龔奕潔

在中國金融分業(yè)監(jiān)管的“三會”體系中，銀監(jiān)會是最晚從央行剝離出來的監(jiān)管機構，自2003年至今成立15年。雖然存在的時間遠不如證監(jiān)會和保監(jiān)會，但在以銀行間接融資為主和銀行資產(chǎn)占大頭的中國金融體系里，銀監(jiān)會的作用舉足重輕，中國銀行業(yè)亦在這15年里實現(xiàn)了令全球矚目的規(guī)模增長、業(yè)務創(chuàng)新和發(fā)展挑戰(zhàn)。

隨著“一行兩會”金融監(jiān)管框架的確立，中國銀監(jiān)會行將成為歷史，人們紛紛來到大門前，與字牌合影留念。

自2003年4月28日掛牌成立，銀監(jiān)會經(jīng)歷了劉明康、尚福林、郭樹清三位主席。劉明康時代在化解不良與國有銀行股份制改造的背景下，建立了銀行業(yè)的監(jiān)管體系;尚福林執(zhí)掌時代與大資管和影子銀行業(yè)務發(fā)展重合，應對這一創(chuàng)新監(jiān)管挑戰(zhàn)是其主要工作;郭樹清的到任與銀行業(yè)嚴監(jiān)管同時到來，并將延續(xù)這一態(tài)勢。

成立始末：分業(yè)監(jiān)管銀行

20世紀90年代，隨著證監(jiān)會和保監(jiān)會的先后成立，中國金融監(jiān)管逐步從央行一統(tǒng)天下的混業(yè)監(jiān)管走向分業(yè)監(jiān)管。但央行仍然保留對銀行、信托等金融機構的監(jiān)管職能。成立銀監(jiān)會，是2003年全國“兩會”公布的《國務院機構改革方案》中的重要部分。

相關文獻顯示，分拆央行監(jiān)管職能的提議，源于2001年國務院發(fā)展研究中心成立的“金融改革與金融安全課題組”。

彼時，亞洲金融危機結束，央行愈來愈要承擔防范與化解風險的重任。而國有銀行改革經(jīng)歷了“注資-壞賬-注資”，正以股份制改造的方式完成市場化改革。更重要的是，中國加入世界貿易組織，金融業(yè)面臨與國際接軌的開放挑戰(zhàn)，以及開放后金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調與合作關系問題。

第一任銀監(jiān)會主席劉明康（2003年4月—2011年10月）

課題組提交了一系列報告，其中一份提出“貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能適度分離”的建議。并提出三個備選方案：一是分離并與證監(jiān)會、保監(jiān)會合并形成統(tǒng)一的金融機構監(jiān)管部門;二是設立與外管局類似的國家銀行監(jiān)督管理局（銀監(jiān)局）;三是設立與證監(jiān)會類似的銀監(jiān)會。

2002年全國金融工作會議后，有一個小組專門研究銀行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式。最終，考慮到集中監(jiān)管力量、提升專業(yè)水平和部門之間相互制約等因素，決定成立銀監(jiān)會。

成立銀監(jiān)會的主要目的，是為了中央銀行能夠更集中精力、獨立地制定和執(zhí)行貨幣政策。2003年有報道援引魏加寧的話稱，央行究竟投入了多少再貸款用于農(nóng)村信用社和金融資產(chǎn)管理公司處理不良貸款，由于沒有獨立的監(jiān)管機構，誰也說不清楚，導致了央行的貨幣政策失去準星。

此外，成立獨立的銀監(jiān)會還將有助于解決金融機構不良資產(chǎn)的問題，避免央行一家獨攬、監(jiān)管手段單一的局面;讓央行的視野更開闊，不再局限于商業(yè)銀行。而銀監(jiān)會作為事業(yè)單位，更有利于提高監(jiān)管專業(yè)水平。

兩天后，第十屆全國人大常務委員會二次會議通過《關于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會改造原由中國人民銀行改造的監(jiān)督管理職責的決定》，原由央行履行的審批、監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構等的職責及相關職責，劃歸銀監(jiān)會。

兩天后，銀監(jiān)會掛牌成立，并發(fā)出了“1號令”，宣布正式履職。時任中國銀行董事長、行長的劉明康擔任銀監(jiān)會首任主席。至此，中國金融分業(yè)監(jiān)管“一行三會”的體制最終形成，這不僅令業(yè)界耳目一新，亦引起全球性關注。

對于新的分業(yè)監(jiān)管格局，中國人民銀行行長周小川在2003年11月接受新華社采訪時表示，不再承擔對銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管職能后，人民銀行將及時轉變維護金融穩(wěn)定的方式，積極探索維護金融穩(wěn)定的新手段。

