能力維持最低生活水平的，相關(guān)部門(mén)應(yīng)給予一次性臨時(shí)救助?？梢?jiàn)，《寧夏條例》的困難救助的適用條件比較嚴(yán)格，對(duì)于犯罪的性質(zhì)、犯罪造成的結(jié)果都有程度的要求。在規(guī)定救助范圍的同時(shí)，《寧夏條例》列明了不予救助的情形，從反面進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了刑事被害人救助的范圍。此外，《寧夏條例》對(duì)于救助資金的來(lái)源和管理、受理、審批機(jī)關(guān)及申請(qǐng)材料、救助金額、救助工作的時(shí)限、救助金的追償、對(duì)救助工作的監(jiān)督以及違法行為的法律責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

3.《包頭條例》之主要內(nèi)容

2012年7月1日起實(shí)施的《包頭條例》共23條，主要內(nèi)容如下：

關(guān)于刑事被害人救助的含義，《包頭條例》第3條明確限定為，因受犯罪行為導(dǎo)致被害人出現(xiàn)嚴(yán)重傷殘或者死亡，被害人或者其近親屬因犯罪行為導(dǎo)致生活困難，且無(wú)法及時(shí)獲得賠償?shù)?，?jīng)被害方當(dāng)事人申請(qǐng)給予的一次性經(jīng)濟(jì)救助。對(duì)于救助資金的來(lái)源，規(guī)定由“政府財(cái)政支出為主，社會(huì)捐助為輔”的救助資金制度?！栋^條例》第8條明確規(guī)定了關(guān)于刑事被害人救助的申請(qǐng)條件：（1）依法由包頭市管轄的刑事案件；（2）刑事被害人的經(jīng)濟(jì)收入為其與近親屬的主要收入來(lái)源；（3）刑事被害人不存在重大過(guò)錯(cuò)；（4）刑事被害方?jīng)]有放棄犯提起刑事附帶民事訴訟的權(quán)利；（5）被害方通過(guò)訴訟無(wú)法獲得賠償；（6）無(wú)法獲得工傷賠償?shù)绕渌鐣?huì)救助；（7）刑事被害人的家庭生活水平低于本市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是由犯罪行為造成的；（8）被害方提起申請(qǐng)?jiān)谛淌略V訟期間內(nèi)。此外，對(duì)于救助金額、依職權(quán)主動(dòng)救助、追償制度、法律責(zé)任等也都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

（二）三地法規(guī)之評(píng)析

三地的條例均是地方性法規(guī)，目前以地方性法規(guī)規(guī)定刑事被害人救助制度存在一定的優(yōu)勢(shì)：（1）有利于突出地方特色，各地可以根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、傳統(tǒng)、民意等實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)匦枰男淌卤缓θ司戎ㄒ?guī)；（2）比較方便快捷，各地可以根據(jù)自己的立法規(guī)劃較快速地推進(jìn)和完成立法，在全國(guó)立法出臺(tái)以前可以及時(shí)解決本地區(qū)刑事被害人救助的問(wèn)題；（3）有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新、大膽嘗試，各地可以以較小的成本進(jìn)行不同的立法嘗試，可以通過(guò)各種不同的具體制度在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、權(quán)衡利弊得失?？傊?，在我國(guó)尚處在刑事被害人救助的探索和初始階段，通過(guò)地方性法規(guī)來(lái)先行先試進(jìn)行局部立法，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。

