馮桂林

1995年，即將步入耳順之年的美國法官理查德·A·波斯納出人意料地出版了 《衰老與老齡》一書。蘇力教授認為，出人意料不在于波斯納貪得無厭地繼續(xù)推進了從經(jīng)濟學進路研究非市場的行為這樣一種視角，而在于他把學術(shù)目光從性的領(lǐng)域投向了老齡化這樣一個在法律學術(shù)界一直不大看重的領(lǐng)域。①老齡化或者養(yǎng)老問題在我國現(xiàn)在和將來都是主要問題之一，是關(guān)系國計民生和國家長治久安的重大社會問題。那么，法律能為衰老和老齡化做些什么？湖北省社會科學院科研人員李濤的新著 《我國人口老齡化問題的法律應對研究》 （武漢大學出版社2017年版）對這個重要問題給出了新視域下的理解和答案。該書將當前我國老齡化養(yǎng)老中存在的主要問題呈現(xiàn)給大家，并論證了老齡化過程中法律的重要作用，提出了解決養(yǎng)老問題的具體法律路徑。②全書問題意識強，內(nèi)容豐富，結(jié)構(gòu)合理，把握住了老齡化中的相關(guān)法律問題的核心，是一本兼具學術(shù)性和專業(yè)性的學術(shù)著作，值得閱讀和研究。

一、該書內(nèi)容全面合理，詳細論述了人口老齡化過程中面臨的相關(guān)法律問題

2016年5月27日，習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調(diào)，人口老齡化是世界性問題，對人類社會產(chǎn)生的影響是深刻而持久的。我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務也最重。滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大氣力來應對。老齡化問題不僅需要從人口學角度研究，法律應對也尤為重要。在老齡化日益嚴峻的背景下，我國針對老年人養(yǎng)老問題的法律規(guī)定需要不斷擴大、覆蓋面需要日益延伸，養(yǎng)老法律內(nèi)容也需要更加豐富全面。

《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書提出，由于人口老齡化推進速度十分迅猛，老齡化相關(guān)立法凸顯出一些不足。其一，養(yǎng)老法律法規(guī)體系建設滯后于經(jīng)濟和社會的發(fā)展水平。例如，《老年人權(quán)益保障法》只籠統(tǒng)地規(guī)定各級人民政府應當將老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將老齡事業(yè)經(jīng)費列入財政預算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，但并沒有相關(guān)公共財政政策及養(yǎng)老法律法規(guī)與之配套，導致養(yǎng)老事業(yè)得不到支撐。其二，養(yǎng)老法律法規(guī)存在政策化的趨勢。政策推進為主的老齡化解決路徑對養(yǎng)老問題作出了一定回應，但是法治化程度不高也是不爭的事實，這導致實踐中常常出現(xiàn)執(zhí)行不力、執(zhí)行效果差的問題，阻礙了老齡化深層次的制度創(chuàng)新。其三，養(yǎng)老立法文件零散，且各部分缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國養(yǎng)老政策法規(guī)看似繁多，但真正有機協(xié)調(diào)效果并不好。例如，老年人福利機構(gòu)有 《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》、《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》等規(guī)章規(guī)范，但離法制化要求還有一段距離，養(yǎng)老糾紛出現(xiàn)后并不能得到有效解決。其四，養(yǎng)老重點問題缺少法律規(guī)范。目前的養(yǎng)老法律問題大都不成體系，缺少操作實施細則，而且分散于一些政府規(guī)范性文件中。例如，老年人社會救助法律制度問題，我國當前與老年人社會救助聯(lián)系最緊密的兩部法律文件分別是 《老年人權(quán)益保障法》和 《救助管理辦法》，此外，還有 《城市居民最低生活保障條例》、《法律援助條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等規(guī)章制度，但有關(guān)老年人社會救助的內(nèi)容基本上分散地規(guī)定在以上法律法規(guī)中，沒有形成有機結(jié)合的統(tǒng)一制度，導致老年人社會救助長期得不到重視，不能滿足老年人生活、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)利的保護。

