楊維東 王南妮

（重慶工商大學(xué)重慶市高校網(wǎng)絡(luò)輿情與思想動(dòng)態(tài)研究咨政中心，重慶，400067）

黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，高度重視傳播手段建設(shè)和創(chuàng)新，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間，提高新聞?shì)浾搨鞑チ?、引?dǎo)力、影響力、公信力。輿論是民眾對(duì)社會(huì)事件、社會(huì)現(xiàn)象以及公共事務(wù)管理者所持有的基本認(rèn)知、主觀看法、客觀評(píng)價(jià)以及現(xiàn)實(shí)態(tài)度的綜合，是對(duì)政府施政和決策行為的民意集合。網(wǎng)絡(luò)輿論是網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)空間中對(duì)特定公共事件所表達(dá)出來(lái)的社會(huì)政治態(tài)度、觀點(diǎn)和信念。[1]近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，“三微一端”等網(wǎng)絡(luò)新媒體迅速興起，網(wǎng)絡(luò)輿論生態(tài)圈發(fā)生了深刻改變。網(wǎng)絡(luò)輿論傳播態(tài)勢(shì)朝定制化、可視化、移動(dòng)化、社交化的方向發(fā)展，既拓展了網(wǎng)民參與社會(huì)管理的時(shí)間空間，也釋放了其參政議政的熱情和能量，推動(dòng)形成了最熱“掌上輿論場(chǎng)”。由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，部分網(wǎng)民發(fā)言缺乏自我約束，造成言論失范、虛假輿情泛濫等問(wèn)題頻現(xiàn)。同時(shí)，為了爭(zhēng)奪民眾有限的關(guān)注度，部分網(wǎng)絡(luò)媒體棄守道德底線和職業(yè)素養(yǎng)，只求快、新、異，新聞故事化、娛樂化、煽情化，內(nèi)容偏向刺激性、庸俗性、標(biāo)簽性，最終點(diǎn)燃網(wǎng)民情緒，加劇負(fù)面輿情發(fā)酵，擾亂社會(huì)公共秩序。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿論，各級(jí)地方政府對(duì)其危害性認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，治理的法律法規(guī)不健全，治理措施和路徑較為單一，治理鮮有成效，客觀上也縱容助長(zhǎng)了輿論亂象。應(yīng)該意識(shí)到，網(wǎng)絡(luò)輿論治理不僅是營(yíng)造清朗空間的有力保障，更是社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿論傳播的新特點(diǎn)，進(jìn)一步拓展治理路徑，實(shí)施 “法治+技術(shù)”的綜合策略，成為新時(shí)期加強(qiáng)政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理必須要面對(duì)的重大課題。

