●曾石安

排污權(quán)交易旨在利用經(jīng)濟(jì)手段解決外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，使邊際減排成本低的企業(yè)的“富余”排污權(quán)配額（指標(biāo)）與邊際減排成本高的企業(yè)之間進(jìn)行交易，使社會(huì)總排污成本降低。目前排污權(quán)在碳排放方面比較活躍，尤其是在歐盟溫室氣體排放貿(mào)易機(jī)制（EUETS）和美國(guó)芝加哥氣候交易所（CCX）等全球溫室氣體交易平臺(tái)以及協(xié)助發(fā)達(dá)國(guó)家減排的CDM機(jī)制成立之后，加速了全球碳排放的歷程。

一、美國(guó)排污權(quán)交易的歷史及其發(fā)展

19世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)將排污權(quán)交易理論付諸于實(shí)踐，形成了以補(bǔ)償（Offset）、氣泡（Bubble）、“銀行”儲(chǔ)存（Banking）和容量節(jié)余（Netting）為基礎(chǔ)的排污信用模式，給予了排污企業(yè)一定的靈活性選擇減排成本最小的方式。但是由于排污信用模式需要設(shè)立每個(gè)行業(yè)不同的基準(zhǔn)，而且需要政府核定認(rèn)可的那一部分減排量才可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易或者用于企業(yè)自身的新建、擴(kuò)建和改建，其管理程序比較復(fù)雜導(dǎo)致行政管理成本比較高。為了充分發(fā)揮市場(chǎng)杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，美國(guó)采用了總量控制與交易制度。其最大的優(yōu)點(diǎn)在于無(wú)須對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行逐案認(rèn)定，交易無(wú)須審批，只要排污企業(yè)在到期時(shí)其所擁有的排污權(quán)配額能夠覆蓋排污總量即合規(guī)。除此之外，還有非連續(xù)排污削減模式，但該模式應(yīng)用地較少，一般作為排污信用交易模式的輔助方法使用?？傊?，總量控制與交易制度是排污權(quán)三種模式中應(yīng)用最為廣泛和最為成功的，其中包括了美國(guó)SO2排放配額交易項(xiàng)目（美國(guó)酸雨計(jì)劃）、南加利福利亞的區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場(chǎng)項(xiàng)目（RECLAIM）、以及東北NOX交易項(xiàng)目[1]。

二、美國(guó)排污權(quán)總量控制與交易制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.總量控制

在總量控制與交易制度的設(shè)計(jì)中，總量控制的確定是第一步。排污權(quán)交易必須以總量控制為前提條件，總量控制使得容量資源成為經(jīng)濟(jì)物品以及明確了企業(yè)對(duì)容量資源的產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）[2]。理論上，最有效率的污染減排是當(dāng)排污企業(yè)的減排成本等于社會(huì)的單位效益時(shí)，此時(shí)的總量目標(biāo)才是最佳水平[3]，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)成本內(nèi)部化達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但是，社會(huì)的效益以及企業(yè)的真實(shí)成本往往很難確定，這就導(dǎo)致了常規(guī)的效益成本分析法無(wú)法確定其具體總量目標(biāo)。在實(shí)際中，政策制定者會(huì)綜合考慮生態(tài)環(huán)境，資源稟賦以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行調(diào)整來(lái)確定總量目標(biāo)。美國(guó)的政策制定者想出了一種經(jīng)濟(jì)分析的方法來(lái)估計(jì)其需要實(shí)施的總量，即成本曲線分析法。以排放減少量為橫坐標(biāo)，成本減少量為縱坐標(biāo)，則此時(shí)的曲線為邊際減排成本曲線，如圖1[1]。當(dāng)該曲線斜率急劇上升時(shí)的這個(gè)點(diǎn)（范圍）為其參考值。但是這種方法也不是一定的，在SO2排放配額交易項(xiàng)目中其所給出的范圍大概是700-800萬(wàn)噸的總量控制。但是布什政府最后確定了一個(gè)更有雄心的排放總量控制目標(biāo)即1000萬(wàn)噸污染削減量，即削減1980年總排放水平的一半。然后分兩階段完成總量目標(biāo)。階段一（1995-1999年）：263個(gè)污染最嚴(yán)重的位于密西西比河以東的燃煤發(fā)電機(jī)組進(jìn)行減排。階段二（2000年至今）：在約3200個(gè)發(fā)電機(jī)組上進(jìn)行減排總共達(dá)到895萬(wàn)噸的國(guó)家排放總量（接近一半的削減水平），這幾乎包含了美國(guó)陸地所有的燃煤發(fā)電廠[3]。值得一提的是，在該計(jì)劃中，美國(guó)實(shí)行排放配額總量逐年減少，配合其后面介紹的“銀行”存儲(chǔ)政策使其較好的實(shí)現(xiàn)了減排總量控制目標(biāo)。

