2018年1月26日下午至1月27日上午，中國財(cái)政學(xué)會(huì)投融資研究專業(yè)委員會(huì)在北京舉行了“地方政府投融資創(chuàng)新與債務(wù)管理研討會(huì)”。相關(guān)政府部門同志、財(cái)政專家、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)代表參加了研討會(huì)。主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、地方政府債務(wù)監(jiān)管制度框架的特點(diǎn)

財(cái)政部預(yù)算司地方政府債務(wù)管理處操佳佳副處長(zhǎng)指出，現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理的制度框架的主要特點(diǎn)是舉債主體是省級(jí)政府統(tǒng)一舉債，舉債規(guī)模實(shí)行限額管理，舉債方式只能通過發(fā)行債券的方式，舉債程序必須經(jīng)人大批準(zhǔn)，舉債監(jiān)管嚴(yán)格問責(zé)。從舉債形式來看，不管違法違規(guī)舉債行為包裝或者打造成何種金融創(chuàng)新的方式，只要本質(zhì)上是為政府舉債，就是違反了《預(yù)算法》第35條的規(guī)定。去年財(cái)政部對(duì)很多地方違法違規(guī)融資進(jìn)行了查處，其中最主要的是政府違法違規(guī)擔(dān)保，包括提供擔(dān)保函和承諾函，還有任何其他具有擔(dān)保性質(zhì)的函。地方債規(guī)模嚴(yán)格控制，實(shí)行以行政管理、制度約束以及市場(chǎng)約束相結(jié)合的方式嚴(yán)格債務(wù)監(jiān)管。

二、地方政府債券發(fā)行的特點(diǎn)

中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司副總經(jīng)理柳柏樹介紹了地方政府債發(fā)行的主要特點(diǎn)：一是發(fā)行規(guī)模高位趨穩(wěn)，債務(wù)置換加速推進(jìn)。截至2017年底地方政府債的存量在14.7萬億。2015-2017年置換累計(jì)發(fā)行量在10.9萬億，已經(jīng)完成2014年末審計(jì)署清理甄別的地方債存量的80%。二是市場(chǎng)化水平不斷提高，投資價(jià)值逐漸顯現(xiàn)。不同省份間的發(fā)行利差不斷擴(kuò)大，2017年各地地方政府債平均發(fā)行利率的標(biāo)準(zhǔn)差在0.13，同比增長(zhǎng)44.4%；地方債發(fā)行利率和國債收益率的利差也在逐步擴(kuò)大。2017年公開發(fā)行地方政府債平均利率在3.95%，較國債基準(zhǔn)收益率平均上浮了32個(gè)BP，同比擴(kuò)大了19個(gè)BP；地方債發(fā)行利率與國債收益率保持同向。三是發(fā)行機(jī)制規(guī)范透明，發(fā)行節(jié)奏保持平穩(wěn)。四是品種方式不斷豐富，改革創(chuàng)新有序推進(jìn)。

中債登緊緊圍繞地方政府債管理改革要求，促進(jìn)政策與市場(chǎng)雙向?qū)?，積極助力地方政府債創(chuàng)新發(fā)展：一是配合財(cái)政部構(gòu)建符合地方債管理的改革要求、符合發(fā)展規(guī)律的地方政府債發(fā)行機(jī)制，采用“城際國債跨市場(chǎng)發(fā)行”加“集中托管”這一成熟的業(yè)務(wù)模式，滿足地方政府債大規(guī)模、高頻率發(fā)行的需要。二是創(chuàng)新定向發(fā)行模式，降低了大規(guī)模置換債發(fā)行對(duì)市場(chǎng)的沖擊。三是配合協(xié)助財(cái)政部完善地方債發(fā)行管理制度。四是實(shí)現(xiàn)多地發(fā)行布局。除北京外，在上海、深圳陸續(xù)分設(shè)了發(fā)行場(chǎng)所，配合各地近距離發(fā)行。五是拓展政府債券收益率曲線應(yīng)用，以國債收益率曲線為基準(zhǔn)，研究地方政府債券收益率曲線，為地方政府債發(fā)行提供定價(jià)業(yè)務(wù)方案和技術(shù)準(zhǔn)備，提高地方政府債發(fā)行的市場(chǎng)價(jià)值和發(fā)行水平。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部預(yù)算司地方政府債務(wù)管理處操佳佳副處長(zhǎng)指出，從政府債務(wù)情況來看，2016年末中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)率為36.7%，仍然處于較低水平，整體的風(fēng)險(xiǎn)情況基本可控。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的溫來成教授表示，地方政府債務(wù)總體形勢(shì)還是比較嚴(yán)峻。地方債的余額，加上國債的余額在向警戒線靠近。地方政府隱性債務(wù)，它的趨勢(shì)不是得到了遏制，而是在繼續(xù)蔓延。尤其是PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的新問題對(duì)地方政府債務(wù)的影響需要引起重視。一是PPP項(xiàng)目對(duì)財(cái)政運(yùn)行的沖擊和地方政府債務(wù)是相同的，按照現(xiàn)行的財(cái)政制度，PPP項(xiàng)目的政府承諾支出不在地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)之列。但是如果從地方政府運(yùn)行的角度來講，PPP對(duì)于地方政府財(cái)政運(yùn)行的沖擊和地方政府債務(wù)是一模一樣的，是還本付息。PPP項(xiàng)目政府承諾不是地方政府債務(wù)，但是視同債務(wù)來進(jìn)行監(jiān)管。二是在現(xiàn)階段，搞PPP要排除國企和央企不可能，但是國企央企比例過高的局面還是要盡快的改變。三是在PPP發(fā)展的過程中出現(xiàn)了財(cái)政承受能力論證走過場(chǎng)等問題。四是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的政策選擇。首先還是要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)隱性部分的管控，債券已經(jīng)很透明，所有的信息都向社會(huì)披露了，但是隱性債務(wù)實(shí)際上是繼續(xù)在蔓延，最大的就是投融資平臺(tái)的債務(wù)，還有PPP項(xiàng)目。