一、網(wǎng)絡(luò)輿論治理路徑拓展的必要性和緊迫性

隨著地方各級(jí)政府逐漸認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)輿論治理在社會(huì)治理現(xiàn)代化中的重要地位，對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理的研究與認(rèn)識(shí)也不斷深化。目前，學(xué)界尚無(wú)關(guān)于政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理定義和內(nèi)涵的權(quán)威解釋，不同學(xué)者對(duì)其的認(rèn)識(shí)和理解各有側(cè)重。綜合目前學(xué)界流行的幾種解釋，取得普遍共識(shí)的定義是指政府及其相關(guān)職能部門借助一定的技術(shù)、管理等手段，對(duì)正在傳播的具有意識(shí)傾向性或某種利益訴求的網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行監(jiān)測(cè)、干預(yù)和引導(dǎo)的行為。概括而言，政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理具有以下明顯特征:第一，網(wǎng)絡(luò)輿論治理的綜合性特征。網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性、隱蔽性決定了網(wǎng)絡(luò)輿論的開放性、自由行、復(fù)雜性特征。因此，政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理需要面對(duì)干預(yù)和調(diào)節(jié)的輿論領(lǐng)域和議題十分廣泛，不僅包括了醫(yī)患關(guān)系、干群關(guān)系等社會(huì)熱點(diǎn)話題，也觸及鄰里糾紛、車輛擦掛等“雞毛蒜皮”小事，網(wǎng)絡(luò)輿論治理觸角覆蓋網(wǎng)絡(luò)輿論的方方面面。第二，網(wǎng)絡(luò)輿論治理手段的動(dòng)態(tài)性?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)和傳播工具的快速發(fā)展與更新，使得網(wǎng)絡(luò)輿論的傳播形式隨時(shí)保持更替性。與之相適應(yīng)，作為治理主體的政府也必須及時(shí)創(chuàng)新治理手段，治理才會(huì)取得成效。網(wǎng)絡(luò)輿論傳播技術(shù)和工具的持續(xù)創(chuàng)新性決定了政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理手段的動(dòng)態(tài)性。如對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播進(jìn)行技術(shù)層面的監(jiān)測(cè)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行法律層面的規(guī)范，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情走勢(shì)進(jìn)行積極引導(dǎo)等。第三，政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理的常態(tài)性。網(wǎng)絡(luò)輿論的即時(shí)性使得網(wǎng)民能夠快捷地獲知新聞事件并發(fā)表自己的見解，網(wǎng)絡(luò)通信的便利性又能夠使網(wǎng)民個(gè)人的言論觀點(diǎn)得以快速傳播。在此過(guò)程中，一個(gè)虛假的新聞爆料、網(wǎng)民個(gè)人的情緒化意見，都有可能點(diǎn)燃網(wǎng)絡(luò)的負(fù)面情緒，引發(fā)嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)輿情事件。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情具有突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性。作為治理主體的政府必須始終保持網(wǎng)絡(luò)輿論治理常態(tài)化的理念，從網(wǎng)絡(luò)輿情的預(yù)測(cè)、發(fā)生、演繹、高潮、衰減乃至消失全過(guò)程，都應(yīng)持續(xù)地保持監(jiān)測(cè)和治理，最大程度實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的有效預(yù)防、控制和引導(dǎo)。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)輿論治理，絕不意味著要網(wǎng)絡(luò)輿論“千篇一律”，擠壓網(wǎng)絡(luò)這個(gè)規(guī)模巨大的公共空間，而是要管控來(lái)自網(wǎng)絡(luò)的不確定因素，為網(wǎng)絡(luò)輿論健康持續(xù)發(fā)展提供保障。當(dāng)前，在政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理實(shí)踐中，以政府為主體的網(wǎng)絡(luò)輿論治理模式本質(zhì)上是一種被動(dòng)反應(yīng)的模式，在治理策略和路徑措施等方面還存在一些偏差，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論治理體制不順暢，政策法規(guī)不健全，技術(shù)手段不符合法律規(guī)范等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論亂象問(wèn)題依然較為突出

2013年公安部部署專項(xiàng)行動(dòng)，集中打擊網(wǎng)絡(luò)有組織制造、傳播謠言等違法犯罪行為。惡意編造謠言的“秦火火”“立二拆四”“邊民”等人先后被抓獲，網(wǎng)絡(luò)大V不敢再在網(wǎng)上造謠傳謠。同年9月9日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的司法解釋》，遏制網(wǎng)絡(luò)謠言，收到了立竿見影的效果。2014年，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室又先后出臺(tái)了“微信十條”“賬號(hào)十條”和“約談十條”，對(duì)于治理網(wǎng)絡(luò)輿論亂象發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿論亂象問(wèn)題仍然較為突出。一是反黨反華等意識(shí)形態(tài)問(wèn)題依然甚囂塵上。比如，2015年7月發(fā)生的“侯聚森被圍毆事件”引發(fā)網(wǎng)上“極左”“民粹主義”“愛國(guó)賊”“文革余孽”“五毛黨”“自干五”“共狗”“毛左”“愛國(guó)賊”等各種謾罵和圍攻。2015年1月24日，求是網(wǎng)發(fā)文《高校宣傳思想工作難在哪里》引發(fā)“攻擊敘嵐事件”（本名為徐嵐，寧波市委宣傳部干部），有不少網(wǎng)民對(duì)徐嵐展開“人肉搜索”。二是標(biāo)題黨、圖片黨問(wèn)題突出。中國(guó)網(wǎng)信網(wǎng)徐可曾專門撰文指出，網(wǎng)絡(luò)新媒體擅長(zhǎng)利用網(wǎng)友的獵奇心理，通過(guò)制造聳人聽聞的標(biāo)題來(lái)博取閱讀量，或用一些極具吸引力但與文章內(nèi)容毫無(wú)關(guān)聯(lián)的圖片，作為微信文章的標(biāo)題圖片，以獲取關(guān)注提高瀏覽量，肆意擾亂公共輿論秩序、突破法律底線。三是庸俗化、煽情化、過(guò)度娛樂化等輿論歪風(fēng)邪氣問(wèn)題突出。比如，有媒體為了滿足輿論的窺探欲望和心理刺激，故意將官員落馬新聞挖掘成“時(shí)政+桃色”新聞，甚至制作“通奸地圖”。此外，還存在片面化報(bào)道、碎片化解讀等各種問(wèn)題。

（二）新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)輿論呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的新特點(diǎn)