圖1 排污企業(yè)邊際減排成本曲線

2.初始分配

雖然有大量的學(xué)者和文獻(xiàn)表明初始分配似乎對(duì)交易活動(dòng)、交易成本以及交易系統(tǒng)的環(huán)境效益沒(méi)有明顯的影響[4]。但是，初始分配方式（例如直接銷售，免費(fèi)發(fā)放或者拍賣）和分配時(shí)所采用的標(biāo)的以及初始分配的配額期限都與企業(yè)的利益息息相關(guān)。初始分配會(huì)對(duì)企業(yè)之間的利益進(jìn)行再分配，從而形成不同的減排激勵(lì)。

美國(guó)的初始分配方式主要有免費(fèi)發(fā)放，直接銷售以及拍賣。不同的分配方式會(huì)造成不同減排主體“贏者”和“輸家”的局面[1]。在免費(fèi)分發(fā)的情況下，相當(dāng)于參與企業(yè)獲得了一筆意外之財(cái)，這會(huì)提高參與積極性，減少政策實(shí)施的阻力。但是這樣實(shí)際上是政府把每個(gè)人都該享有的環(huán)境容量使用權(quán)集中分配給了企業(yè)，并且賦予了它們無(wú)償使用。如果企業(yè)意識(shí)不到該配額的價(jià)值，則會(huì)達(dá)不到政策的最終效果；直接銷售是政府作為賣家而企業(yè)作為買家進(jìn)行交易。直接銷售有利于新源進(jìn)入市場(chǎng)，避免了新源因無(wú)法獲得配額而無(wú)法進(jìn)入從而缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況。然而，隨著市場(chǎng)活躍度的增加，新源在市場(chǎng)上進(jìn)行交易獲得排污權(quán)配額的成本小于從政府購(gòu)買的價(jià)格，因此聯(lián)邦環(huán)保局在1995年取消了“排放配額”直接銷售，而將所有配額都轉(zhuǎn)為了拍賣銷售[5]。拍賣銷售更加接近于市場(chǎng)機(jī)制，可以減少排污權(quán)配額的價(jià)格波動(dòng)而且反應(yīng)了其他企業(yè)的邊際減排成本。

分配標(biāo)的是政府決定對(duì)參與減排企業(yè)分發(fā)排污權(quán)配額的參照基準(zhǔn)。分配標(biāo)的可以是企業(yè)的產(chǎn)出和投入或者排放總量，除此之外，對(duì)于這些不同標(biāo)的的時(shí)間本身也可以是一種標(biāo)的。例如，在參照產(chǎn)出和投入以及排放總量時(shí)，采用歷史數(shù)據(jù)，即“祖父原則”進(jìn)行分配或者使用近期的數(shù)據(jù)都會(huì)對(duì)不同的企業(yè)產(chǎn)生不同的結(jié)果。使用產(chǎn)出和投入的歷史數(shù)據(jù)作為依據(jù)來(lái)分配排污權(quán)配額有利于曾經(jīng)產(chǎn)出和投入大的企業(yè)，從而這種分配則通常更加有利于大企業(yè)[1]。采用排放總量的歷史數(shù)據(jù)分配排污權(quán)配額則不利于早期自愿提前減排的企業(yè)。近期數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)的不同也會(huì)影響分配的結(jié)果，一般來(lái)說(shuō)，歷史數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性并沒(méi)有近期數(shù)據(jù)的來(lái)源可靠，但是歷史數(shù)據(jù)的平均預(yù)測(cè)效果可能要比近期數(shù)據(jù)好。

