●李 潔
作為社會(huì)體制的參與主體以及社會(huì)體制創(chuàng)新的載體,“人”是行政過(guò)程和行政活動(dòng)的落腳點(diǎn),政府形象很大程度取決于直接參與行政活動(dòng)的行政人員所代表和展現(xiàn)出的政府氣質(zhì),個(gè)體參與行政過(guò)程的意愿及行為方式也體現(xiàn)著其對(duì)政府的態(tài)度。由于政府架構(gòu)的多層級(jí)性,個(gè)體與政府的互動(dòng)主要表現(xiàn)為行政人員與公民個(gè)體的互動(dòng),個(gè)體對(duì)行政人員的評(píng)價(jià)反映了其對(duì)政府的整體評(píng)價(jià),行政人員對(duì)個(gè)體素質(zhì)的評(píng)價(jià)也影響政府的治理理念和治理方式,行政主體與行政客體能否良好互動(dòng)影響行政效果的實(shí)現(xiàn)及行政方式的轉(zhuǎn)型。作為行為的內(nèi)在指引,行政主體與行政客體雙方的人格特質(zhì)將影響雙方的互動(dòng)質(zhì)量,雙方人格匹配方能夠?qū)崿F(xiàn)良好互動(dòng),避免行政失靈。不同的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境型塑不同的人格,同時(shí)也呼喚與之相適應(yīng)的人格,包括組織人格和個(gè)體人格。然而,“人格”具有穩(wěn)定性及獨(dú)立性,其轉(zhuǎn)變速度可能落后或超前于與政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制,行政人格與個(gè)體人格都可能與制度之間存在不匹配,加之社會(huì)制度自身的不完善,依賴(lài)于此形成行政人格與個(gè)體人格也存在一定缺陷,行政人格與個(gè)體人格之間發(fā)生錯(cuò)位,導(dǎo)致行政失靈。
行政人格是行政人員與其他社會(huì)成員相區(qū)別的內(nèi)在規(guī)定性,就行政人員個(gè)體層面而言是在行政行為中自我價(jià)值與行政價(jià)值的統(tǒng)一和共同實(shí)現(xiàn),是心理、觀念、意識(shí)、理想等與行為相統(tǒng)一的存在形態(tài),體現(xiàn)了其自我價(jià)值、尊嚴(yán)和品格等;就行政人員整體而言主要是指一種職業(yè)人格,即行政人員在行政管理職業(yè)活動(dòng)中所形成的、作為這一職業(yè)的從業(yè)者所具有的職業(yè)特征,并因擁有這一人格而區(qū)別與其他社會(huì)成員以及其他職業(yè)的從業(yè)者[1]。政府能力最終是由且必然由政府組成人員的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)來(lái)體現(xiàn),“國(guó)家的職能和活動(dòng)是人的職能……國(guó)家的職能等等只不過(guò)是人的社會(huì)特質(zhì)的存在和活動(dòng)的方式”[2]?!罢姓M織不僅是一個(gè)權(quán)力體系,職責(zé)體系,是一個(gè)僵化與靜止的機(jī)構(gòu),更重要者,它是由公務(wù)人員所組成的一個(gè)人的群體。政府管理的效能固然取決于機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置,層級(jí)控制的管理體制,更重要者,它更取決于公職人員群體集體的奮發(fā)努力、精誠(chéng)團(tuán)結(jié)、熱誠(chéng)盡職,共同的合作。質(zhì)言之,取決于一個(gè)良好的組織氣候以及在此良好組織氣候下公職人員積極性、主動(dòng)性與潛能的發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)。”“政府行政作為公共權(quán)威對(duì)整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)的管理,其主體是政府的公職人員,因而用人以治事對(duì)政府有著至關(guān)重要的關(guān)系。有什么樣的公務(wù)人員,便有什么樣的政府,用人以治事實(shí)為國(guó)家為政之根本[3]”。因此,無(wú)論是在靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)中還是動(dòng)態(tài)的行政管理過(guò)程中,行政人員都是實(shí)際的行政主體,具體承擔(dān)行政職能,其行為決定了政府職能能否實(shí)現(xiàn)或能否卓越實(shí)現(xiàn),“人格”是內(nèi)化行為的指導(dǎo)準(zhǔn)則,影響人的行為取向及行為方式,與之相應(yīng),“行政人格”也指引行政人員的行政行為,影響行政效果。