當(dāng)前，人類社會(huì)正在現(xiàn)代信息傳播技術(shù)推動(dòng)下經(jīng)歷傳播關(guān)系嬗變的過(guò)程，正在從“一對(duì)眾”的單向傳播向“眾對(duì)眾”的多向互動(dòng)傳播轉(zhuǎn)變。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為現(xiàn)代傳播的重要渠道，融入我們生產(chǎn)生活的方方面面，推動(dòng)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系深刻變革。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)輿論呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。一是輿論傳播平臺(tái)“融合化”。移動(dòng)新技術(shù)的發(fā)展使移動(dòng)終端成為一個(gè)大融合的平臺(tái)，內(nèi)容、渠道、資源、媒體人和受眾有效連接在一起，文字、圖片、音頻、視頻等各種形式不再被割裂。二是輿論場(chǎng)繼續(xù)分化，并在對(duì)立統(tǒng)一中發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)輿論表達(dá)入口從PC端逐漸轉(zhuǎn)向手機(jī)等移動(dòng)端，中央和地方的主流網(wǎng)站、政務(wù)微博微信等平臺(tái)成為傳播正能量的主陣地，全國(guó)的商業(yè)網(wǎng)站逐漸成為傳播正能量，夾帶灰色內(nèi)容的主陣地，微博微信等自媒體平臺(tái)逐漸成為民間輿論場(chǎng)的主陣地。三是輿論表達(dá)形式“可視化”發(fā)展趨勢(shì)愈加明顯。輿論表達(dá)形式由側(cè)重于“文字+圖片+長(zhǎng)視頻”，向側(cè)重于“圖表+微視頻+漫畫+虛擬”的表達(dá)形式轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出碎片化、多樣化、輕載式、可視化、融合化、虛擬化發(fā)展趨勢(shì)。四是輿論傳播服務(wù)“定制化”。信息傳播負(fù)責(zé)者根據(jù)大數(shù)據(jù)分析，針對(duì)每個(gè)人不同時(shí)期的習(xí)慣、愛好和行為作出判斷，準(zhǔn)確地推送“你想看到”的內(nèi)容，使人們獲取信息和服務(wù)擁有“阿拉丁神燈”。五是網(wǎng)民言論雖理性增強(qiáng)，但娛樂化、情緒化特征依然明顯。由于把關(guān)人的缺位、網(wǎng)民素質(zhì)良莠不齊、現(xiàn)代生活節(jié)奏加快，移動(dòng)智能終端占據(jù)網(wǎng)民碎片化時(shí)間，使得網(wǎng)民言論表達(dá)從內(nèi)容上呈現(xiàn)非主流、情緒化、非理性、娛樂化的特征。六是微信等平臺(tái)圈層化、私密性特征較強(qiáng)。微信傳播是建立在強(qiáng)關(guān)系基礎(chǔ)上的社交式傳播，“圈外”人員很難進(jìn)入“圈內(nèi)”，確保了信息傳播的隱蔽性和圈層化。微信的私密性滿足了個(gè)性化內(nèi)容傳播，實(shí)現(xiàn)了用戶分組、地域控制在內(nèi)的信息精準(zhǔn)推送，信息質(zhì)量、傳播效果與交互頻率遠(yuǎn)高于微博。七是網(wǎng)絡(luò)直播增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論傳播的即時(shí)性和現(xiàn)場(chǎng)感，更能調(diào)動(dòng)網(wǎng)民情緒，激發(fā)網(wǎng)民意見表達(dá)。