不過(guò)，從上述三地法規(guī)的規(guī)定不難看出，由于缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，論證和考慮問(wèn)題不夠細(xì)致等因素的存在，法規(guī)存在欠妥之處。三地法規(guī)均對(duì)刑事被害人的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，比如《無(wú)錫條例》與《包頭條例》的適用對(duì)象是相同的，都是遭受犯罪行為侵害造成人身傷亡，導(dǎo)致家庭生活陷入嚴(yán)重困難，并且無(wú)法及時(shí)獲得賠償?shù)男淌卤缓θ耍瑢?duì)于引發(fā)這一損害結(jié)果的犯罪類(lèi)型并未限定，而《寧夏條例》則明確限定了救助的案件范圍，即嚴(yán)重暴力犯罪造成嚴(yán)重傷殘或者死亡且不能得到賠償而陷入嚴(yán)重困難的刑事被害人。在救助對(duì)象范圍上，無(wú)錫與包頭明顯寬于寧夏的規(guī)定。但是三地條例的救助范圍均會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中很多案件的刑事被害人無(wú)法得到救助，影響法規(guī)的實(shí)際適用效果。從條文數(shù)量看，無(wú)錫、寧夏、包頭三地的刑事被害人地方立法的條文數(shù)量分別只有25條、16條和23條，內(nèi)容除去立法宗旨、救助原則等一系列指導(dǎo)性和原則性的規(guī)定外，真正具有規(guī)范意義的可操作性條文過(guò)少，實(shí)際適用時(shí)解釋的彈性空間過(guò)大，辦案人員的自由裁量空間相應(yīng)也會(huì)變寬，隨意性增強(qiáng)，久之容易導(dǎo)致對(duì)具體案件中的刑事被害人是否救助、救助金額多少，以相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)決定或者由辦案人員隨意決定，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，造成暗箱操作的存在，損害刑事被害人救助公平性的實(shí)現(xiàn)。

三、法治社會(huì)背景下我國(guó)刑事被害人救助立法審思

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，犯罪數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，在犯罪增多的同時(shí)，刑事被害人的數(shù)量也會(huì)增多。以廣東省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣東省刑事被害人無(wú)法獲得賠償?shù)谋壤哌_(dá)75%。在如此高比例的刑事被害人無(wú)法獲得救助的情況下，從保護(hù)刑事被害人的角度出發(fā)，鑒于各地的試點(diǎn)工作開(kāi)展已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)目前非常有必要制定一部切實(shí)可行的刑事被害人救助立法，解決刑事被害人救助的問(wèn)題，這也是法治社會(huì)的根本要求。

（一）我國(guó)刑事被害人救助之適用范圍、對(duì)象

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。法治中國(guó)的起點(diǎn)就是制定良法，在法治社會(huì)的背景下，我國(guó)制定刑事被害人救助的法律應(yīng)保證條文的清晰性、銜接性、體系性、適用性，以確保立法的質(zhì)量與水平，這樣形成的法律才能獲得普遍的服從，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)政策和權(quán)力保持應(yīng)有的獨(dú)立性品格和規(guī)范性品質(zhì)。

1.我國(guó)刑事被害人救助之適用案件范圍

從域外關(guān)于刑事被害人救助的立法情況來(lái)看，目前絕大多數(shù)國(guó)家采取全國(guó)性的立法，所規(guī)定的刑事被害人救助或者補(bǔ)償所適用的案件范圍不盡相同，總結(jié)起來(lái)主要包括以下幾種類(lèi)型：①按照犯罪的主觀(guān)方面來(lái)限定國(guó)家救助的范圍。如奧地利《刑事被害人救助法》將救助范圍限于“身體或者健康受到可能判處6個(gè)月以上徒刑的非法且故意的行為傷害的刑事被害人。②按照犯罪行為的性質(zhì)來(lái)限定國(guó)家救助的范圍，即將刑事被害人救助的案件范圍限定為暴力犯罪，同時(shí)從主觀(guān)方面與損害程度兩方面限定刑事被害人救助的范圍，比如日本《犯罪被害人等給付金支給法》將因故意犯罪造成被害人意外死亡或者身體受到嚴(yán)重?fù)p害者納入到有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家救助的范圍。③在主觀(guān)方面、手段性質(zhì)、侵害法益和損害程度同時(shí)加以限定，作為刑事被害人救助的適用范圍。典型的如荷蘭《暴力犯罪補(bǔ)償基金會(huì)臨時(shí)設(shè)置法》規(guī)定，在荷蘭遭受故意實(shí)施的暴力犯罪造成嚴(yán)重身體或者精神傷害的人。④將刑事被害人救助的范圍限定在侵犯特定法益的犯罪，對(duì)于犯罪的主觀(guān)方面以及損害結(jié)果不作限制。如法國(guó)在其刑事訴訟法中明確將侵犯人身法益的犯罪列為國(guó)家救助的范圍。

