肖同亮 ，李加樂(lè) ，徐亮 ，宗蘭

（1.南京工程學(xué)院建筑工程學(xué)院，江蘇 南京 211167；2.安徽建筑大學(xué)土木工程學(xué)院，安徽 合肥 230601；3.連云港市房屋安全鑒定管理中心，江蘇 連云港222003）

0　引言

近年來(lái)我國(guó)大部分城市都飽受內(nèi)澇災(zāi)害的影響，在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的態(tài)勢(shì)下，傳統(tǒng)“以排為主，末端控制”的雨洪管理模式己日漸力所不及，大規(guī)模、大范圍、高頻率的城市內(nèi)澇現(xiàn)象不斷發(fā)生，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大損失，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。為了緩解日益嚴(yán)重的城市內(nèi)澇、水資源浪費(fèi)和水污染等問(wèn)題，2014年4月，習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)“保障水安全”的重要講話中指出，解決城市水問(wèn)題，必須遵循自然規(guī)律、順應(yīng)自然，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”，同年10月，住建部和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了 《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)》（以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》），明確了“海綿城市”的概念，為各級(jí)地方政府建設(shè)“海綿城市”提供了政策指導(dǎo)，自此“海綿城市”成為我國(guó)現(xiàn)代城市建設(shè)主要發(fā)展戰(zhàn)略之一。但是，如何開(kāi)展海綿城市建設(shè)，如何衡量海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，特別是如何將海綿城市規(guī)劃和城市總體規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，將是我們所要面臨的一個(gè)嶄新課題。

本文在相關(guān)國(guó)內(nèi)外關(guān)于海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，針對(duì)南京市近年來(lái)面臨的臺(tái)汛危害、內(nèi)澇水患以及水污染等問(wèn)題，結(jié)合南京市地理水文特征、城市排水系統(tǒng)現(xiàn)狀及政府管理規(guī)劃等方面，從理念、技術(shù)、規(guī)劃和管理等不同角度，為南京海綿城市建設(shè)提供一些實(shí)施辦法和途徑。

1　南京城市洪澇災(zāi)害及原因分析

1.1　南京地理與水文特征

南京市位于長(zhǎng)江、秦淮河、滁河及水陽(yáng)江下游，跨江而踞，北連遼闊的淮河平原，東接富饒的太湖水網(wǎng)，南望逶迤的皖南山區(qū)。沿江、河、湖兩岸是平原圩區(qū)，腹地是丘陵山區(qū)，江河、圩洲、山丘相互交錯(cuò)，地形比較復(fù)雜。境內(nèi)水系主要分屬長(zhǎng)江、淮河、太湖三大流域，其中長(zhǎng)江流域面積6 285 km2，占南京總面積的95.5%，有長(zhǎng)江干流、秦淮河、滁河、水陽(yáng)江等骨干河道45條，合計(jì)長(zhǎng)度約590 km；淮河流域面積128 km2，骨干河道有河王壩水庫(kù)溢洪道等；太湖流域面積169 km2，骨干河道有胥河等。

特定的地理和水文特征，導(dǎo)致南京市面臨著洪澇災(zāi)害頻發(fā)的情勢(shì)，因此南京也成為了全國(guó)31座重點(diǎn)防洪城市之一。自建國(guó)以來(lái)，南京市共發(fā)生較大洪澇災(zāi)害12次，較大的水旱災(zāi)害平均約4年一次，小的水旱災(zāi)害幾乎年年發(fā)生，是典型的“洪水走廊”。南京屬北亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，降水量年際及年內(nèi)變化大，汛期容易出現(xiàn)突發(fā)性、災(zāi)害性的暴雨。南京年平均氣溫約15.5℃，城區(qū)多年平均降雨量為1 106.5 mm，年最大降雨量1 713.9 mm，但降雨時(shí)空分布又極不均勻，雨量多集中于每年5～9月份汛期，期間降雨量占全年雨量的70.6%，且暴雨大多出現(xiàn)在梅雨期和臺(tái)風(fēng)季節(jié)。圖1為南京市2013～2015年月降雨量對(duì)比。

