盧升泳 夏倩雯

摘 要 當(dāng)前，一些關(guān)于保護(hù)水源地的跨區(qū)域政策取得了一定成效。由于流域的跨區(qū)域自然屬性，產(chǎn)生了一系列生態(tài)問題，唯一出路是盡快建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?；诖?，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的補(bǔ)償主體與客體、補(bǔ)償方式以及存在的問題進(jìn)行分析，從補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新方面提出了對策及建議。

關(guān)鍵詞 流域;生態(tài)補(bǔ)償;水源地

中圖分類號：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.36.059

因流域中各主體對生態(tài)環(huán)境價值的認(rèn)知和破壞的不同，導(dǎo)致流域保護(hù)難以實現(xiàn)市場化的可持續(xù)推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境資源本身是有限的，而其被無償占有和使用的現(xiàn)狀，導(dǎo)致環(huán)境被破壞的情況日益嚴(yán)重。生態(tài)環(huán)境保護(hù)者不能拿到本該有的補(bǔ)償，生態(tài)環(huán)境破壞者沒有承擔(dān)起責(zé)任和破壞成本，生態(tài)環(huán)境受害者也無法得到合理的賠償。要遏制破壞生態(tài)環(huán)境的行為，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)的參與者，就要合理轉(zhuǎn)化生態(tài)保護(hù)者和破壞者的生態(tài)收益。同時，生態(tài)保護(hù)建設(shè)需要巨大的投入與付出，這種投入和付出會影響不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。對水源地保護(hù)區(qū)來說，僅依靠自身能力是無法實現(xiàn)保護(hù)的。要提升生態(tài)保護(hù)水平，必須創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過政策制定、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和非營利組織有效參與，以便調(diào)整相關(guān)利益各方在生態(tài)補(bǔ)償中的分配關(guān)系。

1 水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕窘缍?/p>

1.1 水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

水源地生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)和可持續(xù)利用水源地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，實現(xiàn)流域主體的公平發(fā)展。它的顯著特征是對因水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域的居民如上游區(qū)域居民進(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)償或給予政策優(yōu)惠。要構(gòu)建科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制，重點強(qiáng)調(diào)受益者對水源地保護(hù)投入者做出的生態(tài)補(bǔ)償。

1.2 水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1.2.1 公平與效率的協(xié)調(diào)原則

水源地區(qū)域成員都有開發(fā)和利用該區(qū)域資源的權(quán)力和保護(hù)水源地的義務(wù)。若只有行政手段的政府進(jìn)行保護(hù)、開發(fā)和利用，損失部分人利益來維護(hù)大多數(shù)人利益是不公平的。必須將效率和公平進(jìn)行協(xié)調(diào)，使資源受益人和資源保護(hù)護(hù)者的利益趨于平衡。

1.2.2 流域整體的利益和行政區(qū)劃利益的協(xié)調(diào)原則

流域原本存在自然邊界，同時也有不同保護(hù)的行政區(qū)域。水源地的生態(tài)環(huán)境涉及整個流域的利益，需要跨區(qū)域主體的相互協(xié)調(diào)。

1.2.3 經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境利益的協(xié)調(diào)原則

目前，日益增長的經(jīng)濟(jì)趨勢必然對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)效果產(chǎn)生負(fù)面影響。如果只是注重經(jīng)濟(jì)增長，那么環(huán)境利益將受到影響;反之，經(jīng)濟(jì)增長受影響[1]。所以，需要平衡和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙方的利益，達(dá)到共贏。

1.2.4 污染賠償與生態(tài)環(huán)境利益相協(xié)調(diào)的原則

生態(tài)環(huán)境的成員存在生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)破壞者。為生態(tài)環(huán)境保護(hù)付出的保護(hù)者，應(yīng)從犧牲生態(tài)環(huán)境獲益的破壞者那里得到補(bǔ)償。而對環(huán)境過度污染者，應(yīng)該有污染賠償。兩者利益的有效對接，是水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾瓌t。

1.2.5 市場主體與政府主導(dǎo)相結(jié)合原則

流域生態(tài)補(bǔ)償要充分發(fā)揮市場主體作用，涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不同方面的價格確定，應(yīng)將市場需求和資源稀缺程度作為重點考慮。但是，由于流域生態(tài)補(bǔ)償目前處于初級階段，政府必須發(fā)揮如政策制定、監(jiān)督等方面的主導(dǎo)作用。只有發(fā)揮行政和市場作用的優(yōu)勢，才能有效實施流域保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償。