企業(yè)獲得的初始排污權(quán)配額是永久性的分配（例如只分配一次，不重新分配）還是到期分配（配額到期重新進(jìn)行分配）也會(huì)對(duì)企業(yè)造成不同的影響。永久性分配有利于初始獲得排污權(quán)配額的企業(yè)而不利于新源。而到期分配排污權(quán)配額，即排污權(quán)配額的使用期有限再次進(jìn)行重新分配時(shí)新源往往會(huì)獲得一部分的排污權(quán)配額。當(dāng)然在這兩種分配方式中，政府都可以預(yù)留一部分排污權(quán)配額以供將來(lái)新源使用，但是新源獲得配額的成本會(huì)有所不同。其中，配額期限的選擇還會(huì)影響到政府管理成本和企業(yè)的激勵(lì)問(wèn)題。如永久性分配，政府則不用再對(duì)排污權(quán)配額進(jìn)行重新分配，這樣減少了政府的信息收集以及行政成本。企業(yè)如果還擁有排污權(quán)配額，則政府激勵(lì)會(huì)有所減小。在到期分配中，政府可以激勵(lì)企業(yè)達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。例如政府選擇產(chǎn)出作為標(biāo)的分配排污權(quán)配額，企業(yè)則可以通過(guò)增加產(chǎn)出從而獲得更多的排污權(quán)配額。在美國(guó)的酸雨計(jì)劃中，其排污權(quán)配額初始分配前期采用的是免費(fèi)發(fā)放為主，后期則是以拍賣為主，獎(jiǎng)勵(lì)為輔。其分配標(biāo)的則是依據(jù)“祖父原則”進(jìn)分配，而且其配額支持跨期交易，屬于永久性分配。

3.交易賬戶和交易主體

交易賬戶用于記錄配額的初始分配、買賣配額和配額的剩余情況[6]。這不僅可以減少排污企業(yè)之間的交易成本，而且政府可以隨時(shí)通過(guò)追蹤交易賬戶來(lái)判別企業(yè)是否合法，同時(shí)也更容易操作“銀行”存儲(chǔ)政策。交易賬戶要發(fā)揮作用還需要其它相關(guān)技術(shù)的支撐。例如在美國(guó)排污權(quán)實(shí)踐中，就開發(fā)了動(dòng)態(tài)連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS）和污染追蹤模塊（ETM）以及配額追蹤模塊（ATM）和協(xié)調(diào)與合規(guī)模塊（RCM）。其中動(dòng)態(tài)連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)是記錄企業(yè)的實(shí)施排放數(shù)據(jù)例如排放速率和濃度，然后將這些信息及時(shí)反饋給企業(yè)和政府監(jiān)管部門，確保其在合規(guī)的排放狀態(tài)之內(nèi)。污染追蹤模塊是CEMS的下一個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)，主要作用是收集，審查和維持與排放數(shù)據(jù)相關(guān)的信息。污染追蹤模塊通常有一定的計(jì)算功能，通過(guò)預(yù)置的算法直接換算成監(jiān)管部門所需要的數(shù)據(jù)，減少了對(duì)數(shù)據(jù)的收集再處理繁雜的步驟，而且統(tǒng)一的算法保證了不同企業(yè)之間排放數(shù)據(jù)的可比性。污染追蹤模塊中的數(shù)據(jù)是公開的，不同的團(tuán)體組織和個(gè)人都可以通過(guò)平臺(tái)媒介如網(wǎng)絡(luò)方便的獲取數(shù)據(jù)，從而給予了公眾監(jiān)督的渠道以及信心和預(yù)期。配額追蹤模塊是記錄交易賬戶中配額的買賣及擁有。二級(jí)市場(chǎng)上的參與者如經(jīng)紀(jì)人，環(huán)保組織和個(gè)人可以通過(guò)配額追蹤模塊中的數(shù)據(jù)分析購(gòu)買排污權(quán)配額。協(xié)調(diào)與合規(guī)模塊的作用主要是在合規(guī)期快結(jié)束時(shí)，對(duì)比企業(yè)的配額擁有總量與實(shí)際排放量。當(dāng)其所擁有的排污權(quán)配額能夠覆蓋其排污總量時(shí)，則該企業(yè)是合規(guī)的。此外交易賬戶的歸屬性問(wèn)題就牽汲到了交易主體，交易主體在二級(jí)市場(chǎng)中起到了非常重要的作用，直接影響到政策的可行性以及二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性。