作為行政客體及行政活動(dòng)的目標(biāo)群體,個(gè)體的人格特質(zhì)同樣影響著行政過(guò)程及行政效果。個(gè)體的自我意識(shí)、自立能力、自主狀態(tài)、自律意志為其在政治層面產(chǎn)生認(rèn)知、情感、思維、動(dòng)機(jī)、態(tài)度、價(jià)值觀,并對(duì)政治生活中各種人物、事件、活動(dòng)及其規(guī)律等方面的認(rèn)知、判斷和評(píng)價(jià)鋪墊了前提。個(gè)體人格特質(zhì)在多個(gè)維度上其參與政治生活的行為選擇,進(jìn)而影響行政效果:其所獨(dú)立具有的政治情感會(huì)在政治生活中對(duì)政治體系、政治活動(dòng)、政治事件和政治人物等產(chǎn)生內(nèi)心體驗(yàn)和感受,在政治認(rèn)知過(guò)程所形成的對(duì)各種政治客體的好惡、愛(ài)憎、親疏、信疑等心理反應(yīng);其所具有的獨(dú)立的政治思維會(huì)影響其在生活過(guò)程及行政過(guò)程中對(duì)政治事務(wù)的思考、判斷及評(píng)價(jià);其所具有的獨(dú)立的政治動(dòng)機(jī)會(huì)促使其對(duì)自身的政治參與責(zé)任、政治參與興趣及政治參與能力等進(jìn)行有效的估價(jià)和評(píng)判。
行政主體與行政客體互動(dòng)過(guò)程中的人格匹配即行政互動(dòng)雙方符合彼此的角色認(rèn)知及角色期待。在良好的互動(dòng)中,以旁觀者的角度觀看與評(píng)價(jià),這一過(guò)程也許存在不科學(xué)與不效率,但只要互動(dòng)雙方認(rèn)為彼此的認(rèn)知及期待已經(jīng)實(shí)現(xiàn),那么從主觀偏好即可認(rèn)為這種互動(dòng)是有效的。不同的行政體系要求和型塑不同的行政人格,不同的社會(huì)形態(tài)要求和型塑不同的公民人格,或者說(shuō),行政人格和公民人格的概念本身就具有明顯的時(shí)代性,是時(shí)代之產(chǎn)物,正如哈貝馬斯所言:“需要在社會(huì)概念本身作出對(duì)應(yīng)的區(qū)分”。根據(jù)行政體系產(chǎn)生、發(fā)展及變化的歷史軌跡和現(xiàn)代民主產(chǎn)生、發(fā)揮及變化的歷史軌跡,存在處于兩級(jí)的傳統(tǒng)行政體制及現(xiàn)代行政體制,這兩種行政體制實(shí)際上代表著兩種不同的社會(huì)治理模式,也型塑了同樣處于兩級(jí)的行政人格及個(gè)體人格。在傳統(tǒng)行政體制下,傳統(tǒng)行政人格和傳統(tǒng)權(quán)威型個(gè)體人格互動(dòng)參與行政過(guò)程在現(xiàn)代行政體制下則應(yīng)是現(xiàn)代行政人格和現(xiàn)代公民人格互動(dòng)參與行政過(guò)程,兩種體制中的行政人格和個(gè)體人格相互匹配,使得相應(yīng)的行政體制得以相對(duì)良性的運(yùn)轉(zhuǎn)。
1.中國(guó)傳統(tǒng)行政人格
中國(guó)傳統(tǒng)官僚制并非是與法理型權(quán)威相對(duì)應(yīng)的理性官僚制,而是一種“世襲制”或稱(chēng)之為“家產(chǎn)官僚制”、“半官僚體制”,并不具有嚴(yán)格意義上的理性特點(diǎn)。盡管在某些具體制度運(yùn)作層面如由科舉考試支撐起的中國(guó)官僚制度也具有部分合理性,但技術(shù)的合理性并不能從根本上消除整個(gè)制度的非理性特征,它仍然只是一種人治條件下的特權(quán)官僚制,不是被運(yùn)用來(lái)表達(dá)人民的意志,謀求人民的利益,而是在“國(guó)家的”或“國(guó)民的”名義下被運(yùn)用來(lái)管制人民、奴役人民,以達(dá)成權(quán)勢(shì)者的統(tǒng)治目的。由此,在中國(guó)古代的官僚組織中,不可能培育出現(xiàn)代的理性精神而遺留下來(lái)的則是令人‘十分痛恨的官僚主義’”[4]。傳統(tǒng)行政體制在性質(zhì)上屬于統(tǒng)治行政,而統(tǒng)治行政則必然要求一種與之相伴的依附型人格特質(zhì),即傳統(tǒng)行政人格,作為一個(gè)久經(jīng)多年封建專(zhuān)制歷史的國(guó)家,傳統(tǒng)的“官本位”“宗法”、“等級(jí)”及“人治”觀念根深蒂固的存在于行政人員的價(jià)值觀念里,甚至內(nèi)化為其人格的一部分,俗語(yǔ)“打官腔”等行政人員的日常身體化表現(xiàn)可以說(shuō)正是這種人格特質(zhì)的外在顯現(xiàn)。