（三）新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)輿論治理受到干擾增多

當(dāng)前，為維護(hù)網(wǎng)上輿論秩序，各國(guó)政府都通過(guò)修改或者制定相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)加強(qiáng)管理，從而形成了“實(shí)踐中沒有哪個(gè)國(guó)家的政府真正放棄了網(wǎng)絡(luò)輿論的管理，不同的只是在管理方式上，或是更直接的管理，或者更間接的管理”[2]的治理局面。然而，盡管加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論管理形勢(shì)緊迫，十分必要，但建立國(guó)際秩序或被廣泛認(rèn)同并非一帆風(fēng)順。以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，憑借雄厚的技術(shù)實(shí)力，企圖推行網(wǎng)絡(luò)自由主義和網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，呼吁通過(guò)所謂的“市場(chǎng)調(diào)節(jié)與行業(yè)自律”來(lái)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿論管理。在國(guó)內(nèi)，政府應(yīng)該以什么樣的尺度對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行管理，學(xué)術(shù)界仍存在爭(zhēng)論。妄想網(wǎng)絡(luò)成為“法外之地”，擁有“絕對(duì)自由”的反對(duì)者認(rèn)為:網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)管與各國(guó)憲法對(duì)公民言論自由權(quán)的保護(hù)相悖，有違憲之嫌。還有人認(rèn)為，目前的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)完全可以解決一些基本的內(nèi)容分級(jí)、過(guò)濾等問(wèn)題。此外，泛濫而無(wú)底線的網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷以及“網(wǎng)絡(luò)直播”，過(guò)激無(wú)規(guī)則的利益訴求等也對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論造成嚴(yán)重沖擊。這些都嚴(yán)重干擾了網(wǎng)絡(luò)輿論管理工作的有效有序推進(jìn)。同時(shí)，作為治理主體的政府也缺乏完善的網(wǎng)絡(luò)輿論輿情研判體系。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿論輿情信息的采集、研判和預(yù)警，學(xué)界早已有研究，但截至目前此類研究仍停留在理論層面，在實(shí)踐層面缺失標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)輿論輿情分析指標(biāo)體系，由此造成網(wǎng)絡(luò)輿論輿情信息的采集區(qū)域、方向以及輿論定性和定量分析研判都缺少科學(xué)依據(jù)和支持，無(wú)法精確識(shí)別和描述網(wǎng)絡(luò)輿論的特征。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中應(yīng)用的大量網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)控軟件往往只能提供簡(jiǎn)單的輿情分析結(jié)果的水平，涉及具體的信息采集、分析指標(biāo)層面無(wú)一明確，甚至缺少具體的指標(biāo)分析參數(shù)，分析結(jié)果自然缺乏可信度與說(shuō)服力。

（四）互聯(lián)網(wǎng)取證技術(shù)存在法律困境

一方面，網(wǎng)絡(luò)輿論治理的法律保障體系不完善。就客觀而言，由于對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的認(rèn)識(shí)不足，網(wǎng)絡(luò)輿情立法進(jìn)程總體滯后，相應(yīng)的法律條文盡管較多，但是涉及細(xì)則的可操作性內(nèi)容較少。在治理實(shí)踐中，即使查處到網(wǎng)絡(luò)違規(guī)言行，對(duì)于如何法律制裁、如何承擔(dān)法律責(zé)任等關(guān)鍵內(nèi)容也缺乏明文規(guī)定。并且，現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)立法出發(fā)點(diǎn)側(cè)重管理，而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)力的保護(hù)則不夠重視，片面強(qiáng)調(diào)網(wǎng)民的義務(wù)，對(duì)網(wǎng)民享有的權(quán)利模糊化、弱化，這與網(wǎng)絡(luò)輿情立法是為了捍衛(wèi)網(wǎng)民民主權(quán)力這一根本出發(fā)點(diǎn)相悖。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)具有易逝性、多樣性、巨量性的特點(diǎn)，根據(jù)國(guó)家行政法律法規(guī)的要求，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，需對(duì)違法行為的發(fā)生承擔(dān)證明責(zé)任，即必須獲得符合法律規(guī)定的證據(jù)，才能依法查處違法網(wǎng)站、違法行為，依法實(shí)施管理。如何獲取固定合法可信的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，是互聯(lián)網(wǎng)依法治理的前提和關(guān)鍵。作為新生事物，電子數(shù)據(jù)于2013年才被法律認(rèn)可為法定的證據(jù)形式。目前，行政機(jī)關(guān)常用的互聯(lián)網(wǎng)取證手段有三種:一是截屏，二是錄像，三是打印網(wǎng)頁(yè)。這三種取證手段在技術(shù)和程序上都不能滿足法律對(duì)電子數(shù)據(jù)取證的規(guī)定:一是不能證明網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容客觀存在于互聯(lián)網(wǎng)；二是不能確保所獲取證據(jù)的真實(shí)可靠、未被篡改；三是不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)條件下快速、低成本取證的需要，無(wú)法高效搜集固定違法行為證據(jù)。這些手段沒有解決互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)獲取的合法完整問(wèn)題，無(wú)法得到法律和司法的認(rèn)可。

