●熊家方

湖北地處長江中游，地勢西高東低，東、北、西三面環(huán)山，中南部地勢低洼。地形根據(jù)海拔高度、形態(tài)特征大致可分為：山地、丘陵、崗地、平原四種基本類型。其中鄂西、鄂西南、鄂西北山區(qū)崩塌滑坡，泥石流發(fā)育廣泛，是地質(zhì)災(zāi)害的高發(fā)區(qū)，對人民財產(chǎn)和道路安全造成巨大威脅。隨著中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，湖北省道路建設(shè)也將越來越多延展到災(zāi)害嚴重區(qū)域。而在突發(fā)災(zāi)害下，道路應(yīng)急保障體系是應(yīng)急物質(zhì)、人力資源運輸?shù)绕渌麘?yīng)急救援活動順利實施的前提條件和重要保證。當(dāng)前應(yīng)急體系構(gòu)建研究普遍著眼于較大范圍的普適應(yīng)用，忽視了應(yīng)急保障體系因地制宜的特殊性。因此，針對湖北省自然災(zāi)害特點的應(yīng)急保障體系研究，具有重大的現(xiàn)實意義和實用價值。

一、道路應(yīng)急保障體系優(yōu)化維度的理論框架

自2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布以來，我國在應(yīng)急保障體系建設(shè)的實踐中取得了階段性的成果，但與美國、歐洲、日本等國家相比仍有相當(dāng)差距。

1.道路應(yīng)急保障體系“五要素”理論

從美國、歐洲及日本等先進國家在道路應(yīng)急保障體系的建設(shè)來看，一個完整的應(yīng)急保障體系應(yīng)當(dāng)包括：應(yīng)急隊伍、應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急資金五個要素，并且這些要素之間要密切配合，有效銜接，才能夠最大的優(yōu)化救援資源，提高應(yīng)急能力。

其中“應(yīng)急隊伍”是指從路況檢測人員、道路養(yǎng)護工人到現(xiàn)場技術(shù)人員、路政人員等各個部分綜合構(gòu)成的應(yīng)急隊伍；“應(yīng)急裝備”指從災(zāi)前預(yù)防到災(zāi)后重建所需的機械設(shè)備以及路況監(jiān)測系統(tǒng)等信息裝備；“應(yīng)急物資”有別于普通物資，具有時效性、不可替代性。按照應(yīng)急資源的用途可分為13類，如器材工具類、工程設(shè)備類、照明設(shè)備類、動力燃料類、交通運輸類、工程材料類類等；“應(yīng)急預(yù)案”即預(yù)先做出的針對可能發(fā)生的災(zāi)害的綜合及專項處理方案，本文中基于對湖北省特點考慮僅就自然災(zāi)害方面進行論述；“應(yīng)急資金”指通過政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合而籌集，用于應(yīng)急管理的資金。這五個要素構(gòu)成了橫向的應(yīng)急保障體系評價框架。

2.“4R”應(yīng)急過程管理策略

當(dāng)前得到普遍認可的另一個災(zāi)害管理循環(huán)模型基于時間維度，如RobertHealth的“4R”模型——縮減（reduction），預(yù)備（readiness）——反應(yīng)（response）——恢復(fù)（recovery）”。“縮減”是指在確定危險源的基礎(chǔ)上從政策及設(shè)施兩方面減少災(zāi)害風(fēng)險或降低災(zāi)害發(fā)生可能性；“預(yù)備”是指災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)警以及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案等的整合；“反應(yīng)”是指災(zāi)害發(fā)生后的救援、搶險、秩序維護等工作；“恢復(fù)”指對災(zāi)害影響地區(qū)進行的一系列恢復(fù)重建工作。

由此可以看出，應(yīng)急保障體系內(nèi)容雖然較為龐雜，但縱向上一以貫之的正是縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)這四個階段。我們這里所討論的應(yīng)急保障體系主要涉及到前三個階段，災(zāi)后恢復(fù)階段則不在本文討論范圍內(nèi)。