社會(huì)主義制度是現(xiàn)代性社會(huì)制度,對(duì)世襲官僚制從本質(zhì)上予以否定。但中國(guó)社會(huì)主義制度建立后,世襲官僚制傳統(tǒng)所造成的影響并沒(méi)有立即消失,而是成為了所謂“文化”繼續(xù)發(fā)揮其潛在影響,其中某些因素甚至恰好迎合了“干部制度”的若干要求,官僚制的“樣式”雖然已經(jīng)建立,但其在事實(shí)構(gòu)建上仍與理性官僚制相差甚遠(yuǎn),處于“官僚制”不足狀態(tài),政府及其行政部門(mén)缺乏理性官僚制所倡導(dǎo)的專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化和民主、法治、效率等價(jià)值理念。孔飛力曾說(shuō),“中國(guó)獨(dú)一無(wú)二的命運(yùn)是,在其他古代文明消亡以后很久,中國(guó)的文明堅(jiān)持了下來(lái);這種堅(jiān)持所包含的意義不是僵化,而是一系列的再生”,然而,這種傳統(tǒng)的再生既表現(xiàn)在優(yōu)良層面,但也留存于若干糟粕層面,傳統(tǒng)官僚主義的死而不僵也成為“再生”的一種,西方國(guó)家“非官僚化”的基礎(chǔ)并不存在,誘導(dǎo)了行政人員行政行為的隨意性,及行政相對(duì)人行為的被動(dòng)性。傳統(tǒng)家長(zhǎng)制父權(quán)制的影響輔之以“全能政府”的理念,盡管近年來(lái)“小政府,大社會(huì)”的轉(zhuǎn)型已成為趨勢(shì),但當(dāng)前中國(guó)的行政現(xiàn)實(shí)尤其是行政人員人格仍然是傳統(tǒng)的權(quán)威型即個(gè)人魅力權(quán)威過(guò)剩而法理型權(quán)威嚴(yán)重不足。
2.中國(guó)傳統(tǒng)個(gè)體人格
在傳統(tǒng)行政體制下,民眾缺乏充分的自治環(huán)境,沒(méi)有形成政治參與能力的基礎(chǔ),傳統(tǒng)行政文化的“官本位”思想影響深重,行政權(quán)力有條件滲透進(jìn)社會(huì)各個(gè)層面,民眾對(duì)政府存在嚴(yán)重依賴(lài)心理,缺乏行政參與意識(shí),形成傳統(tǒng)行政客體文化或稱(chēng)之謂“臣屬型”文化。在這種文化氛圍之下,依附和服從成為官方與民間的主要互動(dòng)方式,個(gè)體的獨(dú)立人格被輕視乃至忽視,自由、尊嚴(yán)、利益,個(gè)體權(quán)力、民主觀念也無(wú)所憑據(jù)無(wú)所依托,個(gè)體意識(shí)、主體意識(shí)、民主意識(shí)、公平意識(shí)等人格構(gòu)成因素皆呈現(xiàn)出缺失狀態(tài),個(gè)體沒(méi)有機(jī)會(huì)也沒(méi)有能力對(duì)政府行為監(jiān)督與制約,無(wú)法確保政府有效、高質(zhì)量地提供社會(huì)和公民所需要的服務(wù),政府力量占據(jù)絕對(duì)的支配地位,社會(huì)及個(gè)體力量則處于絕對(duì)的被支配。因此,就個(gè)體人格而言,中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中“個(gè)人”發(fā)展十分不充分,基本上是一種“自我壓縮的人格”,個(gè)體的主體性缺失,在君尊與臣民的關(guān)系模式中,形成個(gè)體強(qiáng)烈的臣屬觀念及依附行為,進(jìn)而形成一種服從性的權(quán)威主義人格。
新中國(guó)成立后,盡管就國(guó)家性質(zhì)而言,“人民”成為國(guó)家的“主人”,但傳統(tǒng)臣屬型政治文化影響深重,加之集體主義文化的渲染,個(gè)體的獨(dú)立自主發(fā)展仍然受到束縛和限制。尤其是建國(guó)之后,“在民族平等、公民權(quán)利和人民國(guó)家的合法性宣稱(chēng)之下,現(xiàn)代國(guó)家在‘革命’、‘解放’、‘合法權(quán)利’等名義下個(gè)人重新組織到國(guó)家主導(dǎo)的集體體制之中,賦予現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于個(gè)人的更為直接的控制權(quán)”[5]?!肮瘛币庾R(shí)雖然開(kāi)始凸顯,但大范圍內(nèi)仍然存在較強(qiáng)的政治疏離,或者,個(gè)體即使參與和涉及到政治,但以被動(dòng)的方式卷入政治仍然是一種常態(tài),習(xí)慣于視自己為接受規(guī)訓(xùn)的客體而非主動(dòng)參與者,“官本位”思想不但繼續(xù)彌散在行政主體之間,而且繼續(xù)彌散在行政客體之間,公民利用政治權(quán)利及政治平臺(tái)來(lái)表達(dá)和爭(zhēng)取自身利益的意識(shí)和能力也沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的改變,對(duì)于來(lái)自政府和官員的行政行為習(xí)慣于接受和容忍。因此,在始終無(wú)法根除的行政客體文化的影響下,民眾對(duì)政府及其行政人員的服從及依賴(lài)心理嚴(yán)重,公民化程度及社會(huì)組織化程度不高,在行政過(guò)程中傾向于用服從性的權(quán)威主義人格與傳統(tǒng)行政人格互動(dòng)。
1.西方現(xiàn)代行政人格
