范洪偉

《中共中央，國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（2017年中央一號文件）提出：大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，通過經(jīng)營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營。完善家庭農(nóng)場認定辦法，扶持規(guī)模適度的家庭農(nóng)場。加強農(nóng)民合作社規(guī)范化建設，積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作。鼓勵地方探索土地流轉履約保證保險。研究建立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營評價指標體系，引導規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。

這些利好政策無論在理論上還是在實踐中，都給我們提出了新的課題：在農(nóng)村基本經(jīng)營制度不變的前提下，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，如果何在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程土地適度規(guī)模經(jīng)營這個基礎性課題就擺在我們面前。事實上這些年來全國各地根據(jù)中央下發(fā)涉農(nóng)文件及各種涉農(nóng)政策已經(jīng)開始實踐探索，并在實踐中積累了一些好的經(jīng)驗和做法。我們的課題就是在這樣的背景下形成的。我們通過對土地流轉情況和規(guī)模經(jīng)營情況的研究，得到一些基本經(jīng)驗，旨在在縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中，探索制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展關鍵性因素，并找到破解這些問題的辦法。

土地規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎和前提，只有土地規(guī)?；?，才能實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機械化、集約化、標準化。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，只有土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉，才能實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。因為在現(xiàn)實生活中，土地流轉可以實現(xiàn)勞動力轉移促進農(nóng)民增收，也可以有利于農(nóng)村種植業(yè)結構調(diào)整。

一、堅持原則，科學有序流轉土地

一是堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度長久不變的原則。堅決維護農(nóng)民土地承包主體地位，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權分置。

二是堅持平等、依法、自愿、有償原則。農(nóng)村土地流轉要按照有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定進行，充分尊重農(nóng)民意愿，土地流轉的條件、方式、期限和價格等關鍵問題由流轉雙方協(xié)商確定。

三是堅持“三個有利于”原則。即農(nóng)村土地流轉有利于土地資源開發(fā)利用；有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，把土地資源用好、用足、用活；有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。

四是堅持“因地制宜，分類指導”原則。各地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，因地制宜開展土地流轉工作，不搞一刀切，在尊重農(nóng)村土地經(jīng)營的實際和農(nóng)民意愿前提下，什么方式適合流轉就采取什么方式。

二、土地流轉過程中問題分析

我市現(xiàn)有行政村171個，村集體耕地面積510萬畝，家庭承包耕地面積440萬畝，土地流轉323萬畝，適度規(guī)模經(jīng)營241萬畝。經(jīng)過我們認真調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以下幾個問題。

一是思想認識存在誤區(qū)，流轉速度不快。個別基層干部、群眾對農(nóng)村土地流轉工作存在認識誤區(qū)沒有把此項工作站在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的高度認真抓好；存在怕出現(xiàn)糾紛，引發(fā)矛盾，求穩(wěn)怕亂，順其自然的等、靠思想，部分農(nóng)戶的小農(nóng)經(jīng)濟意識較濃，擔心失去土地，自己無活干，收入低；怕政策不穩(wěn)，不敢大膽投入；個別大戶及種植規(guī)模小，思想保守，怕市場前景不佳，不敢擴大規(guī)模、

二是土地流轉的管理機制不健全，流轉行為不規(guī)范。農(nóng)村土地流轉大都是群眾的自發(fā)性行為，缺乏約束力和規(guī)范性，尤其是農(nóng)戶之間相互流轉的土地，都是自由流轉，根本不通過村委會，村委會根本不知情，對流轉的原始情況不掌握，制約了土地流轉的規(guī)模和速度。部分土地流轉合同不規(guī)范，簽訂的合同責、權、利不明確具有不規(guī)范內(nèi)容不全、流轉時間超限、單聯(lián)合同、顯失公平、口頭合同等問題，容易產(chǎn)生合同糾紛，影響農(nóng)村社會、政治穩(wěn)定。存在矛盾和糾紛的隱患，阻礙土地流轉進程，影響農(nóng)村穩(wěn)定。

三是土地經(jīng)營主體不夠規(guī)模，帶動能力不強。由于農(nóng)村土地經(jīng)營主體的農(nóng)民專業(yè)合作社和大戶生產(chǎn)資金匱乏，制約了土地流轉的規(guī)模。土地承包種植大戶和合作社一般沒有貸款擔保，土地經(jīng)營權作為貸款抵押手續(xù)繁雜，因此很難從金融部門貸到貸款，致使部分合作社和大戶在土地規(guī)模經(jīng)營上存在嚴重的資金困難，出現(xiàn)規(guī)模小，帶動土地流轉能力不強等問題。

三、科學有序流轉土地，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營

一要加強宣傳，提高認識，加快土地流轉。大力宣傳農(nóng)村土地承包法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法等法律法規(guī)和相關政策的宣傳，要讓廣大農(nóng)民了解土地流轉的原則、方式和程序，還要讓他們明白棄耕撂荒的嚴重性和危害性，幫助農(nóng)民分清“流轉”與“失地”的區(qū)別，打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟意識，樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念。增強依法促進土地流轉，遏制土地撂荒的責任感和緊迫感，糾正在土地流轉工作中“過度干預”和“順其自然”的不良傾向，更讓廣大干部群眾知道規(guī)范的土地流轉是和國家政策對接、享受相關政策、增加農(nóng)民收入的保證。

二要完善市、鄉(xiāng)、三級系統(tǒng)管理體系，促進土地流轉規(guī)模推進，有序發(fā)展。村要嚴格按法律法規(guī)和政策的要求，掌握第一手材料，做好核對、匯總工作，市、鄉(xiāng)兩級經(jīng)管部門切實加強對土地流轉工作的監(jiān)督，制定好方案、搞好業(yè)務培訓，經(jīng)常深入基層檢查指導，建立統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉程序，采用統(tǒng)一格式的文書檔案資料，加強流轉過程管理。及時處理因土地流轉不規(guī)范而引發(fā)的矛盾糾紛和合同糾紛，使我市土地流轉工作規(guī)模發(fā)展，規(guī)范運行。

三要充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉平臺作用，有序規(guī)范土地流轉。目前，農(nóng)村土地流轉大都是農(nóng)民自發(fā)性行為，缺乏法律約束力和規(guī)范性。尤其是農(nóng)戶之間的土地相互流轉，有的根本不通過村級組織而自行流轉，這就導致村級組織對土地流轉的初始情況不掌握不知情，加之部分土地流轉合同不規(guī)范，合同中的責、權、利不明確，很容易產(chǎn)生矛盾和糾紛，阻礙土地流轉進程，進而影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，在工作中急需建立規(guī)范有序的土地流轉平臺，促進農(nóng)村土地有序規(guī)范流轉，促進適度土地規(guī)模經(jīng)營。