深圳金磚城市先導(dǎo)基金管理有限公司董事長(zhǎng)鄭志軍認(rèn)為，過去大量投資公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是目前我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。公共基礎(chǔ)設(shè)施一次性投入巨大，與中長(zhǎng)期回報(bào)之間存在天然的債務(wù)周期差（20-30年），公共基礎(chǔ)設(shè)施本身具備固有債務(wù)屬性。我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、通道風(fēng)險(xiǎn)、杠桿風(fēng)險(xiǎn)和錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)包括：（1）公共基礎(chǔ)設(shè)施供給與地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)能力失衡；（2）公共基礎(chǔ)設(shè)施投資與地方財(cái)政支付能力失衡；（3）地方生產(chǎn)力發(fā)展與資源增值利用失衡。

中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院吉富星教授指出，目前最大的問題是地方政府隱性債務(wù)情況摸不清、難控制。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇指出，除了當(dāng)下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之外，養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)問題也不容忽視，需要引起高度重視，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

四、客觀看待地方政府“擠水分”

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇指出，應(yīng)理性判斷遼寧等地“擠水分”問題。王振宇介紹，2017年遼寧首次披露了2011-2014年間財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)不實(shí)的問題。遼寧“擠水分”率先從財(cái)政數(shù)據(jù)開始，而后拓展至GDP、固定資產(chǎn)投資、規(guī)上企業(yè)工業(yè)增加值等領(lǐng)域。他指出，為什么出現(xiàn)先注水后擠水分的問題需要理性分析。不合理的政績(jī)觀、政績(jī)考核制度是個(gè)重要原因，財(cái)政體制“基數(shù)+增長(zhǎng)”機(jī)制也不容忽視。按全國地方平均水平估計(jì)，遼寧由于財(cái)政收入數(shù)據(jù)“注水”至少減少中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金兩千億元。遼寧用幾年時(shí)間注水，又用了幾年擠水，過程極為曲折，如地方一般公共預(yù)算收入經(jīng)歷了33個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)，工業(yè)增加值更是34個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)十分沉重，代價(jià)十分重大，值得深刻反思。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)做實(shí)過程中，也對(duì)地方政府債務(wù)化解產(chǎn)生了一定的影響，所以“注水”破壞了財(cái)政生態(tài)，“擠水”也間接影響了金融生態(tài)。遼寧、內(nèi)蒙古、天津等地?cái)D水分現(xiàn)象需要客觀分析，不宜過分解讀甚至炒作，切實(shí)為未來中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)營(yíng)造一個(gè)合理預(yù)期。王振宇希望以此為教訓(xùn)，以此為節(jié)點(diǎn)，不斷改進(jìn)相關(guān)制度和機(jī)制，切實(shí)將地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在真實(shí)可靠有效的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。

五、供給側(cè)改革有助于降低債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)

吉林省財(cái)政廳財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)張依群表示，當(dāng)前在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存都與債務(wù)相關(guān)，并已取得積極進(jìn)展。一是從2017年下半年到今年涉及去產(chǎn)能的鋼鐵、水泥等大宗商品轉(zhuǎn)好，國有企業(yè)的效益，特別是大型國有企業(yè)效益好了。二是去庫存過程中，房地產(chǎn)泡沫問題隨著調(diào)控政策的增強(qiáng)得到了控制，房地產(chǎn)泡沫向金融領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)和去杠桿問題也得到了緩解。三是通貨膨脹率保持在較低水平。但是同時(shí)需要重視民營(yíng)企業(yè)，特別是中小型企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難問題。