一般來(lái)說(shuō)，交易主體的多元化是市場(chǎng)體制的一個(gè)明顯特征。交易主體的多元化可以減少交易成本和促進(jìn)公眾參與度，充分反映市場(chǎng)上的供需求狀態(tài)以及反映交易價(jià)格信息。在美國(guó)的酸雨計(jì)劃中，交易主體非常廣泛，包括經(jīng)紀(jì)人、中介公司、信息咨詢公司以及環(huán)保組織和公民個(gè)人都可以進(jìn)行配額的買賣和交易[7]。相反，對(duì)交易主體的限制，會(huì)減少市場(chǎng)上配額的流動(dòng)性，影響到交易市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，例如，威斯康星?？怂购拥腂OD排污許可交易體系。合格的交易者包括市政當(dāng)局、向?？怂购优盼鄣募垵{和紙張廠。排放源分為兩組，每組有6或7個(gè)污染源，交易只允許在同組的排放源之間進(jìn)行。這個(gè)限制，以及很多管理交易的復(fù)雜限制，大大地阻礙了市場(chǎng)的建立。在6年的時(shí)間里，僅僅有一次交易發(fā)生，而且達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期的費(fèi)用節(jié)省也沒(méi)有發(fā)生[8]。

4.配額使用

排污權(quán)配額的使用是總量控制與交易制度中的一個(gè)重要問(wèn)題，因?yàn)檫@關(guān)系到排污企業(yè)之間的公正以及交易成本。例如美國(guó)采用國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的原則作為框架約束其中的全部排污企業(yè)，即使是已經(jīng)合規(guī)了的企業(yè)也要遵守其中的規(guī)章，這就保證了不同企業(yè)之間的公平性。在使用配額時(shí)有兩個(gè)方面不得不考慮，因?yàn)檫@兩個(gè)方面都會(huì)對(duì)配額的交易產(chǎn)生影響，即時(shí)間和空間上的考慮。

時(shí)間上的考慮是指排污權(quán)配額能否進(jìn)行跨期交易。在總量控制與交易制度中，幾乎所有的項(xiàng)目都是允許跨期交易的（RECLAIM除外），即支持“銀行”存儲(chǔ)政策。RECLAIM項(xiàng)目之所沒(méi)有采用“銀行”存儲(chǔ)政策是因?yàn)樵擁?xiàng)目的初始分配中其配額總量多余其核定的環(huán)境容納量?！般y行”存儲(chǔ)政策是企業(yè)可以將未使用完的排污權(quán)配額像貨幣一樣存儲(chǔ)在專門賬戶中。這解決了跨期交易的問(wèn)題，而且同時(shí)給予了企業(yè)更大的靈活性能夠像資產(chǎn)一樣管理其配額?！般y行”存儲(chǔ)政策給予了排污企業(yè)更大的靈活性而且減少了配額價(jià)格的波動(dòng)性，給予了企業(yè)信心和明確的預(yù)期。但是“銀行”存儲(chǔ)政策會(huì)有一個(gè)問(wèn)題，當(dāng)企業(yè)后期不進(jìn)行減排和技術(shù)升級(jí)而是使用前期存儲(chǔ)下來(lái)的排污權(quán)配額時(shí)會(huì)導(dǎo)致減排目標(biāo)的延遲或者政策的失效。因?yàn)槠髽I(yè)前期雖然努力的進(jìn)行了減排從而存儲(chǔ)了一部分配額，但是當(dāng)企業(yè)后期為了合規(guī)而使用存儲(chǔ)下來(lái)的配額時(shí)，實(shí)際上是當(dāng)期污染轉(zhuǎn)移到了將來(lái)，減排總量并沒(méi)有減少而且還延遲了減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以“銀行”存儲(chǔ)政策似乎并不適用于短期實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的項(xiàng)目以及污染危害嚴(yán)重的區(qū)域，而適用于長(zhǎng)期連續(xù)減排目標(biāo)的項(xiàng)目以及總體排放造成的大氣環(huán)境污染問(wèn)題。

