黃東東 魏 蘭

（1.重慶郵電大學(xué)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題研究中心，重慶 400065；2.重慶郵電大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全與信息法學(xué)院，重慶 400065）

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將完善法律援助制度作為建設(shè)法律服務(wù)體系的重要內(nèi)容，納入法治社會(huì)建設(shè)的重大改革任務(wù)中，因此“擴(kuò)大援助范圍和提高援助質(zhì)量”成為當(dāng)下法律援助制度改革的重點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。2017年1月，法律援助被首次納入國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，法律援助作為基本社會(huì)服務(wù)的主要內(nèi)容，旨在切實(shí)保障特定人群和困難群體的基本生存權(quán)與平等參與社會(huì)發(fā)展的權(quán)利。2017年10月，最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》提出在部分省市開展刑事法律援助全覆蓋試點(diǎn)，2017年11月，司法部在全國(guó)開展了《法律援助法（草案）》立法調(diào)研工作。或許由于民事法律援助的政策性與地方性，民事法律援助從未成為學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)，如何擴(kuò)大民事法律援助范圍幾乎沒(méi)有引起學(xué)術(shù)界應(yīng)有的關(guān)注。民事法律援助范圍的合理界定不僅是政府與市場(chǎng)邊界的劃分問(wèn)題，更是法律援助制度存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一。本文意圖從比較法的視角出發(fā)，梳理世界各國(guó)民事法律援助范圍立法經(jīng)驗(yàn)，以期厘清我國(guó)民事法律援助范圍構(gòu)建的一些基本問(wèn)題。

一、問(wèn)題緣起

法律援助制度起源于英國(guó)，經(jīng)過(guò)數(shù)百年發(fā)展變遷，為貧困當(dāng)事人提供法律援助不僅成為一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任與政府義務(wù)，而且法律援助制度的完善已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國(guó)家的標(biāo)志之一。但梳理各國(guó)法律文本，民事法律援助范圍從來(lái)沒(méi)有一個(gè)明確的界定。從規(guī)范的表達(dá)看，通常從援助對(duì)象身份條件、援助對(duì)象經(jīng)濟(jì)條件和援助案件范圍條件等方面進(jìn)行規(guī)定，因此民事法律援助范圍包括對(duì)象范圍和事項(xiàng)范圍兩個(gè)方面。具體而言，援助對(duì)象身份條件和援助對(duì)象經(jīng)濟(jì)條件共同構(gòu)成對(duì)象范圍。其中身份條件是指具有哪些身份的人（包括自然人、法人和社會(huì)組織）可以享有獲得法律援助的資格；經(jīng)濟(jì)條件則是指必須滿足一定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的主體才能成為援助對(duì)象。援助案件范圍條件構(gòu)成民事法律援助事項(xiàng)范圍，即申請(qǐng)人的哪些涉法案件類型可以申請(qǐng)法律援助。因此，所謂民事法律援助范圍是指哪些對(duì)象以及這些對(duì)象涉及的哪些民事權(quán)益糾紛可以獲得政府提供的法律援助。

我國(guó)民事法律援助范圍的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在2003年《法律援助條例》第二章，并以各省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)和地方性規(guī)章的相關(guān)規(guī)定作為補(bǔ)充?！斗稍鷹l例》第一條開宗明義：“為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作，制定本條例?！币馕吨谖覈?guó)只有經(jīng)濟(jì)困難的中國(guó)公民可以申請(qǐng)法律援助，法人、社會(huì)組織以及外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人等被排除在對(duì)象范圍之外?！斗稍鷹l例》第十三條規(guī)定：“公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要確定?！敝?，各省、自治區(qū)和直轄市一般以城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（或該標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍或2倍）為基礎(chǔ)確定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。《法律援助條例》第十條規(guī)定了六項(xiàng)事項(xiàng)范圍：依法請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)?；?qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇的；請(qǐng)求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金的；請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的；請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬的；主張因見(jiàn)義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的。其中，屬于民事法律援助范圍的僅有后三項(xiàng)。

