劉 恒

（四川成渝高速公路股份有限公司）

1 明晰法律關(guān)系和地位

目前，許多高速公路的管理者是以某某公司的形式來(lái)體現(xiàn)，比如四川成渝高速公路股份有限公司，這類(lèi)公司是依據(jù)《公司法》來(lái)設(shè)置，是一個(gè)普通的市場(chǎng)主體，他們與高速公路的使用者形成的是普通民事關(guān)系，即合同關(guān)系。

依照《公路法》和《合同法》的有關(guān)規(guī)定，高速公路企業(yè)與使用者發(fā)生民事法律關(guān)系，受《民法通則》、《合同法》等民事法律的調(diào)整。公路收費(fèi)不屬于行政規(guī)費(fèi)，而屬于使用公路而獲得的對(duì)價(jià)。公路收費(fèi)權(quán)帶有盈利目的，權(quán)利人能夠自由處分，能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)讓、質(zhì)押，這些特征都是行政規(guī)費(fèi)所不具備的。

而公路管理機(jī)構(gòu)（與路政部門(mén)往往是同一機(jī)構(gòu)，隸屬于交通主管部門(mén)）往往存在于高速公路的管理之中。企業(yè)經(jīng)營(yíng)高速公路不排除公路管理機(jī)構(gòu)的路政管理。公路營(yíng)運(yùn)單位與通行車(chē)主之間存在多種法律關(guān)系，主要有三種：

一是當(dāng)公路營(yíng)運(yùn)單位承擔(dān)路產(chǎn)管護(hù)職能時(shí)，與通行車(chē)主之間可以形成行政管理關(guān)系，比如高速公路交通執(zhí)法即是這種關(guān)系；

二是當(dāng)公路營(yíng)運(yùn)單位作為高速公路的經(jīng)營(yíng)管理者的身份出現(xiàn)時(shí)，通行車(chē)主則需要承擔(dān)交費(fèi)義務(wù)，兩者之間便形成了合同關(guān)系；

三是公路營(yíng)運(yùn)單位作為養(yǎng)護(hù)者的身份出現(xiàn)時(shí)，由于養(yǎng)護(hù)不當(dāng)?shù)脑蚨斐赏ㄐ姓咭环降呢?cái)產(chǎn)或人身?yè)p害時(shí)，雙方之間便形成民事侵權(quán)法律關(guān)系。

2 識(shí)別法律風(fēng)險(xiǎn)

高速公路營(yíng)運(yùn)單位的法律風(fēng)險(xiǎn)管理體系主要由三個(gè)模塊構(gòu)成，被稱(chēng)之為 ACE法律風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理體系，即法律風(fēng)險(xiǎn)的分析、法律風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和法律風(fēng)險(xiǎn)的控制。所謂分析，便是在法律框架內(nèi)，運(yùn)用法律知識(shí)對(duì)可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估、測(cè)評(píng)，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和控制是三個(gè)循環(huán)的環(huán)節(jié)，訴訟是法律風(fēng)險(xiǎn)最典型的體現(xiàn)，案件最能夠說(shuō)明法律問(wèn)題，所以案件中暴露出的問(wèn)題就是法律風(fēng)險(xiǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。

案例：

成渝公司在2011年6月3日發(fā)生的駕駛?cè)藦埖赂唏{駛轎車(chē)為避讓高速路上的狗所發(fā)生的人傷車(chē)損事故，交警認(rèn)定由駕駛?cè)顺袚?dān)全部責(zé)任。駕駛?cè)瞬环婪ㄌ崞鹪V訟，一審判決成渝公司賠償各項(xiàng)損失10萬(wàn)余元，被告不服上訴至內(nèi)江中院，中院作出終局裁判：駁回上訴，維持原判。

判決下來(lái)后，社會(huì)各界對(duì)“究竟是飼養(yǎng)人還是高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任”展開(kāi)熱烈討論。

