●李順明 楊清源

黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)政提升為國(guó)家治理的層面，對(duì)財(cái)政工作賦予新的地位和職責(zé)。黨的十九大報(bào)告則強(qiáng)調(diào)，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，著力形成財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域互為支撐的經(jīng)濟(jì)政策體系，切實(shí)發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的導(dǎo)向作用。從黨中央兩次對(duì)財(cái)政工作的戰(zhàn)略定位來(lái)看，都說(shuō)明了財(cái)政可持續(xù)發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”目標(biāo)具有非常重要的地位。目前，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)企穩(wěn)回升，但地方財(cái)政不充分不協(xié)調(diào)發(fā)展、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大，加上“美國(guó)優(yōu)先”思想引發(fā)的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端不斷加劇，在這樣一個(gè)特殊的歷史背景下，探索中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展成為一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

本文在分析新常態(tài)下推進(jìn)中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要性基礎(chǔ)上，從客觀角度闡述中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的各類新挑戰(zhàn)，并結(jié)合未來(lái)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)變化和國(guó)家實(shí)際情況的特點(diǎn)，提出推動(dòng)中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的粗淺建議，供有關(guān)部門和學(xué)術(shù)界商榷。

一、新常態(tài)下推進(jìn)中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要性

（一）高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

近年來(lái)，我國(guó)為應(yīng)對(duì)2008年以來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)低迷、國(guó)內(nèi)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過(guò)剩而內(nèi)需相對(duì)不足等方面的不良影響，通過(guò)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降稅清費(fèi)、落實(shí)“一帶一路”倡議以擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放與深化國(guó)際產(chǎn)能合作等重大舉措，取得了經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升、財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)的良好效果。

黨的十九大報(bào)告明確指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，社會(huì)主要矛盾也轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，因此，全黨和各級(jí)政府必須研判國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化與實(shí)際國(guó)情，堅(jiān)決貫徹落實(shí)新的發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展新要求，通過(guò)擴(kuò)大開(kāi)放、推進(jìn)創(chuàng)新等手段，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，為到2020年全面建成小康社會(huì)、到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和到本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

當(dāng)前國(guó)家財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)取得的成功經(jīng)驗(yàn)和黨中央在新時(shí)期所提出的新奮斗目標(biāo)，證明財(cái)政可持續(xù)發(fā)展對(duì)于國(guó)家治理的重要性。要保障高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要繼續(xù)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用，通過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略破解“三農(nóng)問(wèn)題”，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面開(kāi)放構(gòu)筑現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須培育壯大財(cái)政收入來(lái)源，更需要財(cái)政支出規(guī)模和政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)保持相應(yīng)的協(xié)調(diào)性，這就需要財(cái)政實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）財(cái)政收支矛盾不斷擴(kuò)大要求關(guān)注財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的負(fù)面影響，我國(guó)通過(guò)加大積極財(cái)政政策的力度、推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、依托“一帶一路”倡議擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放等重大舉措，扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑局面，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的勢(shì)頭，進(jìn)一步增強(qiáng)了財(cái)政的實(shí)力。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由2012年的519332億元擴(kuò)大到2017年的827122億元，年增速保持在6.9%左右。與此同時(shí)，全國(guó)財(cái)政收入由2012年的117210億元增加到2017年的172567億元，5年間增長(zhǎng)了47%。

但是，隨著財(cái)政支出責(zé)任和范圍的逐年擴(kuò)大，而且國(guó)家連續(xù)多年推行支持調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生等重大舉措的積極財(cái)政政策，加上由于經(jīng)濟(jì)增速下滑、結(jié)構(gòu)性減稅等方面造成的財(cái)政減收問(wèn)題，導(dǎo)致財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大。2012—2017年間，財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，分別為8000億元、12000億元、13500億元、16200億元、21800億元和23800億元。值得注意的是，財(cái)政收支缺口增長(zhǎng)最快的是2016年，比上年增加了5600億元。

財(cái)政收支矛盾的不斷擴(kuò)大，對(duì)于發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用必將產(chǎn)生一定的不良影響，也將難以為“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)提供相應(yīng)的財(cái)力保障。因此，推進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，保持財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，就成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的客觀需要。

（三）財(cái)政收入質(zhì)量下降趨勢(shì)倒逼財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