從1994年提出，到1996年開始試點(diǎn)，我國(guó)法律援助制度實(shí)施至今已經(jīng)二十余年。究竟應(yīng)該如何界定民事法律援助范圍，雖然學(xué)術(shù)界很少專門研究，并不意味著實(shí)踐中不存在問(wèn)題與困擾。主要包括：第一，《法律援助條例》關(guān)于民事法律對(duì)象范圍的規(guī)定僅僅限于符合條件的經(jīng)濟(jì)困難者，由于政策的規(guī)定，一些不符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)（城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)）的當(dāng)事人（如農(nóng)民工）已經(jīng)成為民事法律援助的主要對(duì)象，對(duì)農(nóng)民工提供的法律援助在一些地方甚至占到民事法律援助案件的50%以上。第二，由于《法律援助條例》沒(méi)有明確界定何謂經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)不一致，隨著異地協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建，各地經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的不同給異地協(xié)作造成了障礙。第三，近年來(lái)，各地紛紛擴(kuò)大民事法律援助事項(xiàng)范圍，除了“應(yīng)援盡援”的口號(hào)式話語(yǔ)外，如何擴(kuò)大范圍并沒(méi)有統(tǒng)一的原則性規(guī)定，由于立法技術(shù)粗糙導(dǎo)致實(shí)施中產(chǎn)生不少困惑。譬如，《重慶市法律援助條例》第十一條第九款規(guī)定“未成年人、老年人、婦女合法權(quán)益受到侵害的”應(yīng)當(dāng)提供法律援助，這種沒(méi)有任何事項(xiàng)范圍限制的規(guī)定由于不具有可操作性在實(shí)踐中被管理部門戲稱為“神九條”。第四，實(shí)踐中存在著一項(xiàng)民事法律援助申請(qǐng)的審查受理機(jī)制“可能勝訴才提供法律援助”［1］，這一沒(méi)有法律依據(jù)的審查受理機(jī)制是否合理，能否通過(guò)立法予以明確，還有待商榷。

二、民事法律援助范圍立法的域外經(jīng)驗(yàn)

英美法系與大陸法系訴訟制度不盡相同，但一項(xiàng)顯著的共同特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)程序正義越來(lái)越依賴于律師的參與。當(dāng)事人主導(dǎo)的抗辯式訴訟程序凸顯了律師的重要性，因此法律援助制度不僅產(chǎn)生于英國(guó)，而且在整個(gè)英美法系中，法律援助個(gè)案經(jīng)費(fèi)都相對(duì)較高。伴隨著大陸法系對(duì)庭審中心主義的不斷強(qiáng)調(diào)，為避免程序改革的意義在實(shí)踐中被顛覆，保障貧困弱勢(shì)群體獲得專業(yè)律師的幫助同樣重要?！岸?zhàn)”后，促進(jìn)律師的有效參與成為西方國(guó)家訴訟法律制度改革的目標(biāo)之一，完善法律援助制度被視為實(shí)現(xiàn)程序正義的基礎(chǔ)。由于法律援助資源的有限性和法律服務(wù)市場(chǎng)的自主性，如何界定民事法律援助范圍成為法律援助立法的重要內(nèi)容。

（一）對(duì)象范圍

世界各國(guó)關(guān)于民事法律援助對(duì)象范圍的界定一般從援助對(duì)象身份條件和經(jīng)濟(jì)條件兩方面予以規(guī)定。

1.援助對(duì)象身份條件

從1495年英王亨利七世法開始至19世紀(jì)末，多數(shù)歐洲國(guó)家的法典中都有“窮人的法律”等原則性條款，規(guī)定為貧窮當(dāng)事人免收法庭費(fèi)用并指定律師提供免費(fèi)代理，律師被期望在職業(yè)慈善的基礎(chǔ)上為窮人提供法庭上的專業(yè)幫助［2］。保障窮人在法律面前事實(shí)上的平等權(quán)是法律援助制度興起與發(fā)展的正當(dāng)性基礎(chǔ)，由于法律服務(wù)市場(chǎng)化，所以經(jīng)濟(jì)上的貧困是導(dǎo)致窮人難以接近司法正義的主要障礙。然而窮人只是一個(gè)道德上的概念或描述性概念而非規(guī)范性概念，因此所有現(xiàn)代國(guó)家的法律援助制度都將援助對(duì)象身份確定為經(jīng)濟(jì)困難者、低收入者或無(wú)力支付法律服務(wù)費(fèi)用者。

隨著對(duì)貧窮理解的不斷深入，援助對(duì)象身份范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，不少國(guó)家對(duì)援助對(duì)象的界定不再局限于經(jīng)濟(jì)上貧困的人，而是擴(kuò)展至文化、生理和產(chǎn)業(yè)上的弱勢(shì)群體。譬如，韓國(guó)將那些因?yàn)槿狈Ψ芍R(shí)且符合一定條件的群體明確規(guī)定為援助對(duì)象，主要包括單親家庭人口、殘疾人、兒童、農(nóng)漁民、消費(fèi)者和北韓移民等。日本的《總合法律支援法》則明確將未成年人、殘疾人、精神病人等納入民事法律援助對(duì)象范圍。