不承擔(dān)法律責(zé)任的案例：

1、2003年6月1日，原告毛某駕車(chē)在隆納高速上因避讓行人，發(fā)生交通事故。經(jīng)交警部門(mén)交通事故責(zé)任認(rèn)定：毛某由于避讓行人，措施不當(dāng)，致使車(chē)輛失控后與兩邊護(hù)欄相撞，造成車(chē)輛嚴(yán)重?fù)p壞，經(jīng)保險(xiǎn)公司核賠11.7萬(wàn)余元后仍有3.7萬(wàn)余元的損失。后毛某狀告四川南方高速公路有限公司(下稱(chēng)“南方公司”)，認(rèn)為自己交納通行費(fèi)后與南方公司形成了服務(wù)合同關(guān)系，由于高速公路邊網(wǎng)有破損，南方公司對(duì)損壞的邊網(wǎng)未進(jìn)行修補(bǔ)，形成行人通道的不安全因素，具有違約行為，應(yīng)賠償其損失3.7萬(wàn)余元。

法院經(jīng)審理認(rèn)為：原告履行了交通義務(wù)，原、被告之間形成服務(wù)合同關(guān)系。被告應(yīng)當(dāng)為通行車(chē)輛提供安全快速通行。被告保證了高速公路的暢通和公路設(shè)施的完備，履行了自己的義務(wù)。被告經(jīng)營(yíng)管理高速公路的活動(dòng)，并非是一種純粹的商業(yè)活動(dòng)，而是帶有社會(huì)公共福利的性質(zhì)，對(duì)這類(lèi)服務(wù)活動(dòng)，法律并沒(méi)有規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，被告只有在經(jīng)營(yíng)管理的活動(dòng)中存在過(guò)錯(cuò)，才承擔(dān)民事責(zé)任。被告為防止行人和動(dòng)物進(jìn)入高速公路，修建了邊網(wǎng)、圍墻等設(shè)施，行人違章進(jìn)入高速公路，并非被告疏于管理的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。原告為了維護(hù)行人的生命安全，緊急制動(dòng)造成車(chē)輛與高速公路護(hù)欄相撞，屬緊急避險(xiǎn)行為，根據(jù)《民法通則》第一百二十九條的規(guī)定：“因緊急避險(xiǎn)造成損害的，由引起險(xiǎn)情發(fā)生的人承擔(dān)民事責(zé)任?！痹娴膿p失可向引起險(xiǎn)情發(fā)生的行人追償。原告要求被告賠償因在高速公路上避讓行人造成的損失，沒(méi)有法律根據(jù)，故不予支持。

目前，因我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的高速公路管理法律法規(guī)，致使管理高速公路的模式及承擔(dān)責(zé)任的方式也不同。這個(gè)現(xiàn)狀給我們的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作會(huì)帶來(lái)麻煩，但是也有助于我們對(duì)高速公路企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”有更加深刻地認(rèn)識(shí)。

3 法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

按照風(fēng)險(xiǎn)分析的一般方法，對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)單位的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以從風(fēng)險(xiǎn)事件的可能性和影響程度兩個(gè)方面進(jìn)行。由于高速公路營(yíng)運(yùn)單位在上述案例中承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任還不算太大，影響程度的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定起來(lái)就還存在一定的難度。但考慮到高速公路的社會(huì)受眾廣，涉及到社會(huì)的各個(gè)階層，相關(guān)問(wèn)題極易引發(fā)社會(huì)矛盾，在這里同樣可以把這樣的法律風(fēng)險(xiǎn)歸為“高度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”。

4 法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

機(jī)制建設(shè)的總體框架和管理思想根據(jù)高速公路行業(yè)發(fā)展需要和高速公路營(yíng)運(yùn)單位實(shí)際工作情況，高速公路營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際建立健全本單位的法律風(fēng)控管理體系和總體目標(biāo)。那就是以制度、流程建設(shè)為重點(diǎn)，以行業(yè)規(guī)范的切實(shí)執(zhí)行為中心，形成法律風(fēng)險(xiǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。

