王麗娜

3月18日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任選舉產(chǎn)生，國(guó)家監(jiān)察委掛牌在即。屆時(shí)，全國(guó)四級(jí)監(jiān)察委全部組建完成，依據(jù)監(jiān)察法賦予的職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，承擔(dān)起反腐重任?！皟梢?guī)”被“留置”取代，消失在反腐歷史中。

監(jiān)察法是對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用。立法既有此前反腐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，又有近兩年內(nèi)北京、山西、浙江試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的積累。

從三地試點(diǎn)改革開(kāi)始，至全國(guó)推行，同步輔以監(jiān)察法立法起草送審，修憲立身，僅一年有余，監(jiān)察委從面目不清的胎兒迅速成長(zhǎng)，終以強(qiáng)健之姿呱呱墜地。

“試點(diǎn)各試各的、不交流”

北京、山西、浙江是監(jiān)察體制改革的先行者，改革在三地有條不紊進(jìn)行。

北京市一名不愿透露姓名的原檢察官稱，試點(diǎn)消息來(lái)得很快，之后檢察院反貪、反瀆、預(yù)防腐敗部門整體轉(zhuǎn)隸，與原紀(jì)委人員混編后重新打散分配，緊接著就是培訓(xùn)，學(xué)習(xí)如何從一名檢察官過(guò)渡到監(jiān)察官。

浙江省紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)察委主任劉建超，是浙江監(jiān)察改革帶領(lǐng)者。他曾擔(dān)任外交部發(fā)言人、國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)、中央紀(jì)委國(guó)際合作局局長(zhǎng)。

試點(diǎn)開(kāi)始后，浙江省市縣三級(jí)監(jiān)察委陸續(xù)組建，“都是新組建，在履職中有各種各樣的問(wèn)題”。劉建超把各市縣的監(jiān)察委主任請(qǐng)來(lái)，開(kāi)了20多場(chǎng)座談會(huì)，一起商議試點(diǎn)中遇到的問(wèn)題，逐漸形成共識(shí)?！安蝗ヌ骄磕切┮话阈缘墓ぷ鲄R報(bào)，就講存在的問(wèn)題和困惑，回答了250多個(gè)問(wèn)題?！?/p>

“留置”是隨監(jiān)察體制改革誕生的新生事物，此前監(jiān)察工作并無(wú)“留置”一詞。2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)三地試點(diǎn)，同時(shí)賦權(quán)三地監(jiān)察委采取留置、調(diào)查、訊問(wèn)等12項(xiàng)措施。

“留置”意圖取代“兩規(guī)”，但同“兩規(guī)”一樣，兩者均屬限制人身自由的措施，因此留置從出現(xiàn)時(shí)即受關(guān)注，一些法學(xué)家擔(dān)心留置出現(xiàn)濫用或違規(guī)使用的情形，擔(dān)心留置期間被調(diào)查人的合法權(quán)益能否得到保障。

該怎樣運(yùn)用留置權(quán)，試點(diǎn)地區(qū)同樣困惑。劉建超說(shuō)，開(kāi)始大家都不太敢用留置，但隨著完善試點(diǎn)有關(guān)規(guī)定，依法依規(guī)使用，現(xiàn)在運(yùn)行很好?！安荒転E用，也不能不用，應(yīng)依法使用?！?/p>

截至2018年3月11日，浙江省監(jiān)察委共對(duì)292人采取留置措施。北京市監(jiān)察委2018年2月14日的數(shù)據(jù)顯示，共留置68人。山西省監(jiān)察委系統(tǒng)2017年留置81人。

北京、山西、浙江三地試點(diǎn)同時(shí)開(kāi)展，雖在轉(zhuǎn)隸人員把關(guān)、案件審批上有細(xì)微差別，但大致相同（詳情參閱2017年第27期《財(cái)經(jīng)》文章“監(jiān)察體制改革試點(diǎn)輪廓”）。

試點(diǎn)選擇這三地后，“給我們提出的要求是各試各的，不要交流，一交流就會(huì)趨同，各試各的才能體現(xiàn)出好的經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。從不同到大同，這個(gè)過(guò)程彌足珍貴”。劉建超透露，“但試點(diǎn)地區(qū)對(duì)中央精神、全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定的理解，幾乎一致。最后發(fā)現(xiàn)是殊途同歸?！?/p>

試點(diǎn)運(yùn)行近一年后，2017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。目前，省、市、縣三級(jí)監(jiān)委全部組建成立。隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任的選舉產(chǎn)生，國(guó)家監(jiān)察委掛牌指日可待。

立法草案收獲萬(wàn)條建議

監(jiān)察體制改革一旦啟動(dòng)，上升至國(guó)家立法保障反腐是必經(jīng)之途。

3月13日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)向全國(guó)人大作關(guān)于監(jiān)察法（草案）的說(shuō)明。李建國(guó)稱，通過(guò)國(guó)家立法賦予監(jiān)察委必要的權(quán)限和措施，將行政監(jiān)察法已有規(guī)定和實(shí)踐中正在使用、行之有效的措施確定下來(lái)，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取談話、訊問(wèn)、查封、扣押、搜查、留置等措施開(kāi)展調(diào)查。尤其是用留置取代“兩規(guī)”措施，并規(guī)定嚴(yán)格的程序，有利于解決長(zhǎng)期困擾我們的法治難題。

其實(shí)，中央紀(jì)委在最初研究國(guó)家監(jiān)察體制改革時(shí)，就已著手考慮將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室處長(zhǎng)陳國(guó)剛，此前在接受媒體采訪時(shí)稱，2016年10月，中央紀(jì)委會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法工委組成國(guó)家監(jiān)察立法的工作專班，一同進(jìn)行起草研究，去部分試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研，在此基礎(chǔ)上形成監(jiān)察法草案。