如前所述，我國(guó)政策性文件以及地方立法都是將刑事被害人救助定位為針對(duì)特困刑事被害人的“救急解困”，對(duì)救助案件的范圍有嚴(yán)格的限制，即只針對(duì)生活上有急迫困難的刑事被害人，這種規(guī)定會(huì)出現(xiàn)大量的刑事犯罪被害人在不能獲得犯罪人的賠償情況下，也不能獲得相應(yīng)的國(guó)家和地方救助。在總結(jié)域外立法以及我國(guó)相關(guān)政策與地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，筆者建議我國(guó)刑事被害人救助在立法時(shí)，案件范圍應(yīng)當(dāng)限于因犯罪行為導(dǎo)致被害人發(fā)生死亡結(jié)果或者重傷結(jié)果的案件，理由如下：

從開(kāi)展刑事被害人救助工作的角度出發(fā)，充分考慮被害后果，將被害后果作為案件范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以合理地界定刑事被害人救助的適用范圍，完全避免救助范圍出現(xiàn)過(guò)窄與過(guò)寬的問(wèn)題。有學(xué)者曾經(jīng)主張將案件范圍限定為故意犯罪，但是故意與過(guò)失是犯罪人的主觀(guān)心態(tài)，刑事被害人救助立法的核心應(yīng)當(dāng)是被害人而非犯罪人，如果將案件范圍限為故意犯罪，會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中過(guò)失犯罪造成嚴(yán)重后果的被害人被排除在救助范圍之外。其實(shí)在我國(guó)地方救助的司法實(shí)踐中，已然出現(xiàn)了對(duì)過(guò)失犯罪被害人予以補(bǔ)償?shù)南壤?，?008年無(wú)錫就對(duì)10件交通肇事案件中的12名被害人進(jìn)行了救助，[13]2011年，廣東省梅州市梅江區(qū)檢察院聯(lián)合區(qū)民政局對(duì)一起交通肇事案中的被害人給予救助。[14]如果將案件限于暴力犯罪，由于暴力犯罪（存在最廣義、廣義、狹義與最狹義之分）這一概念本身就存在爭(zhēng)議，進(jìn)而必將導(dǎo)致被害人救助范圍出現(xiàn)爭(zhēng)議。如果將造成嚴(yán)重傷殘作為條件，由于嚴(yán)重傷殘的鑒定程序往往要在案件發(fā)生幾年后才能做出，這樣會(huì)導(dǎo)致救助延后，并且會(huì)將重傷但是經(jīng)過(guò)治療未傷殘的被害人排除在外，這些顯然是不合適的。

2.我國(guó)刑事被害人救助之適用對(duì)象

從域外立法以及我國(guó)目前的政策文件、地方性法規(guī)來(lái)看，救助對(duì)象包括直接被害人與間接被害人。所謂直接被害人也就是受到犯罪直接侵害、直接承擔(dān)犯罪所造成后果的人。所謂間接被害人，是指與直接被害人存在親屬關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)依賴(lài)關(guān)系，由于犯罪行為間接遭受損害的人。比如《寧夏條例》規(guī)定，救助對(duì)象為刑事被害人或者有其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)的近親屬。英國(guó)《刑事傷害補(bǔ)償方案》將救助對(duì)象確定為刑事被害人，在刑事被害人死亡的情況下，救助對(duì)象為其配偶、父母、子女或者受死者撫養(yǎng)的人。廣東省大埔縣檢察院制訂的刑事被害人救助制度，規(guī)定救助針對(duì)因犯罪行為造成被害人重傷、死亡且家庭生活十分困難的被害人及其家屬。顯然與我國(guó)地方法規(guī)相比，英國(guó)的救助對(duì)象范圍更廣。