由于人權(quán)概念以及人權(quán)保護(hù)觀念的國(guó)際化，法律援助制度國(guó)際化的趨勢(shì)亦日益凸顯，一些國(guó)家開始通過(guò)立法賦予符合經(jīng)濟(jì)困難條件的外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人獲得民事法律援助的資格。譬如，法國(guó)規(guī)定法律援助對(duì)象無(wú)國(guó)籍限制；芬蘭規(guī)定居住地或日常居住地為另一歐盟成員國(guó)或歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的符合條件的人士可以申請(qǐng)法律援助；新西蘭《法律服務(wù)法》規(guī)定，即使不是新西蘭公民或永久居民，難以承擔(dān)律師費(fèi)用的人都可以申請(qǐng)法律援助。伴隨著一些社會(huì)組織和法人不斷介入社會(huì)事業(yè)或公益事業(yè)，一些國(guó)家亦開始將法人等社會(huì)組織納入援助對(duì)象范圍。韓國(guó)規(guī)定，根據(jù)案情性質(zhì)和社會(huì)組織的自身情況，公益性社會(huì)組織（如慈善組織、宗教組織等）可以獲得免費(fèi)法律援助或分擔(dān)部分費(fèi)用的法律援助［3］。法國(guó)規(guī)定，申請(qǐng)民事法律援助的對(duì)象既可以是公民也可以是法人，但法人必須為非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)組織［4］。當(dāng)然，也有一些國(guó)家明確規(guī)定拒絕為法人等社會(huì)組織提供法律援助，譬如新西蘭。

2.援助對(duì)象經(jīng)濟(jì)條件

一般而言，受援人必須符合一定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)才能獲得民事法律援助，因此經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是判斷是否符合條件的基礎(chǔ)。梳理各國(guó)立法，關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定大致有以下三種類型。

一是以收入為基礎(chǔ)。由于維持基本生活水準(zhǔn)的成本可以定量進(jìn)行判斷，所以以收入標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)確定是否符合“窮人”的標(biāo)準(zhǔn)是最簡(jiǎn)單和直觀的方法。但是各國(guó)的規(guī)定依然有所不同，有的國(guó)家考察申請(qǐng)人個(gè)人月收入標(biāo)準(zhǔn)，有的國(guó)家要求綜合考察申請(qǐng)人上一年度月平均收入水平，有的國(guó)家則要求評(píng)估家庭成員平均收入水平。譬如，印度規(guī)定個(gè)人年收入少于2.5萬(wàn)盧比的人可以申請(qǐng)法律援助；韓國(guó)以申請(qǐng)人月平均收入低于150萬(wàn)韓元的為標(biāo)準(zhǔn)；瑞士日內(nèi)瓦州規(guī)定，申請(qǐng)人月收入低于最低生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)或者無(wú)能力聘請(qǐng)社會(huì)律師的可享受法律援助資格；日本規(guī)定凡是符合個(gè)人收入標(biāo)準(zhǔn)或家庭人均收入標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)條件之一的可以申請(qǐng)法律援助，具體而言，個(gè)人月平均收入低于18.2萬(wàn)日元的（其中負(fù)擔(dān)有房屋租金或有房屋貸款未償還的可酌情增加4.2萬(wàn)日元）、兩個(gè)家庭成員的個(gè)人月平均收入低于25.1萬(wàn)日元的、三個(gè)家庭成員的個(gè)人月平均收入低于27.2萬(wàn)日元的、四個(gè)家庭成員的個(gè)人月平均收入低于29.9萬(wàn)日元的。除上述規(guī)定外，家庭成員每多一人增加3 萬(wàn)日元［5］。

二是以資產(chǎn)為基礎(chǔ)。無(wú)論是以個(gè)人收入還是家庭人均收入為基礎(chǔ)確定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，僅僅只考慮了衣、食、行等日常開支所體現(xiàn)的生活水平。事實(shí)上，貧困是一種復(fù)雜而綜合的社會(huì)現(xiàn)象，貧困不僅是個(gè)人或家庭人均收入低下的問(wèn)題，還包括住房、生活環(huán)境、公共物品的獲得等因素，僅以收入為標(biāo)準(zhǔn)往往不足以準(zhǔn)確判斷申請(qǐng)人是否屬于“窮人”。因此，一些國(guó)家開始采取家庭資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)綜合評(píng)估的方法予以確定。如新西蘭規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)條件審查時(shí)，必須考慮申請(qǐng)人每月稅后收入除去基本生活開銷后的凈收入，并結(jié)合變賣個(gè)人財(cái)產(chǎn)（如住房、汽車等）可以獲得多少可支配收入等情況予以綜合評(píng)估［6］。芬蘭規(guī)定經(jīng)濟(jì)狀況根據(jù)申請(qǐng)人每月可用資金及其全部資產(chǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，其中可用資金必須綜合考慮申請(qǐng)人的月收入及其配偶、同居伴侶或登記伴侶必要的支出和贍養(yǎng)責(zé)任之后進(jìn)行計(jì)算［7］。澳大利亞關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是，如果不具備領(lǐng)取福利署的保障津貼或者救濟(jì)金資格，則只要個(gè)人總收入扣除房產(chǎn)（按照參考價(jià)）和受撫養(yǎng)人的生活費(fèi)后仍然低于收入最低標(biāo)準(zhǔn)的［8］。