2 水源地生態(tài)保護(hù)機(jī)制

2.1 水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蠛椭黧w

水源地生態(tài)補(bǔ)償主體分為兩種：生態(tài)環(huán)境改善的受益者和生態(tài)環(huán)境污染的實施者[2]。對于生態(tài)環(huán)境改善的受益者，由于上游流域的環(huán)境保護(hù)使中下游流域居民、企業(yè)、工廠、政府單位生活質(zhì)量、居住環(huán)境等都有所改善，因此生態(tài)環(huán)境改善的受益者是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。對于生態(tài)環(huán)境污染的實施者，因為生活或生產(chǎn)需要向水體排污的企業(yè)和居民，由于其行為直接導(dǎo)致了水源地保護(hù)成本的增加，所以必須是水源地補(bǔ)償?shù)闹黧w。

水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο骩3]。1）因為致力于治理環(huán)境污染而付出了物力和財力的利益付出者，如經(jīng)常清理水面垃圾的水源區(qū)居民，為環(huán)境保護(hù)出力的水源管理部門。2）因為改善環(huán)境而損失了部分利益的利益受損者，如上游地區(qū)因為環(huán)境保護(hù)而將江邊或者河邊已建工廠或住宅搬遷至遠(yuǎn)處，使自己利益受損;或因環(huán)境保護(hù)，河邊居民放棄了一些高回報的個體產(chǎn)業(yè)。因此，水源地生態(tài)環(huán)境的利益付出者和利益受損者均是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο?。水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是依靠水源來發(fā)展、生存、獲利的人們，補(bǔ)償對象應(yīng)該是為保流域生態(tài)環(huán)境做出犧牲和貢獻(xiàn)的人。

2.2 水源地生態(tài)補(bǔ)償方式

2.2.1 項目補(bǔ)償

上游地區(qū)可通過受益地區(qū)引進(jìn)一些易盈利并適用于上游的小污染項目，或通過雙方的協(xié)商將他們的項目轉(zhuǎn)讓給一些上游地區(qū)，以彌補(bǔ)上游為保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境所作出的犧牲。

2.2.2 政策補(bǔ)償

政策補(bǔ)償指上級政府給下級政府管轄范圍內(nèi)的成員某些優(yōu)惠政策和優(yōu)惠待遇。水源地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，對保護(hù)區(qū)的發(fā)展加以政策限制，導(dǎo)致水源地保護(hù)區(qū)失去了諸多發(fā)展機(jī)會。為了確保地區(qū)間的均衡發(fā)展，需進(jìn)行相應(yīng)的政策補(bǔ)償，即對水源地保護(hù)區(qū)的其他方面放寬政策。政府可以對因環(huán)境保護(hù)而利益受損的地方進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持政策，如補(bǔ)貼或者為污染小的企業(yè)進(jìn)駐設(shè)定優(yōu)惠政策。對污染環(huán)境獲得利益的企業(yè)設(shè)置嚴(yán)格的審核條件，提高交稅比例，制定政策來平衡上中下流域的均衡發(fā)展，達(dá)到政策補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

2.2.3 資金補(bǔ)償

在資金補(bǔ)償中，以政府間的財政轉(zhuǎn)移支付為主。資金補(bǔ)償不僅包含所在流域省政府向上游流域地方政府財政撥款，也包含中下游流域的相關(guān)受益地方政府給上游流域地方政府的財政補(bǔ)償。根據(jù)不同地方的經(jīng)濟(jì)收入和受益、受損程度的差別，制定不同的補(bǔ)償資金額度。

2.2.4 實物補(bǔ)償

直接針對補(bǔ)償對象的不同需要開展補(bǔ)償，切實補(bǔ)償生活和生產(chǎn)中的要素，以此改善生活狀況。這種輸血式補(bǔ)償能夠短期內(nèi)緩解各地區(qū)的生活或生產(chǎn)，然后才能進(jìn)一步實現(xiàn)補(bǔ)償對象的自我發(fā)展，提供發(fā)展機(jī)會。

3 流域水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}

3.1 公共政策體系不統(tǒng)一

流域因為跨越了單一行政區(qū)域，圍繞地方立法、規(guī)章、制度、辦法等方面很難實現(xiàn)流域的整體統(tǒng)一。尤其是在流域上下游之間因為利益博弈導(dǎo)致的生態(tài)補(bǔ)償方面，不同地方政府會通過各自的公共政策機(jī)制形成對自己有利的政策選擇，以規(guī)避其他地方政府的生態(tài)補(bǔ)償追求。這種因地方政府形成的差異化公共政策體系差異，是目前流域水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}。