馬克斯·韋伯所述的“官僚制”是建立在法理型權(quán)威的基礎(chǔ)上的目的合乎理性或價(jià)值合乎理性的組織機(jī)構(gòu),是現(xiàn)代社會(huì)中實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織形式,曾被視為現(xiàn)代行政的典型表現(xiàn)[6]。在體制設(shè)計(jì)上,行政組織呈現(xiàn)出堅(jiān)固而有序的上下級(jí)金字塔式結(jié)構(gòu),層級(jí)結(jié)構(gòu)分明,嚴(yán)格按照層級(jí)賦予權(quán)威,行政主體嚴(yán)格按照行政原則及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待、處理相關(guān)人事,維持并彰顯社會(huì)成員在法律、制度面前所具有的形式上的平等,由于嚴(yán)密的規(guī)則性,在實(shí)際運(yùn)作中,行政官員濫用職權(quán)的幾率被有效降低,按規(guī)則辦事成為行政行為的標(biāo)準(zhǔn)方式,行政決策的失誤也隨之有效減少?,F(xiàn)代官僚行政是效率行政,政府行政需要遵從邏輯規(guī)范,利用其層次系統(tǒng)的權(quán)威和專(zhuān)門(mén)化的功能,有效完成大量復(fù)雜任務(wù),從而適應(yīng)工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)的高效率和復(fù)雜細(xì)致的行政管理的客觀需要。同時(shí),現(xiàn)代官僚行政是專(zhuān)業(yè)行政,行政人員是接受過(guò)專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的職業(yè)官員,與行政組織的建立契約關(guān)系,“受雇的官僚行政人員某種意義上是專(zhuān)門(mén)人才、各行業(yè)的專(zhuān)家”,能夠解決“非常復(fù)雜的和技術(shù)性的問(wèn)題”,實(shí)證科學(xué)知識(shí)在行政過(guò)程中的廣泛應(yīng)用并發(fā)揮重要作用,使得行政行為朝職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展,行政人員也因官僚制制度的要求而形成現(xiàn)代工具行政人格。
隨著工業(yè)時(shí)代的完結(jié)和后工業(yè)時(shí)代的來(lái)臨,及社會(huì)治理需求的改變,理性官僚制顯現(xiàn)出自身弊端:官僚主義愈發(fā)嚴(yán)重,無(wú)法再繼續(xù)適應(yīng)劇烈的社會(huì)變遷及社會(huì)發(fā)展需要?!?0世紀(jì)60年代以后,層級(jí)節(jié)制的官僚機(jī)構(gòu)問(wèn)題叢生——部門(mén)分工僵化、層級(jí)分工過(guò)細(xì),非人性化、各自為政、本位主義、腐敗、無(wú)效率、不負(fù)責(zé)任、忽視顧客需求等,代價(jià)變得越來(lái)越大,官僚機(jī)構(gòu)的諸多優(yōu)點(diǎn)在它越來(lái)越明顯的弊端和限制面前黯然失色,成為包括政府在內(nèi)的各種組織問(wèn)題的癥結(jié)所在”[7]。包括政府在內(nèi)的所有組織都努力嘗試擺脫傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的僵化窠臼轉(zhuǎn)而達(dá)到新時(shí)代的新標(biāo)準(zhǔn):速度、便利、效率、多樣化、彈性化、參與、人性化,適應(yīng)不斷發(fā)展的生產(chǎn)力和世界格局的急劇變化。全新的行政格局要求行政人員在工具人格的基礎(chǔ)上發(fā)展完善進(jìn)而擁有獨(dú)立行政人格:在特征上,它是完整的人格意識(shí),是人在自己生命存在的價(jià)值層面自我反思的結(jié)果,體現(xiàn)了人對(duì)自身生命意義的理解,行政活動(dòng)中的服務(wù)價(jià)值取向要求行政人員樹(shù)立服務(wù)意識(shí)及合作意識(shí),適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)中人們交往的擴(kuò)大化、社會(huì)化和多樣化;在功能上,它賦予行政人員獨(dú)立的行為能力,具體落實(shí)在行政人員獨(dú)立的行政行為上,是人格意識(shí)的外顯;在現(xiàn)實(shí)根據(jù)上,它是自由社會(huì)關(guān)系的人格體現(xiàn),人格的形成與社會(huì)關(guān)系的狀況緊密相連,自由的社會(huì)關(guān)系必然要求獨(dú)立人格的形成,社會(huì)問(wèn)題的多樣化使得規(guī)章的有限性越發(fā)明顯,行政人員的獨(dú)立思考與判斷能力愈發(fā)重要??傮w而言,行政人員的獨(dú)立人格對(duì)建構(gòu)服務(wù)行政具有積極實(shí)踐意義,是理想的行政人格,其與服務(wù)行政緊密聯(lián)系在一起。
2.西方現(xiàn)代公民人格