空間上的考慮是指排污企業(yè)能否進(jìn)行跨區(qū)交易?？鐓^(qū)交易能夠增大交易規(guī)模和交易主體，促進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性，減少交易成本。但是由于不同地區(qū)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減排主體的不同，其排污權(quán)配額實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值有所不同。如果某個(gè)地區(qū)集中了大量的高污染排放企業(yè)，則有可能會(huì)造成企業(yè)集體購(gòu)買排污權(quán)配額進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，而不進(jìn)行減排技術(shù)的升級(jí)，從而進(jìn)一步的加劇該地區(qū)環(huán)境的污染，造成“熱點(diǎn)”問(wèn)題。美國(guó)在總量控制與交易制度中避免“熱點(diǎn)”問(wèn)題的做法有兩個(gè)，其一是差別化的對(duì)待不同的環(huán)境污染區(qū)。對(duì)高污染、高排放、邊際減排成本高的地區(qū)與其他地區(qū)在進(jìn)行跨區(qū)交易時(shí)提升其排污權(quán)配額實(shí)際價(jià)值，避免排污企業(yè)依賴購(gòu)買排污權(quán)配額而不進(jìn)行技術(shù)減排。其次是通過(guò)環(huán)境政策之間的分層管理來(lái)避免“熱點(diǎn)”問(wèn)題。例如在酸雨計(jì)劃中，企業(yè)不僅要遵守總量控制與交易制度，聯(lián)邦環(huán)保局還要求排污企業(yè)遵守國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則（NAAQS）以及新源控制原則和預(yù)防重大危害原則等政策[1]，多重約束保證了企業(yè)之間的減排效果和基本消除了“熱點(diǎn)”問(wèn)題。

三、美國(guó)排污權(quán)總量控制與交易制度對(duì)我國(guó)之借鑒

第一，制定合適的總量控制目標(biāo)?？偭靠刂剖强偭靠刂婆c交易制度的核心，總量控制目標(biāo)過(guò)高和過(guò)低都會(huì)影響排污權(quán)實(shí)施效果，總量控制是賦予環(huán)境容量資源商品屬性的前提。我國(guó)目前的總量控制目標(biāo)是平移“十二五”規(guī)劃的行政減排目標(biāo)，然后通過(guò)行政垂直分配到省、區(qū)市。這種總量控制方法顯然忽略了各地區(qū)的實(shí)際情況，不夠科學(xué)。但是由于科學(xué)核定環(huán)境容納量需要考慮各個(gè)方面的因素，對(duì)其技術(shù)要求較高。根據(jù)我國(guó)目前的環(huán)境容量核定技術(shù)現(xiàn)實(shí)情況可以分為短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)。首先近期可以采用目標(biāo)總量控制與容量總量控制相結(jié)合的方式。對(duì)于主要污染物未達(dá)標(biāo)區(qū)或者重污染區(qū)域?qū)嵭心繕?biāo)總量控制，制定嚴(yán)格的目標(biāo)總量控制倒逼企業(yè)進(jìn)行減排實(shí)現(xiàn)綠色技術(shù)升級(jí)。在目標(biāo)總量控制區(qū)域，限制新源的進(jìn)入以及對(duì)于本區(qū)域新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目必須提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及“三同時(shí)”等文件預(yù)防重大污染危害。其次，在目標(biāo)總量控制區(qū)域政府對(duì)進(jìn)行提前減排和技術(shù)升級(jí)的企業(yè)采取優(yōu)惠政策，例如獎(jiǎng)勵(lì)排污權(quán)配額或者稅收傾斜等。容量總量控制區(qū)相對(duì)于目標(biāo)總量控制區(qū)其環(huán)境污染程度較小，主要目標(biāo)是使污染增長(zhǎng)得到控制的基礎(chǔ)上防治新源的進(jìn)入?？梢允谷萘靠偭靠刂颇繕?biāo)逐年遞減，增加排污權(quán)的稀缺性刺激企業(yè)減排，促使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。長(zhǎng)期目標(biāo)的最終目的在于提高環(huán)境容量核定的科學(xué)性，在實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的同時(shí)，加大對(duì)環(huán)境容量核定技術(shù)的建設(shè)。環(huán)境容量核定僅憑政府一方的力量過(guò)于薄弱，要充分利用社會(huì)上各部門的力量，例如企業(yè)、高校。政府可以對(duì)從事相關(guān)環(huán)境容量資源的企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)，從而委托第三方企業(yè)進(jìn)行環(huán)境容量的核定，政府需對(duì)第三方企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。此外，政府可以通過(guò)設(shè)立國(guó)家社科項(xiàng)目鼓勵(lì)高校對(duì)環(huán)境容量核定技術(shù)進(jìn)行研發(fā)，然后通過(guò)校企合作的方式將科研成果運(yùn)用到實(shí)踐，從而良性循環(huán)使環(huán)境容量核定技術(shù)得到提高，總量控制目標(biāo)更為科學(xué)。

