■//呂舒琦 王 璨

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)一并納入“五位一體”總體布局；黨的十九大報告中也強調(diào)了要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)制度政策能否貫徹執(zhí)行、環(huán)境保護工作是否落實到位，主要在于各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。所以，我國為明確在生態(tài)環(huán)境保護工作中各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究情形、完善有關(guān)制度規(guī)范，不僅開展了中央環(huán)境保護督察工作，還探究實踐了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，通過這兩項工作的開展來推進生態(tài)文明的建設(shè)。

一、中央環(huán)保督察工作推進生態(tài)文明建設(shè)的研究

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議通過的《環(huán)境保護督察方案（試行）》明確建立了環(huán)保督察機制，并強調(diào)，“我國發(fā)展已經(jīng)到了必須加快推進生態(tài)文明建設(shè)的階段，建立環(huán)保督察工作機制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手，對嚴格落實生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，具有重要意義”，要求強化環(huán)境保護“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”。

（一）中央環(huán)保督察的內(nèi)容

在國家對環(huán)境保護督察工作做出決策部署之后，由環(huán)保部牽頭成立的中央環(huán)保督察組2016年1月在河北省開展試點工作。2016年7月份，第一批中央環(huán)境保護督察組進駐內(nèi)蒙古、黑龍江等8個?。ㄗ灾螀^(qū)）開展環(huán)保督察工作，這標志著中央環(huán)境保護督察工作正式拉開了帷幕。

中央環(huán)境保護督察組通過督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實這一套完整的督察程序，對各省級黨委和政府及其有關(guān)部門貫徹落實國家環(huán)境保護重大決策部署、突出環(huán)境問題及處理、環(huán)境治理工作、落實環(huán)境保護“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”及責(zé)任落實等方面的情況進行督察。

（二）中央環(huán)保督察取得的成績

截止到2017年9月15日，中央環(huán)保督察已經(jīng)實現(xiàn)全國31個?。ㄊ?、區(qū)）的督察全覆蓋，共向地方交辦舉報102846件，地方已辦結(jié)97173件，立案偵查1480件，拘留1467人，約談17803人，問責(zé)17153人。中央環(huán)保督察工作在生態(tài)文明建設(shè)的進程中起到了重大作用，不僅推動解決各省（市、區(qū)）突出環(huán)境問題還推動環(huán)保工作機制得到完善：

1.推動各?。ㄊ?、區(qū)）突出環(huán)境問題的解決。中央環(huán)境保護督察組開展督察工作過程中對大氣污染、水污染、土壤污染、生態(tài)多樣性破壞等環(huán)境破壞行為保持高度關(guān)注，通過督察向各省（市、區(qū)）的黨委及政府進行意見反饋，指出仍需改進的突出環(huán)境問題，并要求便督察邊整改，推動了各?。ㄊ?、區(qū)）突出環(huán)境問題的解決。

2.推動各?。ㄊ?、區(qū)）環(huán)保工作機制的完善。中央環(huán)保督察“動真格”“求實效”的震懾力讓各?。ㄊ?、區(qū)）的地方主要負責(zé)人對落實環(huán)保責(zé)任的重視程度大大提高了，多個省區(qū)紛紛出臺相關(guān)工作機制，完善了本?。ㄊ?、區(qū)）的環(huán)保工作機制——四川省出臺了《環(huán)境保護督察追責(zé)問責(zé)工作機制》，從制度上解決生態(tài)環(huán)境保護慢作為、不作為及亂作為的問題，推動環(huán)境保護主體責(zé)任落地落實；江蘇省印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境保護工作責(zé)任規(guī)定（試行）》，明確了各級、各部門在工作中的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任；甘肅省在開展全省環(huán)境隱患排查工作的基礎(chǔ)上印發(fā)了《甘肅省環(huán)境保護監(jiān)督方案（試行）》，要求每3年對全省所有市（州）督察一遍，督察內(nèi)容增加生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、督察問題整改落實情況兩項等等。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計推進生態(tài)文明建設(shè)的研究