筆者建議，今后我國(guó)制定刑事被害人救助立法時(shí)，對(duì)于救助對(duì)象的范圍應(yīng)當(dāng)確定為因犯罪行為而導(dǎo)致重傷的被害人以及因犯罪行為導(dǎo)致死亡的被害人的近親屬和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的人。近親屬的范圍宜采取民法通則中關(guān)于近親屬范圍的確定，即配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。之所以將其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的人納入救助對(duì)象，原因在于：我國(guó)社會(huì)上確實(shí)存在著這種不具有婚姻、血緣關(guān)系但是事實(shí)上具有經(jīng)濟(jì)扶持關(guān)系的情況，并且這種情況與日俱增，如果僅以近親屬作為救助的對(duì)象，只會(huì)人為縮小刑事被害人救助的范圍，并無(wú)任何益處，關(guān)于間接救助人的順位問(wèn)題以及分割比例問(wèn)題應(yīng)當(dāng)參照《繼承法》的相關(guān)規(guī)定。

（二）我國(guó)刑事被害人救助之適用條件

關(guān)于刑事被害人救助適用的前提條件問(wèn)題，域外立法主要存在兩種類(lèi)型：第一種是將救助作為加害人補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，也就是在刑事被害人及其遺屬不能獲得加害人賠償時(shí)，有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家救助。有些國(guó)家則直接規(guī)定，在被害人獲得損害賠償?shù)姆秶鷥?nèi)扣除已經(jīng)獲得的賠償金。換言之，如果被害人從加害人處得到的賠償金達(dá)到或者超過(guò)救助金標(biāo)準(zhǔn)的，國(guó)家就不予救助；如果不足的，則國(guó)家救助金額的數(shù)額為不足部分的金額，如果被害人沒(méi)有在加害人處獲得賠償?shù)?，則會(huì)獲得國(guó)家救助。與第一種條件相比，這種不以加害人是否有賠償能力、是否會(huì)予以賠償為條件的國(guó)家救助制度會(huì)加快被害人拿到補(bǔ)償?shù)乃俣?，?duì)被害人來(lái)說(shuō)更為有利。

我國(guó)政策以及地方性立法對(duì)于刑事被害人救助之適用條件大多規(guī)定的是“被害人無(wú)法及時(shí)獲得加害人賠償”。作為政策上述條件無(wú)可厚非，但是落實(shí)到法律層面則必須進(jìn)一步明確，因?yàn)楹沃^“及時(shí)”在理解上會(huì)存在較大偏差，不利于實(shí)踐中具體操作。今后我國(guó)在立法時(shí)可以考慮將“被害人尚未在加害人處獲得賠償或者賠償金額低于本條例規(guī)定之金額的”作為我國(guó)刑事被害人救助的適用條件。救助金來(lái)源應(yīng)當(dāng)以政府財(cái)政預(yù)算作為救助金額的主要來(lái)源，在此基礎(chǔ)上探尋多元化的資金來(lái)源渠道。

對(duì)于救助是否考慮被害人的經(jīng)濟(jì)情況問(wèn)題，國(guó)外立法一般都未加以考慮，而是基于國(guó)家責(zé)任的理念對(duì)被害人進(jìn)行補(bǔ)償。我國(guó)的政策以及法規(guī)目前遵循“救急解困”原則，均將由于犯罪行為導(dǎo)致被害人家庭生活陷入嚴(yán)重困難作為救助的適用條件之一。從公平的角度出發(fā)，被害人的經(jīng)濟(jì)狀況不應(yīng)當(dāng)作為法律不平等適用的理由，如果以經(jīng)濟(jì)條件作為救助與否的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑違背社會(huì)公平原則，當(dāng)然被害人的經(jīng)濟(jì)狀況可以作為救助金具體數(shù)額的參考因素之一。

（三）我國(guó)刑事被害人救助之金額標(biāo)準(zhǔn)與裁量

關(guān)于補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，域外立法基本上采取標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ?。例如，法?guó)《刑事訴訟法典》規(guī)定：“……補(bǔ)償?shù)淖罡邤?shù)額為法國(guó)月最低收入上限的3倍。丹麥《刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償法》規(guī)定，被害人死亡的，應(yīng)當(dāng)對(duì)合理的喪葬費(fèi)以及因死亡失去扶養(yǎng)的人進(jìn)行賠償和補(bǔ)償，財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償不得超過(guò)50000丹麥克朗。西班牙《關(guān)于暴力犯罪和侵犯性自主的犯罪法》規(guī)定，暫時(shí)失去勞動(dòng)能力的救助金額等于傷者暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力6個(gè)月后現(xiàn)有平均職業(yè)最低工資的2倍；造成殘疾的，補(bǔ)償金額上限為確定殘疾之日平均職業(yè)工資，按照40個(gè)月補(bǔ)償，終身喪失勞動(dòng)能力的按60個(gè)月，終身絕對(duì)喪失勞動(dòng)能力的按90個(gè)月，嚴(yán)重喪失勞動(dòng)能力的按130個(gè)月，死亡的補(bǔ)償金上限為死亡之日120個(gè)月職業(yè)最低工資。[15]

