陳彥華，雷明燕

（江西理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，江西 贛州 341000）

1　新能源PPP項目的網(wǎng)絡(luò)治理

在我國的能源結(jié)構(gòu)中，石油、天然氣等一次非可再生資源占據(jù)了極大比例，新能源項目的開發(fā)與實施對緩解我國能源壓力、調(diào)節(jié)能源結(jié)構(gòu)具有重要意義。但是，由于新能源項目與傳統(tǒng)能源項目相比技術(shù)不成熟、項目規(guī)模偏小、建設(shè)周期長、投資成本高、市場競爭力差，新能源項目在傳統(tǒng)的融資結(jié)構(gòu)中受到了很大的發(fā)展限制。在新能源項目的建設(shè)中運用PPP融資模式，可以充分利用PPP將政府資本與社會資本相結(jié)合，緩解新能源項目的融資壓力，并且能夠在政府資本與社會資本之間建立一種合理的權(quán)利責(zé)任以及風(fēng)險共擔(dān)機制，實現(xiàn)新能源項目從投資、建設(shè)到運營全過程的有效服務(wù)和供給機制。

但是，由于PPP項目是一種多主體參與的項目，在項目各參與主體之間形成了錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些參與主體之間依靠項目協(xié)議建立合作關(guān)系，具備很明顯的網(wǎng)絡(luò)治理特征。由于新能源項目各參與主體之間具備明顯的利益訴求差異，例如政府通常將經(jīng)濟效益與社會效益作為衡量新能源PPP項目的價值依據(jù)，社會資本則更多地從自身利益出發(fā)進(jìn)行考量，這種社會效益思想與利己效益思想之間往往會發(fā)生沖突，成為新能源PPP項目的主要風(fēng)險來源。因此為了降低新能源PPP項目的風(fēng)險概率與損失，本文運用網(wǎng)絡(luò)治理理論建立了一個基于新能源PPP項目的多元化風(fēng)險治理機制。

2　新能源PPP項目風(fēng)險識別與治理思路

2.1　風(fēng)險識別

多主體參與、主體利益訴求差異化明顯是新能源PPP項目的主要風(fēng)險特征，要想在各主體之間尋求有效的風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)必須建立在各個主體之間相互信任、及時良好溝通、后期有效風(fēng)險控制的機制，使風(fēng)險在分配過程中可以充分結(jié)合各主體的特點與實力，風(fēng)險分配的結(jié)果更加合理有效，降低因風(fēng)險分配不合理帶來的損失。

從引起風(fēng)險的因素來看，新能源PPP項目的風(fēng)險主要分為外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險。造成項目外部風(fēng)險的因素主要有項目所處的自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境以及法律環(huán)境；造成項目內(nèi)部風(fēng)險的因素則來自于項目主體之間信任、溝通以及監(jiān)督機制的建立是否完善有效。新能源PPP項目風(fēng)險識別表如圖1所示。要進(jìn)行項目風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)治理必須對項目風(fēng)險進(jìn)行識別與劃分，風(fēng)險識別錯誤或者是風(fēng)險分類模糊都會造成風(fēng)險治理結(jié)果的嚴(yán)重失誤。

圖1　新能源PPP項目風(fēng)險分析

2.2　風(fēng)險治理思路

在風(fēng)險準(zhǔn)確識別的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)治理機制的構(gòu)建，如上文所述，有效網(wǎng)絡(luò)治理機制必須建立在參與各方良好的信任、溝通與監(jiān)督基礎(chǔ)上。在新能源PPP項目的風(fēng)險分配中應(yīng)當(dāng)遵循PPP項目風(fēng)險分配的四大原則，即有效控制原則、風(fēng)險限額原則、權(quán)責(zé)對等原則、成本最低原則。在這四大原則的基礎(chǔ)上，按照新能源PPP項目的參與主體特征設(shè)計了風(fēng)險分配思路。

（1）項目建設(shè)前期。網(wǎng)絡(luò)治理理論是一種基于多元主體出于共同的利益目標(biāo)在分析各主體實力與特點的基礎(chǔ)上實現(xiàn)協(xié)同合作的理論。在新能源PPP項目的建設(shè)前期，項目風(fēng)險的識別工作主要是由政府等公共部門開展的，公共部門通過風(fēng)險的初步識別和可行性分析，進(jìn)行風(fēng)險的初步劃分，并開展項目招投標(biāo)工作尋找符合風(fēng)險擔(dān)當(dāng)條件的合作者，在這一風(fēng)險劃分階段中，政府公共部門是風(fēng)險的主要控制方，在這一合作建立期雙方信任機制的建立直接影響著雙方后期合作的開展。