公民人格是公民對(duì)權(quán)利與義務(wù)的存在統(tǒng)一體的意識(shí)自覺(jué),當(dāng)公民自覺(jué)意識(shí)到自己為社會(huì)的價(jià)值主體時(shí),公民人格在本質(zhì)上得以確立?!艾F(xiàn)代意義上的公民人格是隨著社會(huì)發(fā)展到工業(yè)社會(huì)而歷史地生成的,或者說(shuō)公民人格是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生成的并與之相匹配的獨(dú)立人格形態(tài)[8]。公民人格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治的產(chǎn)物,是公民依照國(guó)家法律規(guī)定對(duì)其公民身份和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的自覺(jué)確認(rèn),也是公民主體身份的獲得和社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn),獨(dú)立自主、平等自律、理性自治、積極參與都是現(xiàn)代公民人格的具象表現(xiàn)。因此,在民主政治的建設(shè)過(guò)程中,培育與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相匹配、與現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的公民是每個(gè)國(guó)家及政府的社會(huì)建設(shè)任務(wù),培育現(xiàn)代公民的方式及手段有諸多方式,如公民文化建設(shè)、公民素質(zhì)教育、政治社會(huì)化宣傳、個(gè)體政治生活實(shí)踐等,但型塑內(nèi)隱于公民、彰顯公民內(nèi)在特質(zhì)、影響公民行為的公民人格無(wú)疑是最本質(zhì)的公民培育方式,作為行政客體,公民人格的成熟度也影響著實(shí)際行政效果。
公民參與政治生活的多層次性決定了公民也必將以主動(dòng)而帶有反思性的人格參與行政過(guò)程,與行政人員互動(dòng)。一方面,公民能夠主動(dòng)而有序參與行政互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主追求及保證民主社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ),其參與的基本原則是憲法至上、秩序?yàn)楸?、參與有度,這也是具有現(xiàn)代公民理性、能力的公民遵循憲政原則,按照民主方式參與政治生活、公共生活的行為模式。另一方面,公民有可能選擇放棄參與權(quán)利,不參與行政互動(dòng)。當(dāng)公民缺乏參與興趣,受到行政冷落或認(rèn)為參與行政互動(dòng)低于成本時(shí)基于“理性人”的考慮會(huì)對(duì)政治參與產(chǎn)生冷漠。盡管全體公民都有權(quán)參與公共事務(wù),但參與并不是強(qiáng)制性的,即使在自治原則下,“參與公共生活的所有過(guò)程也不是一個(gè)法律意義上的義務(wù)”,而僅是公民的權(quán)利,公民的不參與同樣也是理性公民的正常行為,是現(xiàn)代公民人格的表現(xiàn)之一,保障公民不參與的權(quán)力同樣也是現(xiàn)代民主制度的重要內(nèi)涵。
無(wú)論是傳統(tǒng)行政體制下的個(gè)體權(quán)威人格和傳統(tǒng)行政人格的互動(dòng),還是現(xiàn)代行政體制下獨(dú)立行政人格與公民人格的互動(dòng),兩種行政體制及體制之下互動(dòng)的人格特質(zhì)極端不同,但在相應(yīng)體制下行政主體與行政客體的人格都是相互契合的,盡管在實(shí)際的互動(dòng)方式、互動(dòng)成效上極為不同,但都不失為一種和諧有序的互動(dòng):在傳統(tǒng)的行政體制下,行政主體會(huì)對(duì)行政客體產(chǎn)生壓迫等統(tǒng)治階級(jí)行為,行政客體甚至還會(huì)爆發(fā)革命這種最極端的反抗形式但傳統(tǒng)行政體制仍然會(huì)在短期的沖突之后重新回歸到原來(lái)的軌道;在現(xiàn)代行政體制之下,公民會(huì)出現(xiàn)不參與行政或無(wú)序參與行政的行為取向,但現(xiàn)代公民社會(huì)有足夠的蓄水能力,使得這些公民行為呈現(xiàn)出自身的合理性。這兩種極端類(lèi)型的行政體制實(shí)際上代表著行政體制自身的發(fā)展歷程:從傳統(tǒng)行政體制到現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)型是社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。然而,盡管轉(zhuǎn)型具有必然性但社會(huì)結(jié)構(gòu)要素轉(zhuǎn)型的不同步造成人格轉(zhuǎn)型的不同步并形成行政人員與公民個(gè)體之間兩種過(guò)渡性的行政互動(dòng):傳統(tǒng)行政人格與現(xiàn)代公民人格的互動(dòng)及現(xiàn)代行政人格與服從性權(quán)威性人格的互動(dòng),這種人格互動(dòng)的錯(cuò)位導(dǎo)致了大范圍的行政失靈。