法律風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)具備一定的全面性。即，運(yùn)用在法律準(zhǔn)許的范疇內(nèi)，利用合理的工具和方法，客觀分析營(yíng)運(yùn)單位所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，找準(zhǔn)并制定風(fēng)險(xiǎn)控制措施，同時(shí)，結(jié)合自身實(shí)際，建立健全本單位的相關(guān)制度、管理流程及考核標(biāo)準(zhǔn)，搭建共同協(xié)作，有效運(yùn)行的法律風(fēng)險(xiǎn)管理管理體系，推動(dòng)相關(guān)長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)和實(shí)施。

法律風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)具備一定的整體性。高速公路營(yíng)運(yùn)單位的法律風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在企業(yè)營(yíng)運(yùn)管理的具體工作，法律風(fēng)險(xiǎn)的日常管控也應(yīng)涉及到經(jīng)營(yíng)管理的各個(gè)層面，特別是一線的營(yíng)運(yùn)活動(dòng)

法律風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)確保體系運(yùn)行的持續(xù)性。任何單位的法律風(fēng)險(xiǎn)管理體系都是一個(gè)閉環(huán)的、動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，需要結(jié)合內(nèi)外部的變動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的完善和不斷地調(diào)整、優(yōu)化，以達(dá)到和適應(yīng)企業(yè)、甚至是行業(yè)發(fā)展的需要，高速公路營(yíng)運(yùn)單位也不例外。

建立健全律師制度。應(yīng)該按照或者參照《企業(yè)法律顧問(wèn)管理辦法》、《國(guó)有企業(yè)法律顧問(wèn)管理辦法》，各個(gè)高速公路集團(tuán)公司建立獨(dú)立的法律事務(wù)部，各具體營(yíng)運(yùn)企業(yè)應(yīng)該有專(zhuān)人管理法律事務(wù)。要大力發(fā)揮企業(yè)法務(wù)人員的作用，改變他們事務(wù)性管理的工作方式，事務(wù)性處理無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)高速公路企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，因此，需要?jiǎng)?chuàng)新思維，開(kāi)創(chuàng)一個(gè)管理型的工作方式。

建立“以案說(shuō)法”制度。高速公路企業(yè)在訴訟結(jié)束后，應(yīng)該將案情資料予以歸檔，并定期對(duì)員工“以案說(shuō)法”，要求他們?cè)诰唧w業(yè)務(wù)流程中予以整改，同樣的法律責(zé)任不能承擔(dān)兩次。

法律風(fēng)險(xiǎn)分析量化是重點(diǎn)。高速公路營(yíng)運(yùn)單位的法律風(fēng)險(xiǎn)管理體系應(yīng)能識(shí)別出潛在風(fēng)險(xiǎn)，并量化測(cè)評(píng)，還應(yīng)能針對(duì)存在于不同層級(jí)、不同性質(zhì)的法律風(fēng)險(xiǎn)事件可能形成的影響、后果、損失等進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估。

法律風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程控制是關(guān)鍵。過(guò)程控制貫徹并滲透于企業(yè)運(yùn)作的每個(gè)過(guò)程。事先防范做好了，但過(guò)程控制沒(méi)有做好，同樣也不行。法律風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程控制是風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵因素，只有作好過(guò)程管控，整個(gè)風(fēng)控體制才能落到實(shí)處，高速公路營(yíng)運(yùn)單位才能有效掌控和化解法律糾紛。

加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)管理。建立企業(yè)高速公路企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，必須納入單位內(nèi)部監(jiān)督與日?？己恕Ｖ挥羞@樣，才能把高速公路的交通事故率、訴訟發(fā)生率、敗訴率等納入企業(yè)的內(nèi)部的績(jī)效考核的范圍。

總之，高速公路企業(yè)運(yùn)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)防范的落腳點(diǎn)應(yīng)該在管理中，是企業(yè)管理的一個(gè)重要方面。法律規(guī)范、管理規(guī)范以及技術(shù)規(guī)范其實(shí)在內(nèi)在要求上是一致的，管理流程被嚴(yán)格執(zhí)行了，法律風(fēng)險(xiǎn)也就隨之得到有效地控制。