二、湖北道路應(yīng)急保障體系現(xiàn)狀分析：以恩施州為樣本

目前湖北省應(yīng)急保障體系的問題主要集中在鄂西、鄂西北、鄂西南等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。

湖北省恩施市、利川市位于鄂西南山地丘陵地區(qū)，是湖北省公路交通險情高發(fā)區(qū)域，其應(yīng)急保障體系具有較強的代表性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：利川市的資金缺口集中反映在應(yīng)急保障體系中的裝備租賃、維修、保養(yǎng)，物資購買以及支付臨時工人工資上。與此同時鄂西南、鄂西北地區(qū)存在的特大公路災(zāi)害修復(fù)情況相當(dāng)嚴峻，專項修復(fù)資金完全無法滿足現(xiàn)階段需求：僅利川市 G242甘欽線（原 S248利智線K39+380～K40+000段）左上邊坡危巖一處就存在資金缺口930萬元；利川全市共有25處特大災(zāi)害修復(fù)項目，完全修復(fù)需要28312萬元。若以預(yù)防災(zāi)害發(fā)生為主的角度來看，現(xiàn)有的應(yīng)急經(jīng)費機制無法滿足實際需求。

此外，恩施市道路應(yīng)急保障體系中現(xiàn)場施工人員、路政及現(xiàn)場安全管理人員明顯不足，平均僅達到需求量的66.7%，機械操作人員及社會力量均存在較大的人員缺口。無論從橫向還是縱向看，其應(yīng)急動員無疑十分被動，各責(zé)任片區(qū)間的聯(lián)動以及社會志愿者的調(diào)動均無法達到當(dāng)前應(yīng)急形勢的要求。

湖北省多地還存在預(yù)案體系不健全，缺乏可操作性的問題。已有預(yù)案多為單獨針對某項災(zāi)害（如雪災(zāi)、地震等），若出現(xiàn)多項自然災(zāi)害并發(fā)的緊急事態(tài)，現(xiàn)有的預(yù)案體系無法有效應(yīng)對。預(yù)案工作出現(xiàn)流于表面的傾向，為了預(yù)案而預(yù)案。這體現(xiàn)在各縣市公路站應(yīng)急預(yù)案的趨同性上。這表明當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案可操作性較低，災(zāi)后執(zhí)行情況差，在應(yīng)對綜合并發(fā)災(zāi)害時較為困難。且多數(shù)地方應(yīng)急部門演習(xí)不能滿足當(dāng)前應(yīng)急保障需要，部分地方存在全年無演習(xí)的情況。

湖北省公路系統(tǒng)以政府應(yīng)急平臺和部門專業(yè)應(yīng)急平臺為依托，建立了以公路應(yīng)急儲備中心為節(jié)點，相對完整的保障體系。目前湖北省道路應(yīng)急保障體系也存在以下幾個方面的限度：應(yīng)急動員能力較低，一線應(yīng)急人員相對不足；應(yīng)急管理及應(yīng)急征用賠償經(jīng)費保障機制缺失；應(yīng)急技術(shù)支撐較為薄弱，跨區(qū)協(xié)調(diào)溝通不暢；公路交通預(yù)案未結(jié)合風(fēng)險性評估，缺乏動態(tài)性、科學(xué)性；地方應(yīng)急管理基礎(chǔ)工作薄弱，演習(xí)較少；應(yīng)急保障隊伍專業(yè)性不足；應(yīng)急物資儲備不足等。當(dāng)發(fā)生幾十年乃至上百年一遇級別的自然災(zāi)害時，當(dāng)前道路應(yīng)急保障體系將很難應(yīng)對。