第二，初始分配不僅僅要注重公平性，還應(yīng)該以激勵(lì)排污企業(yè)參與為目的。排污權(quán)的初始分配主要分為有償和無(wú)償兩種方式。目階段我國(guó)實(shí)行的是排污權(quán)有償分配?，F(xiàn)有企業(yè)通過(guò)政府定額出讓的方式獲得排污權(quán)，對(duì)于新源以及新建，擴(kuò)建項(xiàng)目的企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)公開出讓的方式獲得排污權(quán)。有償分配雖然體現(xiàn)了環(huán)境資源的稀缺性和排污權(quán)的價(jià)值性以及“受益者付費(fèi)”的原則，但是會(huì)造成排放源對(duì)該政策的抵抗心理，認(rèn)為排污稅和排污權(quán)沒(méi)有什么區(qū)別。政策起始階段選擇有償分配方式會(huì)使企業(yè)的排污成本瞬間提高，企業(yè)有可能會(huì)將排污成本轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品上的價(jià)格從而轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者。而免費(fèi)發(fā)放則存在道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榕盼蹤?quán)配額的價(jià)值性依賴于企業(yè)的認(rèn)知。如果企業(yè)認(rèn)為免費(fèi)獲得的排污權(quán)配額沒(méi)有價(jià)值，則會(huì)逆向激勵(lì)企業(yè)排污。而且，目前我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題刻不容緩，免費(fèi)發(fā)放缺少成本約束，存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段應(yīng)該將免費(fèi)發(fā)放和定額出讓結(jié)合的方式進(jìn)行排污權(quán)的初始分配。首先由國(guó)家環(huán)保部門根據(jù)總量控制目標(biāo)和換算系數(shù)確定所需要的排污權(quán)配額總量。在容量總量控制區(qū)，排污權(quán)總量可適當(dāng)?shù)拇笥诳偭靠刂颇繕?biāo)，多余的一部分排污權(quán)配額可以用來(lái)重大項(xiàng)目建設(shè)或特殊情況時(shí)使用，這一部分排污權(quán)配額可以采用政府定額出讓的方式出售或者用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)。在容量總量控制區(qū)，可以設(shè)置排污權(quán)配額轉(zhuǎn)化期限，初期采用免費(fèi)發(fā)放的形式激勵(lì)企業(yè)參與，促進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性和形成。待企業(yè)參與度高以及排污權(quán)價(jià)值性的共識(shí)形成后逐漸轉(zhuǎn)向有償。在目標(biāo)總量控制區(qū)，則采用有償?shù)姆绞郊?lì)企業(yè)減排和技術(shù)創(chuàng)新，設(shè)定較高的政府儲(chǔ)備排污權(quán)價(jià)格來(lái)推動(dòng)企業(yè)從二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買排污權(quán)，促進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展。

第三，擴(kuò)大交易主體和完善交易賬戶。我國(guó)目前的交易主要是政府和企業(yè)之間進(jìn)行，企業(yè)與企業(yè)之間的交易很少。排污權(quán)交易是基于市場(chǎng)激勵(lì)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度其制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于利用市場(chǎng)杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制減少社會(huì)減排總成本。如果交易主體僅僅局限于政府和企業(yè)或者企業(yè)和企業(yè)，中介公司、環(huán)保組織、個(gè)人投資者不能參與，其相關(guān)的排污權(quán)金融產(chǎn)品和二級(jí)市場(chǎng)則會(huì)發(fā)展緩慢。因此，我國(guó)應(yīng)該逐漸放寬排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易準(zhǔn)入限制，擴(kuò)大排污權(quán)交易主體，減少行政干預(yù)，使排污權(quán)交易制度能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先應(yīng)該對(duì)中介公司放開限制，促進(jìn)排污權(quán)相關(guān)金融衍生產(chǎn)品的發(fā)展以及使排污權(quán)配額“證券化”。金融中介公司與企業(yè)的關(guān)系最為密切，而排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的主體即企業(yè)，所以放開中介公司的限制有助于企業(yè)的參與。其次，放開環(huán)保組織等其他社會(huì)團(tuán)體的限制。在美國(guó)排污權(quán)實(shí)踐中，環(huán)保組織起到了重要的作用，他們可以在二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買排污權(quán)配額表明他們的環(huán)保立場(chǎng)及態(tài)度，起到了社會(huì)公眾輿論和監(jiān)督的作用。最后放開個(gè)人投資者的限制。個(gè)人投資者是二級(jí)市場(chǎng)最為活躍的因素，不僅可以減小排污權(quán)配額的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還是排污權(quán)配額商品化的標(biāo)志。總之，擴(kuò)大交易主體是排污權(quán)配額商品化的必然要求，也是二級(jí)市場(chǎng)構(gòu)建中的關(guān)鍵因素。我國(guó)目前排污權(quán)試點(diǎn)中交易賬戶建設(shè)不夠完善，交易平臺(tái)市場(chǎng)程度化較低，這增加了排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)中企業(yè)之間的交易成本以及政府的行政成本。因此應(yīng)大力建設(shè)相關(guān)排污權(quán)技術(shù)供給，將刷卡排污系統(tǒng)，在線電子監(jiān)測(cè)系統(tǒng)以及交易賬戶等相關(guān)技術(shù)形成有機(jī)整體，為排污權(quán)交易提供技術(shù)保障。