二、該書結(jié)構(gòu)科學嚴謹，人口老齡化相關(guān)法律問題分門別類地得到梳理

習近平總書記指出，我們黨歷來高度重視老齡工作。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及 “十三五”規(guī)劃綱要都對應對人口老齡化、加快建設社會養(yǎng)老服務體系、發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)等提出明確要求。各地區(qū)各部門加大投入、扎實行動，積極推動老齡事業(yè)發(fā)展，應對人口老齡化工作取得了顯著成效。同時，我們的政策措施、工作基礎、體制機制等還存在明顯不足，同廣大老年人過上幸福晚年生活的期盼差距較大。為此，《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書重點研究了老年人社會救助法律制度問題、老年人長期護理保險法律制度問題、老年人社會參與法律保障問題、老年人監(jiān)護制度法律問題、社會資本參與養(yǎng)老事業(yè)的法律規(guī)制問題以及養(yǎng)老保險基金投資法律監(jiān)管等六個老齡化重要法律問題。

由這六個法律問題組成的全書，結(jié)構(gòu)嚴謹、邏輯清晰，既有深厚的理論論證，又有詳實的實證研究，做到了從概括到具體，從理論到實踐，層層深入，分析到位。第一，老年人社會救助法律制度是老年人尤其是弱勢老年人最后的保護屏障。我國現(xiàn)在的老年人救助法律制度存在法律體系不完善、立法理念落后、城鄉(xiāng)二元格局格局明顯、救助立法條文籠統(tǒng)等問題。對比域外先進老年人救助法律制度，我國今后老年人救助立法應秉持老年人特殊性原則、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應原則、多元化和社會化相結(jié)合原則，完善 《社會救助暫行辦法》，制定 《老年人社會救助法》。第二，老年人長期護理保險制度是老齡化社會不可缺少的基本公共服務，將其納入法治軌道既是現(xiàn)實需要也是立法要求。較早進入老齡化的發(fā)達國家大都建立了社會長期護理保險法律制度，因此，盡快建立適合我國國情的長期護理保險制度以及用法律的手段確保其平穩(wěn)運行是當前迫切的重要任務。第三，世界衛(wèi)生組織提出將來的老齡化應該是積極的老齡化，要讓老年人在生活各個方面都享有平等的社會參與權(quán)利，老年人即使退出勞動領(lǐng)域但還是社會發(fā)展的推動者，老年人的社會參與必須要通過法律制度加以保障。老年人享有的社會參與權(quán)、社會發(fā)展權(quán)和社會保障權(quán)決定了今后要從老年人整體利益出發(fā)，站在國家層面，對制約老年人社會參與制度進行完善，逐漸把老年人社會參與立法體系建立起來。第四，老年人監(jiān)護制度是保護身體功能退化、精神功能衰退，處于失能或半失能狀態(tài)的老年人的法律制度?！独夏耆藱?quán)益保障法》第26條首次明確規(guī)定了老年人監(jiān)護制度，構(gòu)成了老年人權(quán)益保障機制的重要組成部分。但隨著社會的發(fā)展，加之立法的不完善，我國老年人監(jiān)護制度顯示出一些問題。例如，老年人監(jiān)護制度的具體實施辦法不完善，這給法律適用帶來一定困難。因此，我國老年人監(jiān)護制度的立法構(gòu)想應主要從補充老年人意定監(jiān)護程序和規(guī)則、完善老年人法定監(jiān)護的程序和實體問題以及建立老年人監(jiān)護監(jiān)督制度著手。第五，社會資本進入養(yǎng)老事業(yè)既是發(fā)展趨勢也是民生所需，但在具體參與過程中法律監(jiān)管不能缺位。法律在社會資本參與養(yǎng)老事業(yè)中的主要作用是控制風險、保障各方合法權(quán)益、確保養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。這其中，發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法尤其值得借鑒，例如，發(fā)達國家在社會資本參與養(yǎng)老服務中最主要的一條經(jīng)驗就是要建立政府統(tǒng)籌與市場運作相結(jié)合、財政支持與社會資本相互補充的養(yǎng)老服務機制，以實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)一致。第六，養(yǎng)老保險基金是億萬群眾的 “養(yǎng)命錢”，其保值增值和安全都需要法律來保障。解決養(yǎng)老保險基金缺口巨大、實現(xiàn)保值增值的目標、解決養(yǎng)老隱性債務首先需要明確養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的必要性，然后再確定養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的具體方式。

注釋：

① ［美］理查德·A·波斯納：《衰老與老齡》，周云譯，中國政法大學出版社2002年版，代譯序第1頁。

② 參見李濤：《我國人口老齡化問題的法律應對研究》，武漢大學出版社2017年版，前言第1頁。