三、湖北道路應(yīng)急保障體系優(yōu)化策略

1.縮減階段側(cè)重應(yīng)急隊伍建設(shè)與加強物資儲備工作

日本的災(zāi)害應(yīng)急管理非常注重“平災(zāi)”結(jié)合，將“防患于未然”作為一項重要應(yīng)急理念。日本將交通應(yīng)急保障建設(shè)作為重要的實施對象，特別是災(zāi)前的基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定性評估，信息資源的采集，平時的應(yīng)急演練等。在湖北省道路應(yīng)急保障體系中，就要求公路局相關(guān)部門預(yù)先評估山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等危險源。尤其是鄂西、鄂西南、鄂西北等自然災(zāi)害高發(fā)區(qū)，險峻的災(zāi)害形勢對建立健全群測群防機制提出了更高要求。

隊伍方面，建立專業(yè)的勘探評估隊伍，定期考察各路段，評估穩(wěn)定性，采集道路信息。建設(shè)以應(yīng)急搶險救援隊和物質(zhì)運輸保障組為主的優(yōu)秀應(yīng)急隊伍。西方先進國家中，德國在應(yīng)急隊伍建設(shè)方面具有許多特色做法，其特點具體可用五個“相結(jié)合”來闡明——救援與救護相結(jié)合；綜合與專業(yè)相結(jié)合；專職與兼職相結(jié)合；政府與社會相結(jié)合；地方與聯(lián)邦相結(jié)合。這具體應(yīng)用到湖北省應(yīng)急隊伍建設(shè)中則體現(xiàn)在三個方面：專業(yè)應(yīng)急隊伍依據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險評估而設(shè)立，綜合性應(yīng)急隊伍隨時待命；職業(yè)應(yīng)急隊伍盡可能團結(jié)社會力量（以志愿者為主力軍）；加強搶險技能培訓(xùn)和實戰(zhàn)演習(xí)。

裝備方面，利用信息化手段對應(yīng)急裝備進行跨地區(qū)整合管理，建立應(yīng)急裝備管理系統(tǒng)。在國家應(yīng)急平臺的基礎(chǔ)上進行應(yīng)急裝備編碼登記，使得各個應(yīng)急平臺能夠進行信息共享、資源共享。應(yīng)急裝備管理系統(tǒng)要以“貼近需求，深化應(yīng)用”為目標(biāo)，強化應(yīng)急裝備管理科學(xué)化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化要求，提升應(yīng)急能力。

物資方面，在穩(wěn)定性評估狀況不佳的重點區(qū)域有針對性地儲備相應(yīng)物資，定期檢查、補充應(yīng)急物資，而應(yīng)急物資選址應(yīng)通過對應(yīng)急車輛駕駛員的調(diào)查獲得路況指標(biāo)權(quán)重，引入模糊評價用以區(qū)分路況指標(biāo)值接近的最優(yōu)選址方案。確保災(zāi)害發(fā)生后第一時間發(fā)揮應(yīng)急作用。

2.預(yù)備階段重視預(yù)案演練、技術(shù)引進與資金管理

只有在預(yù)備階段打下良好的基礎(chǔ)，后續(xù)應(yīng)急工作才能有條不紊地完成。該階段主要包括應(yīng)急預(yù)案機制與應(yīng)急預(yù)警機制。預(yù)案的核心是構(gòu)建緊急情況下資源協(xié)調(diào)、人員安排、工作流程等框架，通過一系列詳細可行的規(guī)定與措施來盡可能地消解由危機造成的無序與混亂。而預(yù)警則是通過路況信息采集及路段信息發(fā)布等信息手段對突發(fā)事件進行科學(xué)預(yù)測、評估，以此快速響應(yīng)道路應(yīng)急需求。

預(yù)案方面，針對湖北省自然災(zāi)害特點，預(yù)案應(yīng)當(dāng)建立在縮減階段廣泛而科學(xué)的危險評估之上。譬如利川市公路局公布的數(shù)據(jù)顯示G350利爐線（原S326利魚線K36+350～K37+020段）右上邊坡危巖穩(wěn)定性差，具有較高危險性，則應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急預(yù)案中針對性地考慮到相應(yīng)對策。