第四，嘗試“銀行”存儲(chǔ)政策和跨區(qū)交易。我國(guó)的排污權(quán)配額使用年限一般是五年，到期之后排污企業(yè)需要重新購(gòu)買，不支持跨期交易?？缙诮灰啄軌蚪o予企業(yè)預(yù)期，使企業(yè)制定長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃，而且能夠激勵(lì)企業(yè)提前減排以及減少排污權(quán)配額價(jià)值的波動(dòng)性。但是使用“銀行”存儲(chǔ)政策有可能會(huì)造成某個(gè)階段性的環(huán)境污染惡化以及使減排期限延長(zhǎng)。盡管如此，我國(guó)應(yīng)該積極嘗試“銀行”存儲(chǔ)政策，給予企業(yè)更大的自由度，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行減排。我國(guó)現(xiàn)階段可以采取允許企業(yè)一定比例的排污權(quán)配額存儲(chǔ)，激勵(lì)企業(yè)提前減排。例如在排污權(quán)配額期限到期時(shí)，如果企業(yè)還擁有一定的剩余排污權(quán)配額，除了參與政府回購(gòu)之外，還可以留下一定比例的排污權(quán)配額存儲(chǔ)（如5%比例的存儲(chǔ)）。這給予了企業(yè)更大的自由裁量，減少了政策實(shí)施的阻力。我國(guó)目前的環(huán)境功能區(qū)是以行政區(qū)劃分的，這抑制了交易規(guī)模擴(kuò)大的潛力。所以在環(huán)境功能區(qū)的劃分上，不能僅僅局限于省、區(qū)市。應(yīng)當(dāng)綜合考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦、地理位置等因素劃分環(huán)境功能區(qū)。例如，美國(guó)的五大湖區(qū)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制，我國(guó)也可以采取類似劃分區(qū)域的做法。將我國(guó)環(huán)境功能區(qū)以沿海省、區(qū)市劃分為沿海區(qū)域，以沿海區(qū)域?yàn)檫吔缰鸺?jí)向內(nèi)陸縱向劃分。內(nèi)陸區(qū)域和沿海區(qū)域根據(jù)排污企業(yè)的行業(yè)范圍以及工業(yè)發(fā)展的不同程度再進(jìn)行橫向劃分。區(qū)域之間由于企業(yè)邊際減排成本的不同，在進(jìn)行配額交易時(shí)以當(dāng)量系數(shù)換算進(jìn)行交易，從而使交易規(guī)模從省、區(qū)市上升到全國(guó)層面?？v向的劃分可以減少地理位置風(fēng)向的影響，橫向的劃分可以減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資源稟賦的影響。在跨區(qū)交易時(shí)，為了避免“熱點(diǎn)”問(wèn)題的出現(xiàn)，不僅要嚴(yán)格監(jiān)督進(jìn)行排污權(quán)交易的排污企業(yè)其擁有的配額要覆蓋排污總量，還要遵守其他環(huán)境政策如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保稅等，倒逼企業(yè)進(jìn)行減排和技術(shù)升級(jí)，最終使社會(huì)總治污成本最小化。