圖1　南京市主城區(qū)2013~2015年月降雨量對(duì)比

1.2　南京市洪澇災(zāi)害情況分析

隨著南京的城市化進(jìn)程迅速發(fā)展，城市硬地鋪裝和建筑物等不透水面積不斷增加，導(dǎo)致雨水無(wú)法自然下滲，匯流時(shí)間急劇縮短，致使徑流總量和徑流峰值大大提高，增大了內(nèi)澇發(fā)生的概率。另外，一方面南京市內(nèi)水系較多，河湖密布，但是在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中，忽略了城市自然水系的調(diào)節(jié)作用，占用湖泊、河道搞建設(shè)的情況時(shí)有發(fā)生，致使城市水系原有的調(diào)蓄和滯洪能力大大降低；另一方面，在城市新建區(qū)建設(shè)過(guò)程中，城市排水蓄洪系統(tǒng)缺乏合理的設(shè)計(jì)和布局，導(dǎo)致部分公共綠地、蓄洪設(shè)施被侵占，且其分布不均沒(méi)有形成有效排水體系。另外，大部分住宅區(qū)的綠地園林和行人道路在設(shè)計(jì)時(shí)并沒(méi)有考慮防洪排澇的要求，綠地比道路地面還要高，雨水管渠主要依靠重力排放，一旦遇到降雨量超過(guò)排水設(shè)施能力或下游水位處于高水位時(shí)，極易形成內(nèi)澇。

南京市排水防洪設(shè)施大多形成于新中國(guó)成立以后，雨水管道設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，多為1～2年一遇，普遍低于現(xiàn)行規(guī)范《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》(2014版）標(biāo)準(zhǔn)。老城區(qū)目前雨水管網(wǎng)系統(tǒng)管徑偏小，排水能力低，加之在排澇河道排放垃圾、局部被覆蓋、普遍淤積等因素，致使排澇能力不足的矛盾日益突出。而且由于歷史規(guī)劃和建設(shè)原因，老舊排水系統(tǒng)的改造涉及面廣、實(shí)施難度大。目前全市可以劃分為5個(gè)防洪排澇區(qū)，分別為主城區(qū)、東山、仙林、浦口、六合,各排澇區(qū)排水系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀見(jiàn)表1。

2　海綿城市建設(shè)對(duì)策思路

2.1　海綿城市建設(shè)目標(biāo)

城市內(nèi)澇治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)充分考慮防治內(nèi)澇災(zāi)害的工程性設(shè)施和非工程性措施相結(jié)合，其涵蓋了從雨洪源頭的產(chǎn)生到末端排放的全過(guò)程控制，包括產(chǎn)流、匯流、調(diào)蓄、利用、排放、預(yù)警和應(yīng)急等階段?？紤]到南京市不僅是快速發(fā)展的現(xiàn)代化城市，更是歷史悠久、風(fēng)景獨(dú)特的歷史文化名城，在推進(jìn)海綿城市建設(shè)中，首先應(yīng)該以建設(shè)生態(tài)型設(shè)施為優(yōu)先原則，因地制宜，采取“蓄、滯、滲、凈、用、排”相結(jié)合的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，建立新型生態(tài)排水系統(tǒng)。其次，堅(jiān)持低影響開(kāi)發(fā)的原則，在城市總體規(guī)劃中兼顧城市初期雨水面源污染治理，保護(hù)自然水系、恢復(fù)水生態(tài)、營(yíng)造水文化、提升城市人居環(huán)境。再次，加強(qiáng)工程措施與非工程措施結(jié)合的原則，采用多種措施進(jìn)行綜合治理，通過(guò)跨專業(yè)協(xié)調(diào)，系統(tǒng)考慮從源頭到末端的全過(guò)程雨水控制和管理，與城市規(guī)劃、綠地建設(shè)、水資源保護(hù)等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃充分銜接，達(dá)到雨水資源化的目標(biāo)。

表1　南京市排澇區(qū)排水系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀

2.2　海綿城市建設(shè)總體思路

立足于南京城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，南京市海綿城市建設(shè)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：一是將“生態(tài)綠色”的發(fā)展理念與城市總體規(guī)劃建設(shè)、“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化”發(fā)展和居民生活習(xí)慣相融合，確立具有本地特色的綠色發(fā)展理念，建設(shè)南京“濱江生態(tài)宜居城市”。二是建立可持續(xù)的城市雨洪排水系統(tǒng)，通過(guò)與現(xiàn)有排水系統(tǒng)相結(jié)合，模擬城市自然水循環(huán)系統(tǒng)，處理好城市排水系統(tǒng)和河流系統(tǒng)的銜接。三是建設(shè)源頭低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)，減少湖泊、濕地、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)的破壞，并結(jié)合這些生態(tài)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃開(kāi)發(fā)。四是發(fā)揮政府的引領(lǐng)職能作用，建立健全相關(guān)政策法規(guī)，積極引導(dǎo)公民參與海綿城市建設(shè)，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的參與性。