三是免于審查經(jīng)濟(jì)條件。多數(shù)國(guó)家規(guī)定，只要有證據(jù)證明屬于經(jīng)濟(jì)困難者都可以免于審查經(jīng)濟(jì)條件。譬如英國(guó)規(guī)定如果申請(qǐng)人屬于低保人員、正在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金或者正在享受其他政府補(bǔ)助的,無(wú)須審查申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)條件［9］。不僅如此，對(duì)于某些特定案件中的弱勢(shì)群體明確規(guī)定免于審查其經(jīng)濟(jì)條件。譬如，韓國(guó)、日本等規(guī)定未成年人、殘疾人、精神病人等免于審查經(jīng)濟(jì)條件；印度規(guī)定特定種姓部族的成員、人口拐賣的受害人、精神病人、兒童、被監(jiān)護(hù)人，以及重大災(zāi)難、種族沖突、自然災(zāi)害、工業(yè)事故的受害人等均免于審查經(jīng)濟(jì)條件［10］。

（二）事項(xiàng)范圍

綜觀世界主要國(guó)家（特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家）法律援助法律文本，民事法律援助事項(xiàng)范圍的界定具有以下兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

1.事項(xiàng)范圍的直接規(guī)定原則而寬泛

基于保障貧困當(dāng)事人享有平等訴訟權(quán)利的法律價(jià)值理念，凡符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的援助對(duì)象所涉及的訴訟案件都應(yīng)當(dāng)提供法律援助［11］，所以不少西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)民事法律援助事項(xiàng)范圍一般僅僅予以原則性規(guī)定。

1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》首次以法律文件的形式確立了法律面前人人平等的原則，成為法國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代法律援助制度的憲法基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)1972年、1991年和1998年三次修改，法國(guó)法律援助制度不斷完善。1991年法國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《法律援助法》和1991年法國(guó)政府制定的《法律援助法令》規(guī)定，法律援助由“司法援助”和“獲得法律幫助”兩部分，其中“獲得法律幫助”包括“法律咨詢?cè)焙汀胺撬痉ǔ绦蛑杏枰栽?。上述?guī)定并沒(méi)有明確界定事項(xiàng)范圍，不僅原告可以申請(qǐng)法律援助而且被告亦可以獲得法律援助，不僅庭審程序中而且執(zhí)行程序中政府亦可以提供法律援助，不僅在一審程序中而且上訴審程序中同樣可以提供法律援助。從目前來(lái)看，法國(guó)民事法律援助主要涉及離婚、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、人身傷害、交通事故、侵權(quán)、貨物買賣、租金、遺產(chǎn)、扶養(yǎng)、債務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)、醫(yī)療事故等諸多方面［12］。作為聯(lián)邦制的澳大利亞，聯(lián)邦法律僅僅規(guī)定了法律援助的基本原則，各州負(fù)責(zé)具體管理和組織實(shí)施，多數(shù)州對(duì)民事法律援助事項(xiàng)范圍的規(guī)定非常寬泛。