近年來(lái)，我國(guó)為了構(gòu)筑良好的營(yíng)商環(huán)境，不斷激發(fā)市場(chǎng)活力，在清理不合理收費(fèi)基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)“營(yíng)改增”和結(jié)構(gòu)性減稅等舉措，加上新《預(yù)算法》明確了“依法組織財(cái)政收入，應(yīng)收盡收，不收過(guò)頭稅，不隨意減征、免征、緩征”的有關(guān)要求，致使稅收收入占比略有下滑，財(cái)政收入質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，2012—2017年全國(guó)稅收收入占財(cái)政收入的比重分別為85.8%、85.6%、84.9%、82.5%、81.7%和83.6%。這說(shuō)明稅收收入占財(cái)政收入的比重逐年下降，在2016年觸底到81.7%后，2017年有較大幅度提升，增幅達(dá)1.6個(gè)百分點(diǎn)，但與2012年相比卻低了2.2個(gè)百分點(diǎn)。

財(cái)政收入質(zhì)量逐年下滑，表明財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定性不強(qiáng)，難以為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、保障和改善民生等提供財(cái)力保障。因此，推進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，有助于提升財(cái)政收入質(zhì)量，也有助于增強(qiáng)財(cái)政在國(guó)家治理中的貢獻(xiàn)能力。

二、新常態(tài)下中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)

（一）民生需求的日益增長(zhǎng)加大了財(cái)政支出壓力

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視保障和改善民生的工作，先后在黨的十六大、十七大、十八大和十九大提出了“發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享”的重大承諾。2012年11月15日，習(xí)近平總書(shū)記在講話中強(qiáng)調(diào)：“在前進(jìn)的道路上，我們必須站在維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，多謀民生之利，多解民生之憂，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上取得持續(xù)進(jìn)展?！秉h的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾呈現(xiàn)為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，各級(jí)政府要從優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平、加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略等方面保障和改善民生水平。

為保障和改善民生水平，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，從中央到地方財(cái)政投入民生的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大、比重逐年提高。2016年全國(guó)17個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）民生投入占支出比重超過(guò)了75%，主要用于脫貧、就業(yè)、養(yǎng)老、教育、保障性住房和醫(yī)療等優(yōu)先領(lǐng)域，以提升民眾的幸福感和獲得感。

民生投入力度的不斷加大，不僅會(huì)推動(dòng)國(guó)家 （地區(qū)）財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，更是給本身財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)的后發(fā)展地區(qū)帶來(lái)支出壓力，最后給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與重大挑戰(zhàn)。

（二）生態(tài)文明建設(shè)拓寬了財(cái)政的職責(zé)范圍

黨的十八大報(bào)告率先提出了生態(tài)文明建設(shè)的要求，豐富了“五位一體”的治國(guó)方略。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作，習(xí)近平總書(shū)記在不同重大場(chǎng)合作出“綠水青山就是金山銀山”“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”等一系列的重要論述。

當(dāng)然，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，不僅需要從環(huán)境承載能力調(diào)整經(jīng)濟(jì)增速和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不可避免地影響財(cái)政收入的增長(zhǎng)，而且還需要投入大量的人力、物力和財(cái)力保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，在一定程度上給財(cái)政支出帶來(lái)新壓力，從而雙向地給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)壓力。

（三）地方債務(wù)規(guī)模居高不下易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，受事權(quán)下放、公共服務(wù)需求不斷擴(kuò)大、地方自身發(fā)展需要、盲目投資和財(cái)力不足等方面的影響，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，而國(guó)家也明確了不為地方政府債務(wù)兜底的要求，相應(yīng)地造成潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)財(cái)政部預(yù)算司公布的數(shù)據(jù)表明，2018年1—5月全國(guó)累計(jì)發(fā)行地方政府債券8766億元，用于彌補(bǔ)計(jì)劃內(nèi)的收支新缺口、置換債務(wù)或再融資。截止到2018年5月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)166272億元，雖然控制在全國(guó)人大批復(fù)的地方債務(wù)限額209974億元范圍之內(nèi)，尚有較大的發(fā)債空間，但值得注意的是，1—5月累計(jì)發(fā)行的8766億元地方債券中，171億元屬于新增債券，8595億元是置換債券或再融資債券，這說(shuō)明地方政府沒(méi)有新增財(cái)力償還舊債，從側(cè)面表明地方政府靠借債維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)或事業(yè)發(fā)展，引發(fā)地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大。

（四）地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)不平衡不充分發(fā)展成為常態(tài)

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源稟賦和管理理念等因素的影響，我國(guó)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)不平衡不充分發(fā)展的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，相應(yīng)地也給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)影響。