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計在生態(tài)文明建設(shè)中的必要性

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議中強調(diào)：“生態(tài)文明建設(shè)能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，要明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形，對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責(zé)；開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，要緊緊圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，積極探索離任審計與任中審計、與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計以及其他專業(yè)審計相結(jié)合的組織形式，發(fā)揮好審計監(jiān)督作用。”

因而，在生態(tài)文明建設(shè)的進程中，審計肩負著非常重要的使命，在審計領(lǐng)域中發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計這一新領(lǐng)域非常有必要。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的進程

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議中審議通過了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，并指出開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點的主要目標是探索并逐步形成一套比較成熟、符合實際的審計規(guī)范。2015年11月這一試點方案的印發(fā)正式拉開了試點工作的帷幕。經(jīng)過在多個省（市、區(qū)）的探索及經(jīng)驗總結(jié)，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）這一文件于2017年6月得到審議通過，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于11月印發(fā)此文件。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)涵

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是由審計署牽頭負責(zé)實施，全國各級審計機關(guān)為主體，對承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護重大決策情況，完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護目標情況，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督責(zé)任情況，組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金征管用和項目建設(shè)運行情況，以及其他相關(guān)責(zé)任情況進行審計。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計經(jīng)驗做法

1.加強部門合作，開展聯(lián)合審計。在開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作過程中，多個?。ㄊ?、區(qū)）的審計機關(guān)創(chuàng)新審計方法，主動加強與環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的協(xié)作配合，利用各部門專家、信息及技術(shù)等資源，開展聯(lián)席會議制度，各部門共同研討解決審計試點過程中遇到的難題，大大提高了審計效率，確保了審計結(jié)果的準確性。

2.積極運用先進技術(shù)，大大提高審計效率。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作過程中需要獲取各類自然資源資產(chǎn)的地理分布情況、存量和質(zhì)量情況、開發(fā)利用情況、遭到破壞的程度以及存在的潛力等有關(guān)數(shù)據(jù)，各省在進行試點工作時積極運用3S技術(shù)（遙感技術(shù)RS、地理信息系統(tǒng)GIS、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)GPS）、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段來輔助審計工作，大大提高了審計效率。

3.構(gòu)建評價指標體系，為“定責(zé)”提供判斷依據(jù)。完善的評價指標體系是正確界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的的必要條件。我國作為世界上首個開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的國家，并沒有其他國家的經(jīng)驗可以借鑒，因此我國各省（市、區(qū)）也是在摸索實踐中構(gòu)建起適合本省（市、區(qū)）的評價指標體系。如福建省在審計過程中創(chuàng)新組織機制，由點及面探索審計模式；聯(lián)合開展專項審計，梳理形成了44項評價指標；吉林省審計廳總結(jié)分析探索實踐經(jīng)驗，按照全面性與針對性結(jié)合、具有可操作性、動態(tài)變化以及適應(yīng)性這四個原則建立了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標體系》等等，各地區(qū)評價指標體系的構(gòu)建給審計人員在界定有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的時候提供了判斷依據(jù)及參照標準。

三、生態(tài)文明建設(shè)中自然資源資產(chǎn)保護面臨的挑戰(zhàn)

處在探索階段的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察工作在取得推動生態(tài)文明建設(shè)良好成效的同時也面臨著許多挑戰(zhàn)。

（一）自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集困難

無論是開展審計工作還是督察工作，都需要獲取各類自然資源資產(chǎn)的地理分布情況、存量和質(zhì)量、開發(fā)利用情況、破壞程度、環(huán)境治理效果、存在的潛力等有關(guān)信息。在我國，這些數(shù)據(jù)的收集與更新工作都交由國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部等職能部門來負責(zé)，而這些部門機構(gòu)對數(shù)據(jù)的收集與更新時間并不完全一致，彼此之間也沒有一個組織及統(tǒng)一的標準來對自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)進行有效的整合與協(xié)調(diào)，甚至有的數(shù)據(jù)并不保存在這些職能部門中，而是保存在科研機構(gòu)與企業(yè)中，這就造成了自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的分散性。