2.以優(yōu)先事項(xiàng)或除外事項(xiàng)的方式界定事項(xiàng)范圍

雖然原則性條款規(guī)定的事項(xiàng)范圍非常寬泛，然而一些國(guó)家還通過(guò)規(guī)定優(yōu)先事項(xiàng)的方式進(jìn)一步明確事項(xiàng)范圍。澳大利亞以《澳大利亞法律幫助服務(wù)國(guó)家合作協(xié)議》的形式確定了聯(lián)邦優(yōu)先援助的事項(xiàng)范圍。這些優(yōu)先事項(xiàng)涵蓋家庭法優(yōu)先事項(xiàng)、其他民事法優(yōu)先事項(xiàng)和申請(qǐng)人特殊情況的優(yōu)先事項(xiàng)等方面。主要包括：涉及兒童的法律事項(xiàng)、遭受或可能遭受家庭暴力的申請(qǐng)人的家事法律事項(xiàng)、申請(qǐng)人人身安全受到威脅的家事法事項(xiàng)、根據(jù)退伍軍人法律援助計(jì)劃應(yīng)為退伍軍人提供幫助的法律事項(xiàng)、聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法律事項(xiàng)、移民局無(wú)法提供服務(wù)的移民法律事項(xiàng)、存在語(yǔ)言和識(shí)字問(wèn)題以及智力障礙和身體殘疾的申請(qǐng)人涉及的法律事項(xiàng)、居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)或有被社會(huì)排斥危險(xiǎn)的當(dāng)事人涉及的法律事項(xiàng)等［13］。澳大利亞近年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，受教育程度低的人群、殘疾人、土著人、老年人、失業(yè)人口、單親家庭人群、屬于文化和語(yǔ)言少數(shù)群體的人口、居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人群獲得法律援助的比例較高［14］。

通過(guò)規(guī)定除外事項(xiàng)的方式反向界定法律援助事項(xiàng)范圍是另一項(xiàng)常用的立法技術(shù)。美國(guó)聯(lián)邦和各州沒(méi)有將民事法律援助確定為政府的法定義務(wù)，民事法律援助由法律服務(wù)公司根據(jù)《法律服務(wù)公司法》按照項(xiàng)目制的方式予以實(shí)施，基本原則是僅代理無(wú)法雇傭私人律師的訴訟案件，因此誹謗案、個(gè)人人身傷害案、員工賠償案、專利或版權(quán)案件、不動(dòng)產(chǎn)案件、商業(yè)交易類型案件等通常被排除在事項(xiàng)范圍外［15］。新西蘭的《法律服務(wù)法》明確規(guī)定下列事項(xiàng)不屬于法律援助范圍：確定婚姻是否有效的案件、《法律服務(wù)法》第七條第一款所列舉的相關(guān)案件或程序中引發(fā)的其他訴訟程序事項(xiàng)、根據(jù)《婚姻家庭訴訟程序法》提起的離婚案件等。

三、域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

改革開放以來(lái)，伴隨著律師行業(yè)化和國(guó)家治理技術(shù)的轉(zhuǎn)型，如何把日常生活中因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的糾紛納入法治軌道，成為司法改革的目標(biāo)。由于“法律援助制度幾乎所有資本主義國(guó)家都相繼建立，‘二戰(zhàn)’后，蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家亦把法律援助原則寫進(jìn)了憲法”［16］，重要的是法律援助勾連了社會(huì)治理與司法正義，有利于以接近正義的平等機(jī)會(huì)，促進(jìn)糾紛的司法解決，因此作為一整套司法知識(shí)系統(tǒng)的法律援助制度在1990年代被政治精英主動(dòng)移植到中國(guó)。雖然在實(shí)踐中已經(jīng)嵌入具有中國(guó)特色的治理體系之中［17］，而且近年來(lái)學(xué)術(shù)界不斷強(qiáng)調(diào)法律制度構(gòu)建的中國(guó)特色和實(shí)踐的中國(guó)語(yǔ)境，然而比較法的啟發(fā)意義依然對(duì)我國(guó)完善民事法律援助范圍立法具有借鑒價(jià)值。

（一）民事法律援助范圍的界定應(yīng)當(dāng)以國(guó)家能力為基礎(chǔ)

法律援助范圍的界定本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)有限的法律援助資源的權(quán)威分配，因此必然受到國(guó)家能力的制約，而人力資源和財(cái)政資源是所有國(guó)家能力的基礎(chǔ)［18］。因此就民事法律援助范圍的制度設(shè)計(jì)而言，不僅取決于決策者的認(rèn)識(shí)，關(guān)鍵還受制于一個(gè)國(guó)家是否有能力提供充足的資源支撐［19］。正因?yàn)槿绱耍瑤缀跛形鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家都將小額訴訟案件排除在民事法律援助范圍之外，并規(guī)定必須對(duì)申請(qǐng)人案件勝訴可能性進(jìn)行審查，因?yàn)橛邢薜馁Y源應(yīng)當(dāng)給予最需要的人。不僅如此，從權(quán)衡“接近司法、成本與效率”的原則出發(fā)，世界各國(guó)主要有三種民事法律援助立法策略。其一是英國(guó)式，由政府向窮人提供與富人自己花錢獲得相同水準(zhǔn)的法律服務(wù)；其二是美國(guó)式，主要通過(guò)法律服務(wù)市場(chǎng)的力量使窮人在民事法律援助方面獲得幫助；其三是歐陸式，國(guó)家僅僅負(fù)擔(dān)貧困人群法律成本的一部分，其他部分由法律職業(yè)提供，譬如德國(guó)、荷蘭、西班牙、葡萄牙和希臘等大陸法系國(guó)家［20］。