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大。從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，2017年廣東省排名第一，達(dá)89879億元；排名靠后的有寧夏、青海和西藏，分別為3454億元、2463億元和1311億元。廣東省的經(jīng)濟(jì)總量分別是上述三省的26倍、35倍和67倍。從人均GDP來(lái)看，排名第一的是天津，達(dá)到11.56萬(wàn)元；第二的是北京，為11.47萬(wàn)元；廣東省排名第8位，為7.33萬(wàn)元；云南省排名第30位，為3.14萬(wàn)元；甘肅省排名最后，僅有2.75萬(wàn)元（以上數(shù)據(jù)根據(jù)各省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)測(cè)算而得）。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，影響不同地區(qū)的聚財(cái)能力，影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的后勁。

2、地方政府財(cái)政實(shí)力不平衡。從財(cái)政收入總量來(lái)看，2017年一般公共預(yù)算收入排名前三的有：廣東省為11315億元，江蘇省為8171億元，上海市為6642億元；排名后三位的有：寧夏417億元，青海246億元，西藏186億元。從財(cái)政自給率（財(cái)政自給率=一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出）來(lái)看，上海市為88.01%，北京市83.04%，江蘇省77%，甘肅省 24.66%，青海省16.08%，西藏11.05%。地方財(cái)政實(shí)力的不同，其自給能力將有差異，必然會(huì)給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

（五）國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端加劇對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響

自特朗普入主白宮以來(lái)，為了兌現(xiàn)其在競(jìng)選時(shí)所作出的承諾，盡快擺脫持續(xù)國(guó)內(nèi)低迷的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，通過(guò)推出“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)，繼宣布退出前總統(tǒng)奧巴馬力推的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（即TPP）后，又宣布退出應(yīng)對(duì)全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》，接著退出聯(lián)合國(guó)教科文組織、伊核問(wèn)題全面協(xié)議和聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)，引發(fā)世界各國(guó)廣泛爭(zhēng)議。同時(shí)，在美國(guó)大肆退群的同時(shí)，他還極力推出減稅計(jì)劃引發(fā)了世界各國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)的隱患，并不顧國(guó)際社會(huì)反對(duì)再宣布實(shí)施向進(jìn)口美國(guó)的鋼材和鋁分別征收25%和10%的關(guān)稅以及其他歧視性條款等等，導(dǎo)致中國(guó)連續(xù)推出對(duì)等條件的反制措施，而歐盟、墨西哥、加拿大等國(guó)家和地區(qū)掀起一股針對(duì)美國(guó)產(chǎn)品加征報(bào)復(fù)性對(duì)等關(guān)稅的浪潮，特朗普政府再反復(fù)向多國(guó)政府發(fā)出進(jìn)一步發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)制裁的威脅，國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端愈演愈烈。

國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端的不斷加劇，將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)難以估量的負(fù)面影響，不僅會(huì)給財(cái)政收入增長(zhǎng)帶來(lái)不確定性，也增加了為應(yīng)對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義挑戰(zhàn)的財(cái)政支出新責(zé)任，從而給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展造成新的困難。

三、新常態(tài)下推動(dòng)中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加快推進(jìn)財(cái)政立法，切實(shí)提升財(cái)政工作的權(quán)威性

黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。財(cái)政上升到國(guó)家治理層面后，必然要按照全面依法治國(guó)的要求強(qiáng)化依法理財(cái)?shù)乃枷搿?/p>

不過(guò)，在實(shí)際財(cái)政工作中，有相當(dāng)一部分地方的財(cái)政收入計(jì)劃、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政資金投向等方面重大安排往往出現(xiàn)因領(lǐng)導(dǎo)換屆、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)考量而不斷調(diào)整問(wèn)題，或者因時(shí)局變化而“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，導(dǎo)致財(cái)政工作計(jì)劃缺乏戰(zhàn)略性、前瞻性，最終影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

為此，必須樹(shù)立法治理念，通過(guò)財(cái)政立法將財(cái)政活動(dòng)全面納入法治軌道，提升財(cái)政工作的法律權(quán)威性，按照公共利益至上、法定授權(quán)等原則，堅(jiān)持依法理財(cái)，杜絕少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)以個(gè)人意志干預(yù)財(cái)政收支計(jì)劃、財(cái)政資金安排受制于部門利益等不良現(xiàn)象，增強(qiáng)“錢從哪里來(lái)，用到哪里去”觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，為財(cái)政可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造法治氛圍。

（二）完善中央與地方分配關(guān)系，夯實(shí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)