朱曉陽(yáng)曾言:“在當(dāng)代國(guó)家意識(shí)形態(tài)和制度性層面,已經(jīng)植入一套現(xiàn)代國(guó)家和法制的體系和話語(yǔ),這就使父母官與子民間的互惠關(guān)系傳統(tǒng)經(jīng)常處于自相矛盾,或者式微,或者只剩下一些儀式性形式的狀態(tài),而悲劇性的結(jié)果在于,當(dāng)今天農(nóng)民仍然在用一種推己及人的宇宙觀來(lái)想象自己與國(guó)家的關(guān)系,當(dāng)下的地方政府卻在以‘法制’之名,脫掉自己對(duì)于地方老百姓生死攸關(guān)之事的父母責(zé)任”[9]。這種政府與民眾價(jià)值觀念之間的矛盾沖突事實(shí)上就是一種轉(zhuǎn)型期行政人格和公民人格雙雙發(fā)展不完善進(jìn)而不匹配的表現(xiàn)。
一方面,制度轉(zhuǎn)型的滯后導(dǎo)致傳統(tǒng)行政氛圍繼續(xù)存在,致使行政人員人格轉(zhuǎn)型緩慢,無(wú)法滿(mǎn)足公民人格參與行政所需要的服務(wù)性。傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)是基于簡(jiǎn)單再生產(chǎn)形成的一種封閉的生產(chǎn)、交換體系,封閉的生活方式和頑固型人格與這一體系存在事實(shí)上的一致性,傳統(tǒng)行政人格和權(quán)威性人格也依此產(chǎn)生。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們的生活逐步突破了地域性限制,商品經(jīng)濟(jì)所包含的與自然經(jīng)濟(jì)完全不同的價(jià)值原則也不斷消蝕以家為單位的小農(nóng)生產(chǎn)方式,將依據(jù)宗法血緣的產(chǎn)生的家族義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)商品生產(chǎn)獲取更多的財(cái)富和價(jià)值,待進(jìn)入到商品經(jīng)濟(jì)的高級(jí)階段即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的瓦解過(guò)程繼續(xù)加速,為公民人格的形塑提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ),個(gè)體的獨(dú)立平等程度繼續(xù)增加。但是,現(xiàn)代民主政治的形成是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家重建、制度重構(gòu)的過(guò)程,從傳統(tǒng)行政體制向現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)型不但要摧毀舊的生產(chǎn)方式、政治模式,還要催生并建構(gòu)起新的生產(chǎn)方式、政治模式,即如何為現(xiàn)代行政體制提供其所需的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治模式、法治保障,這一轉(zhuǎn)換過(guò)程漫長(zhǎng)而復(fù)雜。當(dāng)代中國(guó)國(guó)家的合法性主要建立在以法理權(quán)威為代表、但實(shí)際上更多的表現(xiàn)出卡里斯瑪權(quán)威的混合型基礎(chǔ)之上,縱觀整體,當(dāng)代社會(huì)并不少見(jiàn)法理權(quán)威與卡里斯瑪權(quán)威混合兼容的合法性基礎(chǔ),但在當(dāng)代中國(guó),這一混合型基礎(chǔ)中的兩種權(quán)威沒(méi)能做到交融熨合,法理權(quán)威的影響力遠(yuǎn)不如卡里斯瑪權(quán)威強(qiáng)勢(shì),后者的意志幾欲沖破前者的限制。經(jīng)歷了數(shù)千年君主官僚制、同時(shí)浸濡于儒教文化中的傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì),難以真正根植法理型權(quán)威,在國(guó)家實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中,執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性也并非以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)得以建立[10]。因此,一旦公民獨(dú)立人格的產(chǎn)生和發(fā)展超越當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)制度則會(huì)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)行政體制,必然與傳統(tǒng)依附行政人格產(chǎn)生沖突與碰撞。