2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行初次審議。對(duì)草案初始版本知情的一名人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，草案在提交初審前，曾數(shù)易其稿。

2017年11月7日，公眾得以首次窺見(jiàn)草案面目。當(dāng)日，中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)草案全文征求公眾意見(jiàn)。2017年11月7日至12月6日，3000余人提出1.3萬(wàn)多條意見(jiàn)。

這是一部事關(guān)反腐敗機(jī)構(gòu)重建、國(guó)家監(jiān)察制度改革的法律，自然廣受關(guān)注?？吹奖O(jiān)察法草案當(dāng)晚，訴訟法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中，就對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者詳談對(duì)草案的建議。陳光中認(rèn)為，此次監(jiān)察體制改革是涉及國(guó)家權(quán)力體系的重大變革，中國(guó)將形成人大統(tǒng)攝下的“一府一委兩院”的新國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，應(yīng)先修改憲法，再根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，憲法是國(guó)家根本大法，任何法律的制定都要根據(jù)憲法。全國(guó)人大通過(guò)的基本法律，應(yīng)寫(xiě)明“根據(jù)憲法，制定本法”。制定監(jiān)察法首先應(yīng)解決合憲性問(wèn)題。

對(duì)此，中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓大元也公開(kāi)表示應(yīng)先修改憲法。隨后，關(guān)注監(jiān)察法草案的許多憲法學(xué)者、行政法學(xué)者等均提出建議。

憲法問(wèn)題很快得到回應(yīng)。2018年1月12日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，研究修改憲法部分內(nèi)容的建議。3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議后投票表決，通過(guò)憲法修正案。

在憲法“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增加監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)容作為一節(jié)，明確監(jiān)察委的地位、性質(zhì)、與人大的關(guān)系等。

對(duì)公布的草案，陳光中還表示，應(yīng)增加尊重和保障人權(quán)，還應(yīng)明確留置期間允許律師介入。另外，在人大監(jiān)督、監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使等問(wèn)題上，他也提出建議。

向社會(huì)征求意見(jiàn)截止后不久，根據(jù)審議意見(jiàn)和各方建議，草案作出部分修改。2017年12月，監(jiān)察法草案二審。二審稿的修改主要集中在監(jiān)察程序和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，比如如何保障被調(diào)查人的權(quán)利，如何做好對(duì)監(jiān)察委自身的監(jiān)督等。

試點(diǎn)改革參與者關(guān)心的一些問(wèn)題也得到回應(yīng)。劉建超說(shuō)，試點(diǎn)需要頂層設(shè)計(jì)，比如全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定沒(méi)有明確留置的具體細(xì)節(jié)，被調(diào)查人留置后如果經(jīng)審判獲刑，留置期限是否可以折抵刑期？種種問(wèn)題，在立法之后將會(huì)有明確的法律依據(jù)。

“不是超級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)”

監(jiān)察體制改革前，中國(guó)反腐敗的職能機(jī)構(gòu)，主要由中共紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家預(yù)防腐敗局，形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”。

反腐機(jī)構(gòu)重組后，至2月25日，全國(guó)四級(jí)檢察機(jī)關(guān)44151名反貪干警轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公。此次，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案顯示，監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局將并入監(jiān)察委。

監(jiān)察法草案稱，堅(jiān)持中共對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。同時(shí)，還明確監(jiān)察委對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。

目前，監(jiān)察委定位是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。3月5日，在全國(guó)“兩會(huì)”部長(zhǎng)通道，中央紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察部部長(zhǎng)、國(guó)家預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)楊曉渡走到臺(tái)前受訪。面對(duì)監(jiān)察委是否超級(jí)機(jī)構(gòu)的提問(wèn)，楊曉渡說(shuō)，“我們不是一個(gè)超級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。我們做的工作，大量是日?！渥?，提個(gè)醒的工作，是監(jiān)督的工作，是防止人犯錯(cuò)誤，防止人由小錯(cuò)誤變成大錯(cuò)誤的工作?！?/p>

楊曉渡稱，監(jiān)察系統(tǒng)人員增加10%，但監(jiān)督對(duì)象增加200%，職權(quán)行使范圍有所擴(kuò)大，責(zé)任增加很多?！暗](méi)有太多擴(kuò)權(quán)的行為”。

具體到試點(diǎn)的運(yùn)行，據(jù)劉建超介紹，決定都是集體做出的，一個(gè)線索來(lái)了，怎么處置，并不是調(diào)查組一個(gè)人，也不是某個(gè)分管負(fù)責(zé)人說(shuō)了算，一定是會(huì)商決定的。比如一個(gè)線索初核后，是否需要進(jìn)一步調(diào)查，核查組都應(yīng)撰寫(xiě)報(bào)告，逐級(jí)上報(bào)審批?！皟?nèi)部有很好的監(jiān)督機(jī)制，重要的事情還要報(bào)同級(jí)黨委審批。防止燈下黑，防止權(quán)力被濫用?！?/p>

在外部監(jiān)督上，監(jiān)察法草案規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。

對(duì)此，劉建超稱，監(jiān)察機(jī)關(guān)核心是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。從浙江實(shí)踐看，監(jiān)察委向黨委做報(bào)告，“并邀請(qǐng)地方人大常委會(huì)的人員、政協(xié)的相關(guān)負(fù)責(zé)人，讓他們了解監(jiān)察體制改革”。

此外，劉建超認(rèn)為，紀(jì)委和監(jiān)察委的工作有一些重大的、不適于公開(kāi)的問(wèn)題。除了專項(xiàng)工作報(bào)告外，所有人大的監(jiān)督形式，如接受人大質(zhì)詢、詢問(wèn)、執(zhí)法檢查等都適用。