3　海綿城市背景下城市防洪排澇對(duì)策

3.1　確立綠色生態(tài)建設(shè)理念

在推進(jìn)南京市海綿城市的建設(shè)進(jìn)程中，要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記視察江蘇時(shí)的重要講話精神，把海綿城市理念貫穿于城市規(guī)劃建設(shè)管理的全過(guò)程，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的總體思路，全面推進(jìn)新型治水思路理念、方式方法、體制機(jī)制創(chuàng)新，加快實(shí)現(xiàn)從粗放用水向節(jié)約用水轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從局部治理向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，將“綠色生態(tài)”的建設(shè)理念融入城市各項(xiàng)規(guī)劃中，充分與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水污染控制、排水防澇等工作相結(jié)合，加強(qiáng)規(guī)劃管控，科學(xué)制定城市的發(fā)展底線，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3.2　建立新型防洪排澇雨水系統(tǒng)

海綿城市建設(shè)應(yīng)在城市原有設(shè)施基礎(chǔ)上，最大限度地保護(hù)城市湖泊、綠地和濕地等自然水體，禁止填湖造地、侵占水域的開(kāi)發(fā)行為，優(yōu)先采用河湖水系、自然水體和園林綠地等生態(tài)措施，提升城市水循環(huán)系統(tǒng)的自然調(diào)蓄和自然涵養(yǎng)能力。通過(guò)采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種措施相結(jié)合的措施，改變城市原始排水系統(tǒng)“只排不蓄，末端處理”的缺陷，充分考慮“建筑屋頂、綠地、道路、管渠、河道”為一體的排水系統(tǒng)來(lái)保障城市水循環(huán)，使得雨水可以就地收集、下滲和利用，以達(dá)到削減雨水徑流總量、減小徑流峰值以及控制水污染，達(dá)到防洪與節(jié)水共同目標(biāo)。構(gòu)建可持續(xù)排水系統(tǒng)可以考慮以下幾點(diǎn)：首先是要提高雨水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，另外通過(guò)保留和設(shè)計(jì)更多的自然水系作為排水通道；其次是處理好城市排水系統(tǒng)和河流系統(tǒng)的銜接，避免內(nèi)河和下游水位處于高位時(shí)，城市積水無(wú)法排出；最后是建立自然化雨水排水系統(tǒng)，如建設(shè)綜合性綠色設(shè)施包括建設(shè)下凹式綠地，設(shè)置植草溝、滲透池等，使城市雨水可以自然循環(huán)起來(lái)。

3.3　低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)規(guī)劃方案

（1）規(guī)劃指標(biāo)的選取

要構(gòu)建低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)，選擇年徑流總量控制作為首要的規(guī)劃控制目標(biāo)，將低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)作為城市水系統(tǒng)規(guī)劃的重要組成部分。本文結(jié)合南京市人文特征和城市建設(shè)現(xiàn)狀，建議采用徑流系數(shù)作為主要指標(biāo)，并結(jié)合下沉式綠地率、透水鋪裝率、綠色屋頂率三項(xiàng)單項(xiàng)指標(biāo)作為南京市雨水系統(tǒng)的規(guī)劃指標(biāo)。

（2）徑流系數(shù)控制指標(biāo)

基于《南京市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》主城區(qū)建設(shè)用地面積，根據(jù)衛(wèi)星遙感圖和用地規(guī)劃圖對(duì)南京市主城各類用地的下墊面進(jìn)行了解析，結(jié)合《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》(2014版），選取了居住區(qū)、公共設(shè)施、綠地等不同類別下墊面，分析了南京主城區(qū)各分類建設(shè)用地的綜合徑流系數(shù)，南京市主城區(qū)各建設(shè)用地類型徑流系數(shù)見(jiàn)表2。

表2　南京市主城區(qū)綜合徑流系數(shù)統(tǒng)計(jì)表

區(qū)域整體開(kāi)發(fā)或改造前，應(yīng)對(duì)區(qū)域原有徑流系數(shù)進(jìn)行分析評(píng)估并給出詳細(xì)說(shuō)明，區(qū)域開(kāi)發(fā)或改造后，對(duì)于相同的設(shè)計(jì)重現(xiàn)期，改造后的徑流系數(shù)不應(yīng)超過(guò)改造前的徑流系數(shù)，結(jié)合南京市未來(lái)新建用地規(guī)劃，新建地區(qū)綜合徑流系數(shù)應(yīng)≤0.5，已建、在建地區(qū)綜合徑流系數(shù)逐步過(guò)渡到0.6左右。南京市城區(qū)各建設(shè)用地徑流系數(shù)規(guī)劃見(jiàn)表3。