實(shí)施20多年的分稅制財(cái)政體制雖然在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期激發(fā)了中央和地方兩個(gè)積極性，而且運(yùn)行中所出現(xiàn)的中央與地方財(cái)政關(guān)系不協(xié)調(diào)問(wèn)題也通過(guò)一系列改革不斷予以調(diào)整，但財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的基本現(xiàn)狀，導(dǎo)致地方收支缺口和政府性債務(wù)逐年擴(kuò)大。為破解這一困局，2014年6月中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了 《深化財(cái)稅體制改革的總體方案》，確定了調(diào)整優(yōu)化中央與地方財(cái)政關(guān)系的路線圖，但由于深層次問(wèn)題較為復(fù)雜以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異懸殊，暫時(shí)無(wú)法從根本上建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度。

據(jù)業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，造成地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的原因是財(cái)政體制問(wèn)題。在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，為配合“營(yíng)改增”工作，中央與地方增值稅的分享由原來(lái)的75：25分成調(diào)整為“五五分成”，但作為地方主要收入來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅因此退出歷史舞臺(tái)，進(jìn)一步加劇了地方政府尤其是后發(fā)展地區(qū)政府財(cái)政收支困難。2017年，全國(guó)財(cái)政收入17.25萬(wàn)億元，其中：中央8.11萬(wàn)億元，地方9.14萬(wàn)億元（總收入15.67萬(wàn)億元）；中央本級(jí)支出2.99萬(wàn)億元，對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付6.52萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，地方有41.6%的支出來(lái)自于中央轉(zhuǎn)移支付資金，如果在財(cái)政分配和運(yùn)行中出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府靠借債的可能性就會(huì)擴(kuò)大，并影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，收入預(yù)算由約束性管理轉(zhuǎn)為預(yù)期性管理，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算支出規(guī)模控制和政策實(shí)施效果。黨的十九大報(bào)告也提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系”。為此，應(yīng)該結(jié)合《預(yù)算法》和《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的有關(guān)要求，在適當(dāng)穩(wěn)定現(xiàn)有收入劃分格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃清中央與地方政府的事權(quán)界限，屬于中央管的涉及全國(guó)性、普惠性的事權(quán)由中央財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任，屬于區(qū)域性的事權(quán)由地方財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任，屬于跨區(qū)域、具有外部性的事權(quán)按照不同地區(qū)承受能力、受益程度由中央和地方分別確定支出責(zé)任，對(duì)于中央委托地方管轄的事權(quán)由中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付直接撥付給地方，以便在滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上減輕地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（三）科學(xué)編制財(cái)政預(yù)算，發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能

如前所述，經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的基礎(chǔ)，財(cái)政則反作用影響經(jīng)濟(jì)。財(cái)政影響經(jīng)濟(jì)的重要手段就是財(cái)政預(yù)算的安排。財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、合理性、可行性對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)有至關(guān)重要的影響。因此，科學(xué)編制財(cái)政預(yù)算，不僅有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也能推動(dòng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

1、合理編制收入預(yù)算。現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向?yàn)轭A(yù)期性管理，依法組織財(cái)政收入，確保應(yīng)收盡收，不收過(guò)頭稅。在收入預(yù)算編制中，充分考慮國(guó)家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)和目標(biāo)，結(jié)合國(guó)家宏觀調(diào)控的工作安排，分析國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的特點(diǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入影響因素合理確定收入預(yù)算規(guī)模，提高收入預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性、合理性和可行性。

2、科學(xué)編制支出預(yù)算。支出預(yù)算編制應(yīng)該遵循“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和促發(fā)展”的理財(cái)思想，按照控制預(yù)算支出規(guī)模和提高預(yù)算效果的要求，結(jié)合國(guó)家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排、宏觀調(diào)控總體要求，依據(jù)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目安排計(jì)劃確定重點(diǎn)支出方向，參考上一年（期）預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、保障基本公共服務(wù)需要、集中財(cái)力辦大事原則，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，厘清財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)確定財(cái)政支出方向、重點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，保障政權(quán)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生發(fā)展的資金需要，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供財(cái)力保障。

（四）服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，夯實(shí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)

在國(guó)家大幅減費(fèi)降稅的背景下，2018年前5個(gè)月財(cái)政收入出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，初步證明我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入?yún)f(xié)調(diào)增長(zhǎng)的良性循環(huán)局面。因此，當(dāng)前及今后財(cái)政工作的重點(diǎn)應(yīng)該放在提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)、激活內(nèi)需市場(chǎng)和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面。

1、提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在世貿(mào)組織（WTO）允許的政策范圍內(nèi)，規(guī)范降稅減費(fèi)舉措，合理運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等手段，引導(dǎo)金融資本和民間資金扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級(jí)，發(fā)展高端裝備制造業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、全域旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快形成新技術(shù)、新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)的經(jīng)濟(jì)新格局，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，不斷拓寬財(cái)政收入的來(lái)源。