我國(guó)當(dāng)前政策性文件以及地方法規(guī)多數(shù)以固定金額模式作為救助金額的標(biāo)準(zhǔn)，比如福建省福州市中級(jí)人民法院制定的《關(guān)于刑事案件被害人實(shí)施司法救助的若干規(guī)定》，規(guī)定救助金額一般不超過(guò)2萬(wàn)元人民幣，特殊情況由審判委員會(huì)決定。廣東省茂名市《茂南區(qū)刑事案件被害人司法救助基金管理辦法》規(guī)定，在“被害人因遭受犯罪行為的侵害導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)遭受巨大損失，生產(chǎn)、生活特別困難的；被害人因受害致傷、致殘，需要花費(fèi)巨額醫(yī)療費(fèi)用，而本人又無(wú)力支付的；被害人遭受犯罪行為的侵害致全部或部分喪失勞動(dòng)能力，且無(wú)其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源的；被害人因受害死亡的，依靠其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的近親屬，沒(méi)有生活保障的”4種情況下，且被告人無(wú)力賠償?shù)?，刑事案件被害人可以申?qǐng)救助。一次性救助金額一般在10000元以?xún)?nèi)，特殊情況可適當(dāng)提高金額，但最高不超過(guò)20000元。從立法的穩(wěn)定性以及立法的適應(yīng)性性角度出發(fā)，今后我國(guó)關(guān)于刑事被害人救助的立法救助金額不宜采取固定模式。因?yàn)槿绻扇〈_定性數(shù)額的規(guī)定，無(wú)法緊隨時(shí)代的發(fā)展，極易造成立法的滯后性，作為法律十分講求確定性、權(quán)威性，確實(shí)不宜頻繁的修改。數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)建議以全國(guó)上一年度平均工資的適當(dāng)倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，這樣概括性的救助金額可以使法律在保持確定性的同時(shí)，更加貼合我國(guó)的人均生活水平。

從我國(guó)現(xiàn)有的幾部刑事被害人救助的地方法規(guī)條文來(lái)看，均未完整規(guī)定刑事被害人救助金額的裁量條款。所謂刑事被害人救助金額的裁量條款，是指有權(quán)決定機(jī)關(guān)以法律規(guī)定為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以具體案件的相關(guān)因素為依據(jù)，裁定對(duì)具體刑事被害人給予具體數(shù)額救助金的條款?！稛o(wú)錫條例》等三部地方性立法在規(guī)定裁量條款時(shí)，都將被害人的經(jīng)濟(jì)情況、家庭情況、實(shí)際損害后果、犯罪人賠償與否作為裁量因素。筆者建議，今后我國(guó)在立法時(shí)應(yīng)考慮在上述裁量因素的基礎(chǔ)上，明確增加被害人自身是否存在過(guò)錯(cuò)的裁量因素，另外裁量條款需要考慮的因素較多，使用列舉式的條文設(shè)計(jì)并不現(xiàn)實(shí)，建議立法時(shí)設(shè)置兜底條款——其他應(yīng)當(dāng)考慮的因素，以確保法律的確定性與適應(yīng)性。

（四）我國(guó)刑事被害人救助之程序設(shè)計(jì)