（2）項目建設(shè)期。在新能源PPP項目的建設(shè)期，政府與社會在初步風(fēng)險識別與分配的基礎(chǔ)上，雙方會對風(fēng)險進(jìn)行進(jìn)一步的討論與研究，以便在合作初期對項目運行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險因素進(jìn)行明確的責(zé)任與義務(wù)分配，明確風(fēng)險的分配比例并在此基礎(chǔ)上建立合理的補償機制。

（3）項目建設(shè)及運營期。在本階段的風(fēng)險分配是對前期制定的風(fēng)險分配機制的監(jiān)督與控制。關(guān)注項目風(fēng)險的產(chǎn)生狀況是否與風(fēng)險全面分配階段的預(yù)測狀況相符，偏差情況，偏差產(chǎn)生的原因，應(yīng)對這種風(fēng)險偏差以及風(fēng)險的再次分配等。

3　新能源PPP項目的風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)治理框架

參與主體的多元化與差異化是新能源PPP項目的重要特征，在項目目標(biāo)的實施過程中，項目所需的資源與信息不可能獨立掌握在單個的參與主體手中，這就是各方合作的必要性。風(fēng)險的網(wǎng)絡(luò)治理是一個動態(tài)的過程，在這個過程中基于雙方之間良好的溝通和分配原則進(jìn)行風(fēng)險的調(diào)整,新能源PPP項目風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)治理框架圖如圖2所示。

圖2　新能源PPP項目風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)治理框架

3.1　政府部門的風(fēng)險承擔(dān)

有效控制原則是風(fēng)險分配的一項重要原則，公共部門在新能源PPP項目的決策與可行性研究階段是項目風(fēng)險的主要識別者和控制者。項目在這一時期面臨的風(fēng)險主要是外部風(fēng)險，由于政府及公共部門對新能源項目的政治和法律環(huán)境具有很好的影響力和控制力，由公共部門承擔(dān)項目的主要外部風(fēng)險符合風(fēng)險的有效控制。在社會資本進(jìn)入項目之前，公共部門負(fù)責(zé)整個項目的整體規(guī)劃，基于對外部環(huán)境的控制力來進(jìn)行風(fēng)險的分析，預(yù)判政府和社會部門在風(fēng)險控制中的能力和責(zé)任，完成初步的風(fēng)險分配。與社會部門建立合作的關(guān)鍵是有效的信任機制建立，在我國以往的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，政府和國企一直是能源項目建設(shè)的主導(dǎo)者，而在PPP合作模式中，政府必須轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)的單項主導(dǎo)思維，構(gòu)建多元化的治理理念，在相互信任的基礎(chǔ)上提高自身管理能力和信息透明度，為實現(xiàn)統(tǒng)一的項目目標(biāo)付出行動。

3.2　社會部門的風(fēng)險承擔(dān)

社會部門作為社會主義市場經(jīng)濟的參與主體，具有良好的項目資金、建設(shè)、運營和管理優(yōu)勢，有效彌補了政府或者國企在項目建設(shè)效率與創(chuàng)新力上的不足，對商業(yè)性的建設(shè)及運營風(fēng)險控制力更強，因此社會部門在風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)中主要負(fù)責(zé)技術(shù)、安全、工期以及費用風(fēng)險等內(nèi)部風(fēng)險。風(fēng)險對等原則要求承擔(dān)風(fēng)險的一方也必然要享受相應(yīng)的補償，基于此原則建立的風(fēng)險回報機制激發(fā)了商業(yè)資金參與項目的積極性。在新能源PPP項目中融資、建設(shè)與運營過程中的風(fēng)險都具有明顯的商業(yè)性，所以由社會部門作為內(nèi)部風(fēng)險的主要承擔(dān)者可以降低內(nèi)部風(fēng)險的控制成本。主體利益訴求差異性大是這一類項目的重要特征，社會部門從自身利益出發(fā)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)運行是項目風(fēng)險的一大來源。為此，社會部門應(yīng)當(dāng)基于相互信任的基礎(chǔ)上對風(fēng)險的控制情況做出及時正確的反饋。

3.3　雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險

新能源PPP項目的風(fēng)險分配是存在于項目合作全過程的一項復(fù)雜性工作，風(fēng)險的識別與分配受到很多方面的影響，往往是不明確的和不具體的。關(guān)系風(fēng)險是社會部門與政府部門的共擔(dān)風(fēng)險中的一項主要風(fēng)險，這是因為關(guān)系的協(xié)調(diào)需要雙方的共同努力，無法由一方承擔(dān)。

4　結(jié)語

通過PPP模式建立項目不同參與主體之間的合作關(guān)系，利益共享與風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式最顯著的兩大特征，風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)的識別與治理對于實現(xiàn)項目目標(biāo)、節(jié)約項目成本具有重要意義。依靠項目階段法對新能源PPP項目進(jìn)行風(fēng)險識別與分類，依照主體利益訴求差異性理論建立風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)治理的框架，是進(jìn)行新能源PPP項目風(fēng)險治理的有效途徑。

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