（二）跨專業(yè)復(fù)合型人才匱乏

在獲取自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)及對環(huán)境污染現(xiàn)象、環(huán)境污染程度等進行界定時，不僅需要有專業(yè)的地理、環(huán)境科學(xué)等知識，還需要掌握RS、GIS、GPS、大數(shù)據(jù)技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段。而審計人員與環(huán)保督察人員中既學(xué)習(xí)過審計知識又學(xué)習(xí)過計算機、環(huán)境科學(xué)等有關(guān)知識或既懂得環(huán)保又懂得資源的跨專業(yè)復(fù)合型人才十分匱乏，因此在開展審計工作及督察工作過程中都需要借助國土、農(nóng)業(yè)、水利、氣象等部門的專業(yè)人員的幫忙，在借用相關(guān)部門專業(yè)人才時還存在難以就問題或者標準達成一致的困難。

（三）法律體系不完備

盡管我國已經(jīng)頒布了《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件，但是關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)方面及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察的權(quán)限方面的法律法規(guī)還是少之又少，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察工作的開展無法可依、評價無據(jù)，不僅影響了審計機關(guān)與中央環(huán)保督察組的權(quán)威性，還影響了工作效果。

（四）環(huán)境保護責(zé)任評價指標體系不完善

由于環(huán)境遭到破壞及自然資源資產(chǎn)受到污染是一個長期性的行為，具有潛伏性；環(huán)境治理也是一項長期性的任務(wù)，治理的成效往往需要經(jīng)過漫長的時間才顯現(xiàn)出來，具有滯后性。因此，難以對某任領(lǐng)導(dǎo)干部是否破壞環(huán)境、污染自然資源或積極推進環(huán)境保護工作及取得工作的成效進行區(qū)分及程度界定。而我國目前還沒有建立起一套健全的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護責(zé)任評價指標體系，導(dǎo)致了“領(lǐng)導(dǎo)干部定責(zé)難”成為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察工作中面臨的共同難題。

四、建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察協(xié)作機制

（一）建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察協(xié)作機制的意義

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察都是為了落實各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)文明建設(shè)中的主體責(zé)任，最終推動國家的生態(tài)文明建設(shè)進程，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察協(xié)作機制具有現(xiàn)實意義。

一方面，兩者相輔相成，更好的推進生態(tài)文明建設(shè)。相比于中央環(huán)保督察組，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的審計機關(guān)在“對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負有的責(zé)任進行評價、責(zé)任界定與問責(zé)”更有經(jīng)驗；而相比于審計機關(guān)，中央環(huán)保督察組具備自然資源資產(chǎn)方面的專業(yè)知識與相關(guān)技術(shù)，而這正是審計機關(guān)目前所面臨的困難之一。因此，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察協(xié)作機制能使兩者相輔相成，更好的推進生態(tài)文明建設(shè)。但另一方面，二者的工作內(nèi)容存在交叉重復(fù)的現(xiàn)象，如對同一地區(qū)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實國家環(huán)境保護重大決策部署等情況進行了解時實施的對各地區(qū)的資源環(huán)境情況進行測量、分析等工作都是重復(fù)的，浪費了大量人力物力及財力。而出現(xiàn)這樣的情況，是由于審計機關(guān)與中央環(huán)保督察組在開展工作的過程中各自“單打獨斗”，沒有做到信息共享、技術(shù)共享等合作造成的。

因此，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察協(xié)作機制十分有必要，這一協(xié)作機制將能大大提高審計效率，節(jié)約資源。

（二）建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察協(xié)作機制的政策建議

對建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察協(xié)作機制提出以下幾點政策性建議。

1.建立自然資源資產(chǎn)資源共享機制。為了提高領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察這兩項工作的效率，減少資源浪費，增強工作效果，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)建立一個自然資源資產(chǎn)資源共享機制，目的在于實現(xiàn)審計署、環(huán)保部及國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部等職能部門之間的信息共享、技術(shù)共享及人才共享。

這一資源共享機制的建立需要依托于自然資源資產(chǎn)資源共享平臺來實現(xiàn)，這一資源共享平臺主要由三個模塊組成：自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息模塊、自然資源資產(chǎn)技術(shù)模塊和自然資源資產(chǎn)人才模塊。