美國(guó)法律援助范圍基本與美國(guó)財(cái)政能力及律師數(shù)量保持正相關(guān)。早在1932年，聯(lián)邦最高法院在鮑威爾案中就指出：沒(méi)有律師的幫助，當(dāng)事人的訴訟權(quán)利將形同虛設(shè)。但此時(shí)美國(guó)處于“大蕭條”時(shí)期，政府沒(méi)有足夠的財(cái)力承擔(dān)過(guò)多的法律援助責(zé)任，因而僅將刑事法律援助事項(xiàng)范圍覆蓋到了所有死刑案件。到1963年吉迪恩案期間，美國(guó)處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，律師行業(yè)迅猛發(fā)展，無(wú)論政府財(cái)政能力還是社會(huì)律師資源都足以為更多的人提供法律援助，因此美國(guó)不僅開始推行普遍的刑事法律援助，同時(shí)開始立法設(shè)立美國(guó)法律服務(wù)公司，運(yùn)用市場(chǎng)化的手段推行民事法律援助［21］。

與此相反，英國(guó)于1950年通過(guò)的《法律援助與咨詢法》確定了一個(gè)目標(biāo)，其原則性條件覆蓋了80%的國(guó)民。但在之后的制度實(shí)施中由于政府財(cái)政不堪重負(fù)，英國(guó)政府不得不采取嚴(yán)控資格條件的方式縮小援助范圍。至20世紀(jì)80年代英國(guó)法律援助范圍下降至覆蓋50%的國(guó)民，到1998年只有40%的國(guó)民符合法律援助條件［22］。金融危機(jī)爆發(fā)后進(jìn)一步影響了英國(guó)政府的財(cái)政能力，至2009年法律援助范圍下降至覆蓋國(guó)民總數(shù)的36%［23］。

2003年制定的《法律援助條例》關(guān)于民事法律援助范圍的規(guī)定非常狹窄，不僅因?yàn)槲覈?guó)的法律援助知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺，而且與當(dāng)時(shí)國(guó)家的財(cái)政能力不足和律師資源缺乏有關(guān)。就我國(guó)當(dāng)下的綜合國(guó)力和律師資源而言，適當(dāng)擴(kuò)大民事法律援助范圍已經(jīng)具備了一定的國(guó)家能力基礎(chǔ)。但是資源不足依然是所有國(guó)家必須面對(duì)的主要約束，在“應(yīng)援盡援”的原則下必須考量制度安排的“成本收益衡量”，因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)將小額訴訟案件排除在民事法律援助范圍之外，并明確規(guī)定“案件具有勝訴可能性”是審查法律援助申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)性條件。

（二）民事法律援助范圍的界定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)回應(yīng)性

任何一項(xiàng)制度的形成與演變都不是簡(jiǎn)單的立法邏輯決定的，亦不是單純的法律條文的堆積，它既是一套價(jià)值體系的體現(xiàn)，亦被社會(huì)實(shí)踐過(guò)程所形塑。西方法律援助制度變遷史提示我們，伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，法律援助制度的構(gòu)建與法律援助范圍的變遷總是在不斷地回應(yīng)社會(huì)需求的過(guò)程中發(fā)生的。

首先，法律援助制度化是各國(guó)政府回應(yīng)社會(huì)需求的產(chǎn)物。第二次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)工黨政府為回應(yīng)選民與大眾呼聲，開始推行“福利社會(huì)”計(jì)劃?！斗稍c法律咨詢法》的出臺(tái)，標(biāo)志著法律援助從律師的慈善行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎?zé)任。這一法律的出臺(tái)，解決了日益增長(zhǎng)的法律援助需求與供給之間的矛盾［24］。20世紀(jì)60年代以前，美國(guó)政府很少為當(dāng)事人提供民事法律援助，隨著民事法律援助風(fēng)靡歐洲國(guó)家，并在美國(guó)國(guó)內(nèi)與法律社會(huì)化運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，最終促成約翰遜政府“向貧困宣戰(zhàn)”的升級(jí)，國(guó)會(huì)開始批準(zhǔn)設(shè)立聯(lián)邦基金為民事法律援助提供經(jīng)費(fèi)。至20世紀(jì)70年代，關(guān)注“貧困者未滿足的需求”發(fā)展成為“社會(huì)正義”運(yùn)動(dòng)，1974年美國(guó)國(guó)會(huì)順應(yīng)民意決定設(shè)立法律服務(wù)公司專門負(fù)責(zé)民事法律援助［25］。