3.2 水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)必須綜合考慮受益者、補(bǔ)償者的綜合利益，也需要地方政府、企業(yè)、社會公眾以及獨(dú)立第三方組織的參與，在綜合考慮整體利益和實際生態(tài)投入、產(chǎn)出和受益等各方面因素前提下進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，才能形成被利益相關(guān)者共同認(rèn)可的水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同缺失，是目前流域水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題。

3.3 參與主體缺失

目前，流域生態(tài)補(bǔ)償參與主體缺乏，多以政府參與為主導(dǎo)，缺乏企業(yè)、非營利組織和公民的參與。尤其是企業(yè)的選擇性不參與、公民的消極性參與以及非營利組織難以參與等，是當(dāng)前主體參與缺乏的突出表現(xiàn)。

3.4 監(jiān)督過程的科學(xué)性缺乏

雖然目前我國環(huán)境監(jiān)管力度空前加強(qiáng)，但因為缺乏科學(xué)的評估和評價，難以對流域水源地生態(tài)補(bǔ)償中的問題進(jìn)行科學(xué)判斷，導(dǎo)致監(jiān)督流于形式，側(cè)重顯性問題的監(jiān)管，缺乏對隱性問題的監(jiān)督。

4 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

4.1 相關(guān)法律體系的完善

建立水源地法律制度的目的是水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲吆脱a(bǔ)償者之間進(jìn)行利益分配，建立完整和長效的生態(tài)補(bǔ)償法制化機(jī)制，從而達(dá)到公平公正的利益分配效果。這在我國法律和地方法律中已經(jīng)得以體現(xiàn)，但是還有很多不足，需要加以完善。規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償制度，完善政策補(bǔ)償體系，使水源地生態(tài)補(bǔ)償有法可依、有法可循。立法，是水源地是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡皂樌麑嵤┑谋Ｕ细?/p>

4.2 確立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該衡量當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)鼐用駷樯鷳B(tài)環(huán)境所付出的努力兩方面，從而制定流域的生態(tài)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行測算。1）以流域水源保護(hù)區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所花的人力、物力、財力為標(biāo)準(zhǔn)，主要包括修建堤壩、人工監(jiān)督、定期涵養(yǎng)等;2）以流域水源保護(hù)區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所損失的發(fā)展機(jī)會為標(biāo)準(zhǔn)，包含取締或者搬遷污染大的工廠，限制不利于保護(hù)水源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.3 完善生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管與評估

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目前在我國尚未成熟，所以在實際實施過程中必然會出現(xiàn)很多未曾預(yù)料的問題，需結(jié)合水源地的情況進(jìn)行改進(jìn)和完善。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實施初期，應(yīng)當(dāng)對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施過程進(jìn)行監(jiān)督和及時評估，不斷發(fā)現(xiàn)問題并研究解決。為完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，避免其只是空喊口號，腐敗工程，要探索一條具有效果的生態(tài)補(bǔ)償之路。在資金使用過程中，需建立嚴(yán)密的監(jiān)督系統(tǒng)，明晰化生態(tài)補(bǔ)償中的支出補(bǔ)償費(fèi)用和融資的補(bǔ)償資金，?？顚Ｓ?，不定期抽查核實款項。對于資金挪用等，應(yīng)嚴(yán)肅處理。要有嚴(yán)格而完善的紀(jì)律。

4.4 加強(qiáng)流域水源地環(huán)境保護(hù)和宣傳教育

加強(qiáng)核心區(qū)域居民的環(huán)境保護(hù)意識，從思想上使他們意識到環(huán)境保護(hù)的重要性。1）強(qiáng)化流域的生態(tài)保護(hù)宣傳教育，制作一些宣傳畫、宣傳冊，在?？?、報亭、車站、政府宣傳欄等地方進(jìn)行宣傳，同時制作一些標(biāo)語，時時提醒，加深印象。2）培養(yǎng)和培訓(xùn)一批科技人才，提高水源地居民的專業(yè)素養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)水平，將技術(shù)和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，實現(xiàn)雙贏。3）深入開展環(huán)境警示教育，通過警示教育警醒群眾，使他們有敬畏之心，培養(yǎng)保護(hù)環(huán)境意識。

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（責(zé)任編輯：趙中正）