六、規(guī)范政府投融資與企業(yè)投融資

中原資產(chǎn)管理有限公司董事長(zhǎng)郭鴻勛指出，中央政府考慮的是全國的風(fēng)險(xiǎn)問題，地方政府考慮的是政府的投融資、國有企業(yè)的投融資和非國有企業(yè)的投融資問題。三者關(guān)系密切，政府投融資和國有企業(yè)投融資體制邊界不清是政府隱性負(fù)債產(chǎn)生的重要根源；政府投融資、國有企業(yè)投融資又為非國有企業(yè)投融資創(chuàng)造環(huán)境。隨著監(jiān)管政策、政府債務(wù)管理等方面的變化，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)政府的、國有的和非國有的各類投融資主體進(jìn)行規(guī)范，建立合格的投資主體。這樣才能促使各類投融資主體更順利的融資，讓金融資金順利地導(dǎo)入到主體中來，滿足社會(huì)發(fā)展中的重大需求。

七、金融監(jiān)管同業(yè)整治助推去杠桿

東興證券股份有限公司副總經(jīng)理許學(xué)禮表示，金融同業(yè)整治是實(shí)施金融去杠桿的重要舉措。近年來，監(jiān)管部門協(xié)調(diào)推進(jìn)金融市場(chǎng)去杠桿，金融同業(yè)發(fā)展面臨的監(jiān)管環(huán)境發(fā)生了重大變化。通過實(shí)施穿透式監(jiān)管，針對(duì)同業(yè)、表外、理財(cái)以及影子銀行等領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)整頓，持續(xù)加大去杠桿力度；通過限制杠桿，促進(jìn)理財(cái)資管、同業(yè)業(yè)務(wù)等回歸合理狀態(tài)，控制期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，控制流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，打擊空轉(zhuǎn)套利等行為，引導(dǎo)資金“脫虛向?qū)崱?。在此背景下，去年銀行同業(yè)業(yè)務(wù)及表外業(yè)務(wù)占比下降；地方政府平臺(tái)公司發(fā)債進(jìn)一步規(guī)范；房地產(chǎn)行業(yè)可能迎來新一輪洗牌；企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰調(diào)整；各類金融機(jī)構(gòu)需要回歸主業(yè)，發(fā)揮差異化優(yōu)勢(shì)。許學(xué)禮表示，嚴(yán)格整治金融同業(yè)業(yè)務(wù)，可從根本上解決金融總量和違規(guī)監(jiān)管套利等問題，通過金融去杠桿達(dá)到去產(chǎn)能、去庫存的目的，有利于更好地監(jiān)督各類金融企業(yè)有效地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

鄭志軍認(rèn)為，近期監(jiān)管措施陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)地方政府性債務(wù)的平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、通道風(fēng)險(xiǎn)、杠桿風(fēng)險(xiǎn)和錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了全面的管控。監(jiān)管政策的關(guān)注點(diǎn)為地方財(cái)政與公共基礎(chǔ)設(shè)施之間的直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

八、化解地方政府債務(wù)和創(chuàng)新政府投融資的政策建議

操佳佳表示，財(cái)政部將推進(jìn)專項(xiàng)債券改革，強(qiáng)化政府債務(wù)與預(yù)算的密切關(guān)系，進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)警和應(yīng)急處置。

鄭志軍建議從公共基礎(chǔ)設(shè)施的存量評(píng)估、市場(chǎng)配置需求值測(cè)算、地方經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政收支能力等全面識(shí)別和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平與財(cái)政能力進(jìn)行全面評(píng)估，從發(fā)展的角度設(shè)計(jì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解方案，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的高質(zhì)量發(fā)展。

溫來成建議，逐步將地方政府債券發(fā)行主體擴(kuò)大到中心城市和全國財(cái)政收入百強(qiáng)縣市。加強(qiáng)債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)及管理，從根本上防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步提高地方政府債券管理的市場(chǎng)化水平。在地方政府債務(wù)管理過程當(dāng)中，提高法治化水平，形成一個(gè)完善、發(fā)達(dá)的地方政府債券市場(chǎng)。

吉富星建議，一是國債和地方債應(yīng)該擴(kuò)容，尤其是專項(xiàng)債應(yīng)該擴(kuò)容。二是事權(quán)適當(dāng)上移?，F(xiàn)在區(qū)縣政府壓力特別大，而財(cái)力又比較薄弱，應(yīng)該是地級(jí)市、省級(jí)承擔(dān)更多責(zé)任。三是推動(dòng)資本預(yù)算。資本預(yù)算中長(zhǎng)期預(yù)算、資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該完善。四是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新要審慎。五是政府投融資要有保有壓，加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃，綜合預(yù)算要做好，考慮財(cái)政承受能力，多措并舉，重點(diǎn)推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，規(guī)范還款來源和預(yù)算安排，用預(yù)算控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。