但從銀監(jiān)會成立起，有關央行與銀監(jiān)會是否會造成一些監(jiān)管重疊與矛盾，甚至互相制約的擔憂，就一直存在。而對銀行類機構來講，在一些數(shù)據(jù)報送，在支農(nóng)、支小的政策傾斜等方面，要接受雙重監(jiān)管壓力。

監(jiān)管與發(fā)展：推進銀行業(yè)市場化

1998年到2002年，以 “注資-不良-注資”作為緩兵之計，國有銀行經(jīng)歷了第一輪改革。但隨著新一屆政府組建、銀監(jiān)會成立，股份制改造提上日程。劉明康赴任銀監(jiān)會主席兩個月后，在國務院新聞辦舉行的記者招待會上表示，促進各類銀行實現(xiàn)不良的“雙降”，大力推進國有獨資商業(yè)銀行的改革是排在最前面的工作重點。

第二任銀監(jiān)會主席尚福林（2011年10月—2017年2月）

以2003年12月30日，國家將450億美元外匯儲備對中行和建行注資為標志，國有商業(yè)銀行的股份制改造正式啟動。這一時期的改革攻堅，造就了后來一批著名銀行家。其中也包括2005年從央行副行長空降建行的郭樹清，他在2017年成為銀監(jiān)會第三任主席。

股票上市，以及引入外資銀行入股，等，都是推動商業(yè)銀行股份制改造、與國際接軌的辦法。銀監(jiān)會也引入國際先進的管理理念，為銀行業(yè)改革與開放制定指引，為銀行風險體系建設制定監(jiān)管標準，推廣巴塞爾協(xié)議等。

一位市場人士在評價劉明康時說，他態(tài)度明確地主張減少對銀行的干預，但有一些“保守”政策又被解讀為干預。對此有專業(yè)人士認為，這與劉明康對銀行業(yè)務熟悉有關，從監(jiān)管審慎原則出發(fā)，他當然不能過度鼓勵或默認中國銀行業(yè)過于激進地發(fā)展。

在劉明康卸任前，銀監(jiān)會推出了一套“腕骨監(jiān)管體系”，這是針對大型銀行探索創(chuàng)立的監(jiān)管模型。該模型由資本充足性、貸款質量、風險集中度、撥備覆蓋、附屬機構、流動性、案件防控等七方面13項指標構成，同時輔之以銀行監(jiān)管者的有限自由裁量權，取首字母組成 “腕骨”（CARPALs）。

在《財經(jīng)》2011年會上，劉明康曾總結說，近年來中國銀行業(yè)和銀行監(jiān)管事業(yè)體制機制改革邁出了關鍵步伐，改革的重點從注資、剝離不良資產(chǎn)向股權改造、公司治理和加強科學內控改革縱深推進。從后來的事實看，多位銀行業(yè)人士認為，中國的商業(yè)銀行總體盈利能力突出，風控水平提高，與劉明康任上強調審慎從嚴監(jiān)管的努力是分不開的。

混業(yè)挑戰(zhàn)：著力防控風險隱患

經(jīng)歷了股改后的中國銀行業(yè)整體上脫胎換骨，并迎來了飛速發(fā)展的黃金十年。但業(yè)界的一個共識是，為應對2008年全球金融危機，中國推出的四萬億經(jīng)濟刺激計劃，一方面讓中國銀行業(yè)登上利潤金字塔尖，隨著時間的推移，也埋下一些業(yè)務隱患：信貸與類信貸的需求爆發(fā)式增長，天量的廉價信貸涌入市場，貨幣存量（M2）過高，人民幣貸款激增，銀信合作帶來表外資產(chǎn)擴張，影子銀行飛速發(fā)展。

2010年，銀監(jiān)會出臺《關于規(guī)范銀信理財合作業(yè)務有關事項的通知》（72號文），但很快，銀行又通過投資信托受益權等創(chuàng)新方式部分規(guī)避了72號文。

第三任銀監(jiān)會主席郭樹清（2017年2月至今）

影子信貸讓央行所依靠的M2調控貨幣政策數(shù)據(jù)失真，2011年，央行提出，用社會融資規(guī)模來替代人民幣貸款和M2作為貨幣政策的監(jiān)測指標或者說是貨幣政策的中間變量。

尚福林2011年接管銀監(jiān)會時，所面臨的就是這樣的境遇，資管業(yè)務“永遠走在監(jiān)管之前”的不斷創(chuàng)新，以及難以掌控的影子銀行風險成為伴隨其未來六年主政的挑戰(zhàn)。