2、激活內(nèi)需市場(chǎng)。按照合理滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的目標(biāo)，著力健全社會(huì)保障體制，優(yōu)化教育資源配置，完善保障性安居工程建設(shè)模式，打造“勞有所得、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居”的良好社會(huì)格局，免除人民群眾的后顧之憂。同時(shí)，加大各級(jí)政府及其職能部門的協(xié)調(diào)力度，合理規(guī)范市場(chǎng)秩序，增強(qiáng)人民群眾的消費(fèi)信心和消費(fèi)欲望。

3、提升科技產(chǎn)品國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。受“美國(guó)優(yōu)先”貿(mào)易保護(hù)主義的影響，我國(guó)中興、華為兩大品牌在國(guó)際市場(chǎng)上先后受到不同程度的沖擊。為此，我國(guó)應(yīng)該在遵循知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則的基礎(chǔ)上，按照創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展理念，運(yùn)用符合國(guó)際規(guī)則的財(cái)政手段支持基礎(chǔ)研究，實(shí)現(xiàn)前瞻性基礎(chǔ)研究和原創(chuàng)性引領(lǐng)成果取得重大突破；支持應(yīng)用基礎(chǔ)研究，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，提高生產(chǎn)效率和科技產(chǎn)品話語(yǔ)權(quán)，引領(lǐng)市場(chǎng)消費(fèi)潮流，減輕國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義帶來(lái)的負(fù)面影響。

（五）規(guī)范財(cái)政支出管理，營(yíng)造財(cái)政收支均衡發(fā)展的良好格局

在滿足政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和民生支出需要的基礎(chǔ)上，管控財(cái)政投資規(guī)模，科學(xué)制定并管好財(cái)政補(bǔ)貼政策，用活PPP模式，營(yíng)造財(cái)政收支均衡發(fā)展的良好格局。

1、防范沖動(dòng)投資意識(shí)，控制財(cái)政支出規(guī)模。目前，不少地區(qū)推動(dòng)新城區(qū)建設(shè)和市政建設(shè)時(shí)，沒(méi)有科學(xué)的規(guī)劃，也沒(méi)有考慮財(cái)政承受能力，導(dǎo)致寅吃卯糧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建議各地區(qū)充分考慮地方資源稟賦、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等要素，科學(xué)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，按照財(cái)政可承受能力制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，領(lǐng)悟“功成不必在我”的治國(guó)理政觀念，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的合理延續(xù)性，杜絕投資沖動(dòng)意識(shí)、“政績(jī)工程”和“面子工程”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出規(guī)模的有序增長(zhǎng)，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、科學(xué)制定并管好財(cái)政補(bǔ)貼政策，發(fā)揮財(cái)政資金在國(guó)家治理和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。為了執(zhí)行特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，我國(guó)近年來(lái)先后對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)、光伏、棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目予以財(cái)政扶持，但由于少數(shù)人鉆政策漏洞、項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題，導(dǎo)致騙補(bǔ)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資金沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。建議國(guó)家有關(guān)部門在出臺(tái)補(bǔ)貼政策時(shí)，進(jìn)行多方論證，從戰(zhàn)略性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性角度合理制定財(cái)政補(bǔ)貼政策，并運(yùn)用績(jī)效管理的技術(shù)和方法規(guī)范管控，確保資金得到有效利用。

3、用活PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資金推動(dòng)社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)。慎重選擇PPP項(xiàng)目，科學(xué)制定運(yùn)作模式，在彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資金參與社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防范出現(xiàn)財(cái)政違約風(fēng)險(xiǎn)。

（六）合理探索橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

目前，中央對(duì)地方和省以下財(cái)政管理體制經(jīng)過(guò)不斷改革與調(diào)整，在協(xié)調(diào)地方財(cái)力差異、實(shí)現(xiàn)地方基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)方面發(fā)揮了積極作用，但是受國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系、財(cái)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系等方面的影響，地方各自為政現(xiàn)象不可避免，在一定程度上造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

建議各級(jí)地方政府在中央對(duì)地方和省以下財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上，充分考慮資源稟賦、區(qū)域布局、上下游產(chǎn)業(yè)鏈接度、市場(chǎng)拓展、人力資源流動(dòng)等方面的因素，協(xié)調(diào)構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對(duì)資源流出地予以相應(yīng)的財(cái)力補(bǔ)償，逐步消除“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象，打造資源合理整合、產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局、聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展、市場(chǎng)穩(wěn)步拓展的經(jīng)濟(jì)群新模式，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。■

（作者單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院、南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院）