其次，民事法律援助范圍的擴(kuò)大與人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)以及社會(huì)各界對(duì)貧困的關(guān)注密切相關(guān)。伴隨著福利社會(huì)理念的興起，人們逐漸認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)上的貧困會(huì)導(dǎo)致窮人的社會(huì)文化地位被削弱，邊緣化的結(jié)果將致使他們的訴訟權(quán)利受到實(shí)質(zhì)性影響。所以，僅僅依據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)確定民事法律援助對(duì)象范圍，并不能囊括所有需要援助的人。英國(guó)的一項(xiàng)研究表明，長(zhǎng)期患病和殘疾人、單親家庭人口、失業(yè)人員以及無(wú)固定居所的人群很容易遭遇訴訟事件；澳大利亞的一項(xiàng)調(diào)查則發(fā)現(xiàn)，土著人、婦女、非英語(yǔ)背景人群以及殘疾人容易遭受法律歧視。人們認(rèn)識(shí)到，除了收入低下之外，健康不佳、邊緣化、缺乏福利以及得不到社會(huì)應(yīng)有的尊重等，這些因素都可能導(dǎo)致人們陷入貧困［26］。因此不少國(guó)家紛紛將民事法律援助對(duì)象范圍由單純的經(jīng)濟(jì)困難者擴(kuò)大到社會(huì)弱勢(shì)群體，同時(shí)一些國(guó)家規(guī)定在特定的事項(xiàng)范圍內(nèi)未成年人、老年人、婦女、殘疾人、少數(shù)人種等無(wú)需審查其經(jīng)濟(jì)條件。不僅如此，面對(duì)國(guó)內(nèi)一些特殊弱勢(shì)群體的法律服務(wù)需求，不少國(guó)家作出特別規(guī)定。譬如，新西蘭規(guī)定涉及毛利人土地權(quán)利糾紛案件無(wú)需審查經(jīng)濟(jì)條件，韓國(guó)規(guī)定農(nóng)漁民和北韓移民、印度規(guī)定特定種姓部族成員和人口拐賣的受害人等無(wú)需審查經(jīng)濟(jì)困難條件。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，作為基本公共服務(wù)的民事法律援助范圍立法應(yīng)當(dāng)以民生為導(dǎo)向，回應(yīng)社會(huì)變遷和司法改革對(duì)貧弱群體權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)影響。借鑒域外國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，立足于中國(guó)語(yǔ)境，關(guān)于民事法律援助范圍的立法應(yīng)當(dāng)明確以下方面：第一，由于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛，不少“無(wú)力支付市場(chǎng)化法律服務(wù)費(fèi)用”的群體并沒(méi)有囊括在內(nèi)，在社會(huì)信用體系不斷完善的今天，以家庭資產(chǎn)為主構(gòu)建經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是我國(guó)未來(lái)民事法律援助范圍立法的選擇。第二，伴隨著我國(guó)國(guó)際化程度的不斷提高，將符合經(jīng)濟(jì)困難條件的外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人根據(jù)國(guó)際法上的對(duì)等原則納入對(duì)象范圍亦是大勢(shì)所趨。第三，應(yīng)當(dāng)將福利院、孤兒院等法人型社會(huì)福利機(jī)構(gòu)納入對(duì)象范圍，同時(shí)規(guī)定缺乏資金來(lái)源的社會(huì)組織依法提起民事公益訴訟的可以申請(qǐng)法律援助。第四，作為基本社會(huì)服務(wù)的民事法律援助范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋經(jīng)濟(jì)困難群體可能面臨的民事法律糾紛類型，以此為原則擴(kuò)大事項(xiàng)范圍。譬如，應(yīng)當(dāng)將發(fā)生概率較高的婚姻家庭糾紛、交通事故糾紛等納入事項(xiàng)范圍內(nèi)。第五，在事項(xiàng)范圍法律規(guī)范的具體設(shè)計(jì)上，我國(guó)可采取原則性條款結(jié)合優(yōu)先事項(xiàng)和除外事項(xiàng)的方法，從正面確定和負(fù)面排除兩個(gè)方面予以具體化。

（三）民事法律援助范圍的界定應(yīng)當(dāng)與司法制度相匹配

法律援助制度鑲嵌于一國(guó)法律制度結(jié)構(gòu)之中，基礎(chǔ)性的法律制度不僅構(gòu)成法律援助的制度環(huán)境，同時(shí)構(gòu)成法律援助制度安排的約束，其中司法制度對(duì)民事法律援助范圍的界定具有直接影響。