自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息模塊不僅包括全國各地的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息，還包括全國各地的領(lǐng)導(dǎo)干部履行生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的情況反饋。全國各級國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門負責(zé)將所管轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)層層上報，最終由環(huán)保部負責(zé)進行數(shù)據(jù)匯總至這一平臺，并要求各級有關(guān)部門定期將更新過的數(shù)據(jù)定期上報。此外，中央環(huán)保督察組、各地區(qū)的審計機關(guān)應(yīng)將在督察過程中及審計過程中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境破壞情況及重大問題匯總上報，由審計署、環(huán)保部負責(zé)將匯總信息在這一數(shù)

據(jù)共享平臺上進行公布。審計機關(guān)可以使用專業(yè)部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，提高審計結(jié)果準確性，中央環(huán)保督察組也可以使用審計結(jié)果來協(xié)助督察工作。這樣不但可以減少重復(fù)性的工作、節(jié)約工作資源，還能夠確保信息共享，對重大問題進行及時的解決。

自然資源資產(chǎn)技術(shù)模塊與自然資源資產(chǎn)人才模塊則由各審計組、中央環(huán)保督察組將各地區(qū)的國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門在協(xié)助審計工作、督察工作過程中運用實用性強的現(xiàn)代技術(shù)手段及發(fā)現(xiàn)的優(yōu)秀專家、技術(shù)操作優(yōu)秀人員進行匯總并上報至審計署與環(huán)保部，最終按地區(qū)按部門在技術(shù)與人才模塊中進行公布。國務(wù)院通過制定行政法規(guī)，要求國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門在審計機關(guān)、環(huán)保部提出協(xié)助申請時要提供人員及技術(shù)上的支持，由此來實現(xiàn)技術(shù)共享與人才共享。

2.建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任評價指標體系。目前的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察工作都處于不成熟的階段，還沒有一套完善的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任評價指標體系。審計機關(guān)與中央環(huán)保督察組在開展工作過程中應(yīng)在國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門的協(xié)助下選擇恰當(dāng)?shù)亩ㄘ?zé)指標，并進行經(jīng)驗總結(jié)，合力建立健全我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任評價指標體系，使得“定責(zé)難”的問題得到有效解決。

3.完善法律體系，建立科學(xué)高效的問責(zé)機制。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察的法律體系都十分不成熟，都缺少特定的定則規(guī)定、問責(zé)辦法以及追責(zé)依據(jù)。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察都對領(lǐng)導(dǎo)干部履行生態(tài)文明建設(shè)及自然資源資產(chǎn)管理等方面進行“定責(zé)”，問責(zé)主體的多元化及由此產(chǎn)生的問責(zé)標準多樣化會導(dǎo)致“多眼問題”、“多手問題”（Bovens，2001）的產(chǎn)生，導(dǎo)致出現(xiàn)這樣的情況：對于同一領(lǐng)導(dǎo)干部的同一責(zé)任，盡管收集到的基本數(shù)據(jù)相同，但是不同問責(zé)主體卻作出不同責(zé)任評價與責(zé)任處理的情況。

因此，國家有關(guān)環(huán)保方面的立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與中央環(huán)保督察的法律體系，使得審計工作及督察工作的開展有法可依，并通過立法來明確審計機關(guān)與環(huán)保部兩個執(zhí)行主體之間的責(zé)任分工、權(quán)力配置，避免兩者職能重疊或交叉，盡早發(fā)現(xiàn)各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，加快生態(tài)文明體制改革，使兩者能夠優(yōu)化整合各自的職能、執(zhí)行順暢，合力發(fā)揮最大的作用。理想的模式為中央環(huán)保督察組與開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的審計小組同時進駐同一地區(qū)，在開展工作前舉行會議進行職責(zé)分工，時間安排，并在工作過程中加強溝通，最終整合資料，對該地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部進行評價定責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)通過立法的形式來明確各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境保護、開發(fā)、利用、破壞、治理中的責(zé)任，不斷完善問責(zé)機制。

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