“全面布控表外業(yè)務風險，著力減小風險的擴散性?！鄙懈Ａ衷?012年1月7日召開的監(jiān)管工作會上明確提出，“防控重點風險，守住風險底線”作為當年銀監(jiān)會重點工作之一，也成為接下來每年都要提到的重點工作。

銀行理財資金直接或間接投資于“非標準化債權資產(chǎn)”，規(guī)避貸款管理，是典型的影子銀行。2013年，銀監(jiān)會出臺《關于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務投資運作有關問題的通知》（8號文）以遏制相關風險。

依靠同業(yè)業(yè)務來逃匿不良、虛增資產(chǎn)規(guī)模等業(yè)務履禁不止。2014年，銀監(jiān)會又發(fā)布了127號文和140號文規(guī)范同業(yè)業(yè)務。此外，以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融，對人們信貸、理財?shù)冉鹑谏顜碛绊懀L險事件頻發(fā)，有的風險也傳導至傳統(tǒng)金融。

分業(yè)監(jiān)管格局下，大資管的亂象一直沒有遏制，而是“按下葫蘆起了瓢”，當銀監(jiān)會收緊銀行借助信托通道的時候，證監(jiān)會與保監(jiān)會鼓勵下轄機構創(chuàng)新，更多通道涌現(xiàn)出來，更多同業(yè)間的騰挪隨之出現(xiàn)。

接下來的幾年，銀監(jiān)會有關銀行理財、銀信合作、表外業(yè)務、同業(yè)業(yè)務等的法規(guī)和規(guī)范性文件一道接著一道。

2017年2月，郭樹清從尚福林手中接過銀監(jiān)會主席一職后不久，緊接著，銀監(jiān)會就以雷霆之勢發(fā)起了“三三四十”專項檢查的一輪嚴監(jiān)管。有人說，當年在證監(jiān)會鐵腕治亂的“郭旋風”回來了; 也有人說，這輪嚴監(jiān)管的許多政策，是尚福林還在時就推動蘊釀的。

隨著郭樹清的到來，銀監(jiān)會開啟嚴監(jiān)管模式，以數(shù)以百計的罰單，造成了相當?shù)耐亓?。銀行業(yè)金融機構發(fā)力合規(guī)建設，委托投資、通道類業(yè)務大幅下降。截至2018年1月，特定目的載體投資增速在去年大幅下降的基礎上，首次出現(xiàn)負增長。理財增速回落至1%，比去年同期下降26.6個百分點，同業(yè)理財繼續(xù)收縮，余額較去年同期凈減少3.6萬億元。信托貸款余額比去年末減少408億元，是自2016年8月以來首次出現(xiàn)環(huán)比下降，同比多減3330億元。委托貸款余額比去年末減少882億元。

值得一提的是，為適應日新月異的金融業(yè)態(tài)，尚福林領導下的銀監(jiān)會曾主動謀求監(jiān)管轉型。這便是2015年1月銀監(jiān)會正式啟動的組織架構重大改革。改革后，銀監(jiān)會新設審慎規(guī)制局、創(chuàng)新監(jiān)管部、信托監(jiān)督管理部、城市商業(yè)銀行監(jiān)管部等部門;同時設立普惠金融工作部，負責監(jiān)管融資性擔保機構、小貸和網(wǎng)貸（如P2P）。從規(guī)制監(jiān)管、功能監(jiān)管、機構監(jiān)管、監(jiān)管支持四個條線，對內設機構重新進行了職責劃分和編制調整。

新的組織架構下，銀監(jiān)會加強了審慎監(jiān)管主導非現(xiàn)場檢查，信托部與各類銀行監(jiān)管部從銀信兩端發(fā)力，創(chuàng)新監(jiān)管部對銀行理財、同業(yè)業(yè)務等跨領域的創(chuàng)新業(yè)務監(jiān)管，普惠金融部對網(wǎng)貸和小貸等配合地方金融辦監(jiān)管。

對于走向混業(yè)經(jīng)營的金融業(yè)態(tài)來說，銀監(jiān)會自身變化也只能解決一部分的問題。2015年以來，不少人呼吁新的監(jiān)管體制，以便實現(xiàn)統(tǒng)一、協(xié)調、穿透監(jiān)管。

這也是2017年金穩(wěn)委成立與2018年銀保合并，形成新的監(jiān)管體制的重要訴求。市場普遍認為，相對于保監(jiān)會主席一職的空缺，到位僅一年的銀監(jiān)會主席郭樹清很可能將執(zhí)掌合并后的中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。