首先，法律援助制度本身就是一國(guó)司法制度的重要組成部分之一，因此法律援助范圍的構(gòu)建必須與司法制度相匹配并體現(xiàn)其功能定位。但是，不同的國(guó)家類型希望司法實(shí)現(xiàn)的功能有所不同，對(duì)于一個(gè)期望按照某種理念來(lái)改造社會(huì)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，自然期望司法能夠承擔(dān)一定的社會(huì)治理功能。譬如，具有職權(quán)主義性質(zhì)的國(guó)家規(guī)定，具有一定社會(huì)影響性的案件，盡管當(dāng)事人不符合經(jīng)濟(jì)困難條件，法律援助局也可以決定給予法律援助［27］。就我國(guó)而言，雖然司法作為政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)工具的功能在逐漸淡化，但是司法的社會(huì)整合與社會(huì)治理功能事實(shí)上不斷得到增強(qiáng)。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)于申請(qǐng)支付勞動(dòng)報(bào)酬和工傷賠償法律援助的農(nóng)民工不審查經(jīng)濟(jì)困難條件，因?yàn)椤敖鉀Q農(nóng)民工問(wèn)題是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的戰(zhàn)略任務(wù)”。不僅如此，不少地方政府經(jīng)常會(huì)要求法律援助律師介入群體性事件，成為“法律援助維權(quán)和維穩(wěn)雙重職能的典型體現(xiàn)”［28］。法治實(shí)踐往往蘊(yùn)含著對(duì)制度設(shè)計(jì)的批判性啟示，而且對(duì)于特殊弱勢(shì)群體免于審查經(jīng)濟(jì)條件并非我國(guó)特有的制度實(shí)踐。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，涉及民生和社會(huì)穩(wěn)定并且有較大社會(huì)影響性的民事訴訟案件中的弱勢(shì)一方無(wú)需審查經(jīng)濟(jì)條件就可以申請(qǐng)民事法律援助。但是為特殊弱勢(shì)群體提供民事法律援助不應(yīng)當(dāng)被泛化，必須結(jié)合事項(xiàng)范圍的明確規(guī)定，這樣的制度設(shè)計(jì)方具有正當(dāng)性和可操作性［29］。

其次，不同司法制度類型對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)的影響顯而易見(jiàn)，而法律服務(wù)市場(chǎng)對(duì)民事法律援助范圍的制約亦是顯著的。譬如，特別是在英美法系國(guó)家，包括美國(guó)、英國(guó)等都將侵犯人身權(quán)的案件排除在民事法律援助范圍之外。一方面，由于人身?yè)p害賠償數(shù)額較大，因此社會(huì)律師愿意進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)代理；另一方面，英美法系對(duì)抗制訴訟構(gòu)造下的法律服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格普遍高于大陸法系國(guó)家，其個(gè)案的法律援助成本相對(duì)較高，導(dǎo)致某些訴訟案件的司法成本甚至超過(guò)當(dāng)事人訴求的利益［30］，因此不少基于金錢請(qǐng)求的糾紛被排除在民事法律援助范圍之外。我國(guó)的《法律援助條例》雖然沒(méi)有將損害賠償糾紛納入事項(xiàng)范圍，但幾乎所有關(guān)于法律援助的地方性法規(guī)都將交通事故、醫(yī)療事故、食品藥品安全事故、產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任事故中當(dāng)事人合法權(quán)益受到侵害請(qǐng)求賠償?shù)募m紛納入事項(xiàng)范圍內(nèi)。除了這些糾紛對(duì)貧困人口的利益影響較大外，還與我國(guó)個(gè)案的法律援助成本相對(duì)較低有關(guān)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定將損害賠償糾紛納入民事法律援助范圍內(nèi)。

民事法律援助的對(duì)象是社會(huì)中沉默的大多數(shù)。他們之所以沉默，不僅因?yàn)樗麄儾恢涝鯓颖磉_(dá)，還因?yàn)橛捎诮?jīng)濟(jì)困難導(dǎo)致的表達(dá)訴求機(jī)會(huì)的喪失。法律援助提供了一條讓弱勢(shì)群體接近正義的橋梁，幫助他們?cè)谒痉ǔ绦蛑蝎@得平等地表達(dá)自己訴求的機(jī)會(huì)。不僅如此，在中國(guó)社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代的當(dāng)下，由于涉及基本需求與基本利益的抗辯式民事訴訟對(duì)貧困群體的致貧與脫貧具有重大影響，因此，完善民事法律援助范圍亦有助于實(shí)現(xiàn)黨的十九大所提出的“促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人們的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更加持續(xù)”的目標(biāo)。