我國(guó)在確立刑事被害人救助立法實(shí)體方面的問(wèn)題以后，要想保證該法的良好運(yùn)行，必須構(gòu)建一套完備的程序機(jī)制。

1.管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

關(guān)于刑事被害人救助管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，今后我國(guó)應(yīng)當(dāng)在各人民檢察院內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的刑事被害人救助委員會(huì)，理由是：人民檢察院代表國(guó)家對(duì)刑事犯罪的被告人提起公訴，其承擔(dān)的角色與被害人具有一致性，人民檢察院在調(diào)查取證方面相比其他機(jī)關(guān)更有優(yōu)勢(shì)，有利于將刑事被害人救助工作落到實(shí)處。[16]從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，也一直是由各地的檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事被害人救助工作，所以今后立法可以繼續(xù)延續(xù)這種模式。

2.管轄權(quán)問(wèn)題

關(guān)于管轄權(quán)的問(wèn)題，總結(jié)起來(lái)有三種立法模式：被害人住所地、居住地模式；住所地、居住地以及犯罪發(fā)生地模式；刑事案件懲辦模式，我國(guó)三地地方立法均采取此種模式。今后我國(guó)在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定由相應(yīng)刑事訴訟案件的一審法院管轄刑事被害人救助，理由是采取第一種、第二種模式容易產(chǎn)生管轄機(jī)關(guān)之間互相推諉，并且由不同法院分別處理案件與救助問(wèn)題，存在移送相關(guān)法律文書(shū)和案卷材料的問(wèn)題，耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，會(huì)影響救助的快捷性。

3.程序啟動(dòng)

國(guó)外刑事被害人救助一般采取申請(qǐng)制度，因?yàn)閲?guó)外相關(guān)理論認(rèn)為，獲得國(guó)家救助是刑事被害人享有的權(quán)利。我國(guó)大部分地區(qū)是依據(jù)職權(quán)啟動(dòng)救助，無(wú)錫、包頭與寧夏三地法規(guī)是依據(jù)被害人是否申請(qǐng)啟動(dòng)救助程序。今后我國(guó)立法宜采取相關(guān)人員申請(qǐng)啟動(dòng)救助的程序。所謂“相關(guān)人員”具體指被害人及其近親屬、其他具有扶養(yǎng)關(guān)系的人。為了便于當(dāng)事人行使權(quán)利，司法機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)被害人以及相關(guān)人具備申請(qǐng)救助的條件的，應(yīng)當(dāng)告知被害人和相關(guān)人有依法申請(qǐng)救助的權(quán)利?？紤]到促使刑事被害人及時(shí)行使權(quán)力的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)申請(qǐng)時(shí)效的條款。關(guān)于申請(qǐng)時(shí)效的問(wèn)題，建議參考《國(guó)家賠償法》申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效規(guī)定，以2年作為申請(qǐng)救助的時(shí)效時(shí)間，并且考慮規(guī)定時(shí)效中止的情形。

對(duì)于審查主體，應(yīng)當(dāng)為各人民檢察院內(nèi)部設(shè)立的刑事被害人救助委員會(huì)，該委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查核實(shí)相關(guān)情況，決定是否予以救助，考慮到刑事被害人的情況，應(yīng)當(dāng)考慮在受理申請(qǐng)后2個(gè)月內(nèi)做出，對(duì)于疑難復(fù)雜案件，可以適當(dāng)延長(zhǎng)時(shí)間，但是最遲不應(yīng)超過(guò)3個(gè)月。

4.提前補(bǔ)償、追償以及返還問(wèn)題

考慮到刑事案件需要經(jīng)過(guò)立案、偵查等相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，很多案件久拖不決，所以有必要在立法中考慮提前補(bǔ)償條款的規(guī)定。對(duì)于立案后，存在犯罪人長(zhǎng)期在逃等情況，而被害人生活嚴(yán)重困難的，可以提前向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)救助。救助金應(yīng)當(dāng)一次性足額發(fā)放，在對(duì)被害人予以救助以后，有關(guān)部門(mén)有向負(fù)有賠償責(zé)任的加害人的追償權(quán)利，其追償?shù)姆秶跃戎痤~為準(zhǔn)。如果在發(fā)放救助金后，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人以不正當(dāng)手段獲得救助金的或者救助部門(mén)錯(cuò)誤給予救助金或者存在其他應(yīng)當(dāng)返還救助金的情況的，人民檢察院刑事被害人救助委員會(huì)應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人及時(shí)返還，申請(qǐng)人到期未返還的，依法強(qiáng)制返還。