另一方面,被傳統(tǒng)行政體制型塑的權(quán)威性個(gè)體人格無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展對(duì)公民素質(zhì)的要求。在封建社會(huì),皇權(quán)與官僚權(quán)力有各自的合法性基礎(chǔ),這些合法性通過(guò)滲透于日常生活中的各種制度設(shè)施之中(包括儒學(xué)經(jīng)典、科舉制度、官僚體制、君臣關(guān)系、禮儀程序等)已經(jīng)將皇權(quán)內(nèi)化成廣大民眾內(nèi)心遵守的自然秩序[11]。而在中國(guó)共產(chǎn)黨獲得和鞏固政權(quán)的歷史過(guò)程中,民眾對(duì)于卡里斯瑪領(lǐng)袖的追隨以及集體主義的大范圍影響,國(guó)家和政府仍然扮演全知全能的角色。因此,無(wú)論是執(zhí)政黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)換,還是公民參政方式的培育,民主政治的建構(gòu)都是漫長(zhǎng)的制度建構(gòu)過(guò)程,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善、現(xiàn)代民主政治進(jìn)程緩慢、法治等基本條件缺失都成為從傳統(tǒng)權(quán)威主義人格發(fā)展到公民人格的障礙。社會(huì)轉(zhuǎn)型中的個(gè)體人格在心理、思想、價(jià)值觀等方面的存在現(xiàn)代性不足,形成與現(xiàn)代性不匹配的行為方式,仍習(xí)慣于以身份取向?yàn)楹诵牡膫鹘y(tǒng)社會(huì)關(guān)系,缺乏個(gè)體自我,人的心智模式也仍然依賴(lài)于通過(guò)關(guān)系確認(rèn)身份地位及其親疏關(guān)系,并通過(guò)倫理禮制維持秩序,公眾對(duì)通過(guò)規(guī)則和秩序所維持的現(xiàn)代行政體制不理解甚至不屑一顧,而習(xí)慣于以人情綁架現(xiàn)代行政。事實(shí)上,當(dāng)前許多行政部門(mén)都嘗試通過(guò)各種先進(jìn)的行政方式,如推進(jìn)電子政務(wù)等,但實(shí)際成效卻偏離預(yù)期,其重要原因即是公眾對(duì)先進(jìn)行政方式的不適應(yīng),公民素質(zhì)仍然無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)治理的需求,如此,權(quán)威主義人格與現(xiàn)代行政人格之間產(chǎn)生碰撞和沖突。
現(xiàn)代行政人格和現(xiàn)代公民人格是符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的人格特質(zhì),前者適應(yīng)于服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型趨勢(shì),后者適應(yīng)于現(xiàn)代公民參政議政的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前行政體制改革的頂層設(shè)計(jì)、具體規(guī)則、機(jī)構(gòu)建設(shè)等相應(yīng)的硬件建設(shè)已經(jīng)日趨走向完備,關(guān)注“人格”建設(shè)既能夠使得制度建設(shè)能夠切實(shí)發(fā)揮作用,同時(shí)也是“以人為本”理念的體現(xiàn),重塑行政人格及個(gè)體人格,實(shí)現(xiàn)雙方人格互動(dòng)的匹配是避免行政失靈的必要內(nèi)涵建設(shè)。
后工業(yè)化歷史發(fā)展的趨勢(shì)要求現(xiàn)代政府必須超越傳統(tǒng)官僚制,不但能夠?qū)崿F(xiàn)工具理性的高效率低成本,還需要重視行政價(jià)值理性,政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系應(yīng)當(dāng)由封閉走向開(kāi)放,實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,同時(shí)需要將服務(wù)精神作為其行政倫理內(nèi)涵,實(shí)現(xiàn)法律、權(quán)力與道德的統(tǒng)一。政府執(zhí)政的服務(wù)價(jià)值取向轉(zhuǎn)型在微觀上意味著對(duì)政府行政人員現(xiàn)代人格的要求,政府應(yīng)更加重視培育行政人員的道德情懷和政治理想,而不再局限于對(duì)行政能力的要求,著力實(shí)現(xiàn)行政人員的行為、心理、意識(shí)的有機(jī)統(tǒng)一。由于人格的多重性、以及行政人格的多層次性,可以從以下三方面對(duì)行政人員進(jìn)行人格型塑:一是培育行政人員的科學(xué)行政價(jià)值觀。