表3　南京市新建各規(guī)劃用地徑流系數(shù)控制指標(biāo)表

（3）單項(xiàng)控制指標(biāo)

在制定城市詳細(xì)規(guī)劃的過(guò)程中，將低影響開(kāi)發(fā)控制目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行分解為下沉式綠地率、透水鋪裝率、綠色屋頂率等單項(xiàng)指標(biāo)，在上海共康綠地優(yōu)化改造和深圳市光明新區(qū)，均得到了較好的運(yùn)用。為了實(shí)現(xiàn)表3城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的徑流系數(shù)指標(biāo)目標(biāo)，參考《江蘇省綠色建筑評(píng)價(jià)技術(shù)細(xì)則》，并結(jié)合各建設(shè)用地不同功能的特性，提出了各建設(shè)用地類型的單項(xiàng)控制指標(biāo)建議值見(jiàn)表4。

表4　南京市低影響開(kāi)發(fā)單項(xiàng)指標(biāo)控制一覽表

3.4　發(fā)揮政府引領(lǐng)職能作用

（1）加強(qiáng)政府部門(mén)責(zé)任制度建設(shè)

政府在城市建設(shè)中要做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)海綿城市建設(shè)，提高海綿城市規(guī)劃的科學(xué)性，通過(guò)“多規(guī)合一”的方法，加強(qiáng)與各規(guī)劃間的銜接；針對(duì)海綿城市建設(shè)的復(fù)雜性、綜合性和創(chuàng)新性的特點(diǎn)，要求政府各管理部門(mén)積極配合、互相聯(lián)動(dòng)，形成高效管理機(jī)制。水利、交通部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)海綿城市建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督和管理工作；財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)海綿城市建設(shè)的財(cái)政支持力度；技術(shù)研發(fā)部門(mén)要積極研究本地海綿城市建設(shè)的技術(shù)難題；建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、監(jiān)督等部門(mén)要按職責(zé)分工，共同推進(jìn)海綿城市建設(shè)各項(xiàng)工作的快速發(fā)展。

（2）拓寬投融資渠道

海綿城市建設(shè)具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入大、經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)慢等特點(diǎn)，南京市現(xiàn)處于城市發(fā)展的關(guān)鍵期，無(wú)法投入大量資金進(jìn)行海綿城市建設(shè)。因此政府需要建立科學(xué)的融資模式，鼓勵(lì)相關(guān)科研設(shè)計(jì)單位、建設(shè)企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)與社會(huì)資本相結(jié)合，采用總承包的方式進(jìn)行海綿城市招標(biāo)建設(shè)，發(fā)揮整體效益。進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，因地制宜推廣PPP模式，探索海綿城市建設(shè)項(xiàng)目公益性、半經(jīng)營(yíng)性與經(jīng)營(yíng)性屬性，將一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、投資補(bǔ)貼等多種形式，交給社會(huì)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。借鑒國(guó)外雨水資源化利用的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立適合南京市發(fā)展需要的雨水排放許可管理和收費(fèi)制度，用于海綿城市建設(shè)。

（3）加強(qiáng)政府預(yù)報(bào)、應(yīng)急、信息化建設(shè)

氣象預(yù)報(bào)部門(mén)可充分借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和新聞媒體等，及時(shí)、準(zhǔn)確地向公眾發(fā)布預(yù)警信息，加強(qiáng)對(duì)老城區(qū)、隧道、下穿立交的入口等內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)區(qū)域的防范措施，在內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置水位聲光報(bào)警等預(yù)警裝置，防止車輛和行人暴雨時(shí)冒險(xiǎn)闖入造成不必要的損失。建立專業(yè)可靠的應(yīng)急管理隊(duì)伍，制定關(guān)鍵易澇點(diǎn)的應(yīng)急排水方案，明確人員編制和區(qū)域分工，建立常規(guī)的培訓(xùn)和演習(xí)制度，提高應(yīng)急搶險(xiǎn)設(shè)施設(shè)備的資金投入，從而保障應(yīng)急搶險(xiǎn)方案的有效實(shí)施。

4　結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在海綿城市建設(shè)的概念、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、政策規(guī)范等方面，還需在不斷地實(shí)踐中探索和研究。本文結(jié)合南京市的實(shí)際情況，對(duì)海綿城市建設(shè)思路、技術(shù)指標(biāo)、管理方案等進(jìn)行了系統(tǒng)性的研究，提出了一些可行的實(shí)施辦法。南京市應(yīng)該以海綿城市建設(shè)為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的良性互動(dòng)，提升城市發(fā)展活力。

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