技術(shù)方面，依托物聯(lián)網(wǎng)及ITS智能交通技術(shù)實現(xiàn)全局掌控、統(tǒng)一指揮、監(jiān)控管理、智能調(diào)度、應(yīng)急處理、安全控制以及作業(yè)工作行為信息管理等服務(wù)；通過對車輛作業(yè)量、作業(yè)分布、完好率、物資耗用量等因素的綜合分析，對應(yīng)急工作進行優(yōu)化，提高現(xiàn)場應(yīng)急效率。

資金方面，美國的應(yīng)急財政資金主要來源于年度聯(lián)邦政府財政預(yù)算、聯(lián)邦災(zāi)害應(yīng)急基金和總統(tǒng)災(zāi)害救助基金、總統(tǒng)和國會特批資金等渠道。而日本財政中自然災(zāi)害恢復(fù)重建費用支出中央負擔(dān)27%地方負擔(dān)73%。為此，筆者建議政府在年度預(yù)算中要為不可預(yù)期的突發(fā)災(zāi)害做出準(zhǔn)備；由政府設(shè)立準(zhǔn)備金，以保證因不可預(yù)知突發(fā)事件造成的財政超支不會突破政府預(yù)算規(guī)劃。同時建立強制保險制度，由政府介入保險市場，在統(tǒng)一費率的基礎(chǔ)上強制投保。

3.反應(yīng)階段強調(diào)預(yù)案啟動與人財物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

反應(yīng)階段包括先期處置、災(zāi)情報送與評估、預(yù)案啟動、應(yīng)急救援與搶險、現(xiàn)場秩序維護等。在縮減與預(yù)備兩個階段的基礎(chǔ)上，對受災(zāi)道路先期處置，通過科學(xué)的災(zāi)情評估與分析確定啟動預(yù)案類型，并依據(jù)應(yīng)急預(yù)案迅速調(diào)動搶險隊伍，形成各層級指揮與協(xié)調(diào)的聯(lián)動。

物資方面，由于大部分物資平日儲存在公路應(yīng)急儲備中心，應(yīng)急反應(yīng)階段需要進行應(yīng)急物資的緊急調(diào)動?；谙绕跒?zāi)情評估得到受災(zāi)路段物資需求量與種類，根據(jù)模糊聚類分析結(jié)果對受災(zāi)路段進行分組。以模糊多目標(biāo)規(guī)劃方法構(gòu)建優(yōu)化模型，確定最優(yōu)物資調(diào)動路線，確保應(yīng)急物資第一時間到達受災(zāi)現(xiàn)場。各片區(qū)應(yīng)急物資應(yīng)做到“一呼百應(yīng)”的災(zāi)時聯(lián)動：在某一路段出現(xiàn)暫時性物資缺乏時，上一級應(yīng)急物資儲備中心應(yīng)當(dāng)迅速調(diào)動其他片區(qū)資源。

預(yù)案方面，基于災(zāi)情評估迅速決定啟動一個或是多個應(yīng)急預(yù)案，并應(yīng)依據(jù)災(zāi)情嚴重程度及時上報至上一層應(yīng)急管理機構(gòu)。為使應(yīng)急預(yù)案具有更高操作性、靈活性以及更低的成本，應(yīng)急預(yù)案的啟動應(yīng)當(dāng)分階段進行。

在災(zāi)情相對復(fù)雜的背景下，靜態(tài)的簡單模型無法滿足湖北省道路應(yīng)急保障體系的需求。當(dāng)前道路應(yīng)急體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)著眼于動態(tài)的風(fēng)險與穩(wěn)定性評估，并從應(yīng)急隊伍、應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急資金五個方面以及縮減、預(yù)備、反應(yīng)三個維度進行優(yōu)化，以此適應(yīng)不斷變化的應(yīng)急形勢。