促進(jìn)行政人員主動(dòng)改變傳統(tǒng)行政價(jià)值觀中的不良積習(xí),建立與民主及效率相適應(yīng)的科學(xué)的行政價(jià)值觀,明晰行政動(dòng)機(jī),改善行政態(tài)度,改變行政習(xí)慣,保持公平的行政心理;二是更新行政人員的行政意識(shí)。培訓(xùn)行政人員積極參與行政活動(dòng)的意識(shí),改變其習(xí)慣性“螺絲釘”意識(shí),產(chǎn)生對(duì)行政體系及行政活動(dòng)的情懷感、使命感,避免行政人員自身對(duì)于行政行為的漠然;三是培育行政人員的職業(yè)認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)的血緣宗法型體制文化氛圍下所形成的社會(huì)體制及用人理念勢(shì)必造成了部分精于關(guān)系權(quán)術(shù)而缺乏職業(yè)意識(shí)與技能的行政人員,經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變都需要具有專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的、能夠切實(shí)提高政府效率的行政人員,行政管理的專(zhuān)業(yè)化與技術(shù)化不斷對(duì)行政人員提出更為嚴(yán)格的職業(yè)化要求[12]。
公民人格是內(nèi)隱于公民身上反映公民內(nèi)在特質(zhì)并影響公民行為的本質(zhì)因素:“一個(gè)國(guó)家,只有當(dāng)它的人民是現(xiàn)代人,它的國(guó)民從心理和行為上都轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的人格,它的現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化管理機(jī)構(gòu)中的工作人員都獲得了某一種與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性,這樣的國(guó)家才可真正稱(chēng)之為現(xiàn)代化的國(guó)家”[13]。實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義人格向公民人格的轉(zhuǎn)變是基于人的現(xiàn)代化過(guò)程中人格現(xiàn)代化的邏輯,人的現(xiàn)代化是與社會(huì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化等并行的現(xiàn)代化內(nèi)容之一,是個(gè)體進(jìn)階為更“高級(jí)”的人類(lèi)的必然。首先,公民應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從依附型人格向獨(dú)立自主型人格轉(zhuǎn)變。“人格”受到經(jīng)濟(jì)方式的塑造,“臣民”的依附人格是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)方式的產(chǎn)物,產(chǎn)生之后又發(fā)揮其維護(hù)此種生產(chǎn)方式的作用,使得當(dāng)時(shí)時(shí)空背景下的社會(huì)成員認(rèn)為這種經(jīng)濟(jì)方式及這種人格屬性都是理所當(dāng)然。而在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化逐漸發(fā)展,資本取得獨(dú)立地位,自然經(jīng)濟(jì)條件下的人格日益抽象化后,獨(dú)立自主也必然將成為相應(yīng)人格的主要內(nèi)容。其次,實(shí)現(xiàn)從封閉型人格向開(kāi)放型人格的轉(zhuǎn)變。在封閉型人格模式下,人與人的互動(dòng)更多傾向于依賴(lài)熟人關(guān)系、“人情”等曖昧的缺乏科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn),但在開(kāi)放型人格模式下人與人的互動(dòng)則應(yīng)當(dāng)取決于規(guī)則與制度,同時(shí)對(duì)規(guī)則與制度的倫理性進(jìn)行反思。再次,實(shí)現(xiàn)由臣民意識(shí)向公民意識(shí)轉(zhuǎn)變。意識(shí)是人格的表層因素,也反映著人格的本質(zhì)特征,是人格的外顯表現(xiàn),社會(huì)成員從臣民人格向公民人格的轉(zhuǎn)型,公民意識(shí)的凸現(xiàn)和臣民意識(shí)的隱退從屬于這一轉(zhuǎn)型,逐步培養(yǎng)個(gè)體的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、平等意識(shí)、民主意識(shí)、法制觀念是培育現(xiàn)代公民人格的題中之意。