（五）行政手段難以持續(xù)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論治理

廣大的網(wǎng)民群體是網(wǎng)絡(luò)的主體力量，政府在治理網(wǎng)絡(luò)輿論的過(guò)程中，也應(yīng)順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)自身發(fā)展規(guī)律，盡量減少政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的行政干預(yù)，通過(guò)尊重創(chuàng)新、公平競(jìng)爭(zhēng)、保障網(wǎng)民言論自由等加深政府與網(wǎng)民信任程度，加強(qiáng)與網(wǎng)民合作?！霸谏鐣?huì)發(fā)生重大變化，特別是情況不明狀態(tài)下，公眾常常希望通過(guò)媒體了解事實(shí)真相，表現(xiàn)出一種對(duì)媒體的強(qiáng)烈依賴。公權(quán)力部門理所當(dāng)然地要承擔(dān)起這一職責(zé)。但是，一些黨政部門仍沉浸在權(quán)威主義幻象中，習(xí)慣運(yùn)用單一向度的行政方法進(jìn)行強(qiáng)力管控，這是網(wǎng)絡(luò)輿情向危機(jī)衍化進(jìn)而失控的直接原因?！盵3]實(shí)踐表明，越是實(shí)施強(qiáng)力行政干預(yù)，越容易激起網(wǎng)絡(luò)暴民反抗，爆發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。反之，實(shí)施法治化治理則能激發(fā)和培養(yǎng)網(wǎng)民的責(zé)任意識(shí)。面對(duì)充滿復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元化的網(wǎng)絡(luò)輿論世界，政府不能充當(dāng)唯一的“公共遙控器”，只有將法治化作為網(wǎng)絡(luò)輿論治理的基本理念，疏堵結(jié)合，注重社會(huì)力量的協(xié)同參與，網(wǎng)絡(luò)輿論治理才能取得實(shí)效。但是，改革開放以來(lái)，在行政領(lǐng)域針對(duì)黃賭毒、安全生產(chǎn)、食品藥品、大氣污染等各種社會(huì)問(wèn)題的運(yùn)動(dòng)式治理成為政府執(zhí)行法律和公共政策慣用的政策工具。這種傳統(tǒng)治理方式的優(yōu)勢(shì)在于，堅(jiān)持了問(wèn)題導(dǎo)向，能夠集中所有資源在短期內(nèi)解決問(wèn)題。這種傳統(tǒng)治理方式的弊端也很突出，它針對(duì)性強(qiáng)但系統(tǒng)性不足、過(guò)分依賴行政力量而忽視其他社會(huì)主體的作用。在治理網(wǎng)絡(luò)輿論領(lǐng)域過(guò)程中，管理者將這種方式移植過(guò)來(lái)，通過(guò)行政手段，采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式開展各種專項(xiàng)行動(dòng)，調(diào)動(dòng)一切可利用的資源，如刪帖、銷號(hào)、禁言、關(guān)閉網(wǎng)站，罰款、拘留乃至刑事處罰等打擊網(wǎng)絡(luò)違法行為，取得了顯著成效。但也容易受到輿論指責(zé)和質(zhì)疑，被認(rèn)為“是政治權(quán)力的超常規(guī)運(yùn)作，存在非程序化，非長(zhǎng)期化和和非專業(yè)化等問(wèn)題”。[4]行政手段治理可能導(dǎo)致違背法治精神，“實(shí)施過(guò)程中容易越過(guò)法律邊界，造成‘彌散性懲罰'的后果，導(dǎo)致在‘運(yùn)動(dòng)式'治理行動(dòng)中，人人都可能成為非正式懲罰的對(duì)象，甚至出現(xiàn)過(guò)微博轉(zhuǎn)發(fā)者所受到的懲罰比始作俑者還嚴(yán)重的情形。”[5]因此，行政手段并非治理網(wǎng)絡(luò)輿論的長(zhǎng)久之計(jì)。

二、拓展“法制路徑”是政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理的首要任務(wù)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出:“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為?！币婪ㄖ卫砭褪侵冈凇胺ㄖ巍彼季S指導(dǎo)下，通過(guò)立法、執(zhí)法、司法、守法活動(dòng)，依靠法律法規(guī)處理問(wèn)題、解決矛盾、進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的一種工作方式、行為模式以及手段措施的集合體。依法治理具有確定性、穩(wěn)定性、指引性，能最大程度上實(shí)現(xiàn)公平正義，是網(wǎng)絡(luò)輿論管理“行政路徑”之外必須首先拓展的路徑。

（一）培育法治理念和思維是依法治理網(wǎng)絡(luò)輿論的前提

盧梭指出:“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國(guó)家的真正憲法?！爆F(xiàn)代社會(huì)文明的構(gòu)建首先需要全面的“法治”思維和方式的確立。一方面，政府要樹立法治理念，強(qiáng)化法律至上。政府在法律之下，政府權(quán)力同樣受到法律制約，政府必須依法行事，即政府必須遵紀(jì)守法，政府權(quán)力必須規(guī)范，社會(huì)治理不能游離于憲法和法律之外。同時(shí)，樹立正確的網(wǎng)絡(luò)輿情觀和危機(jī)感，提高基層政府部門應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的敏銳性、洞察力和應(yīng)變力。既不畏懼網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的沖擊和挑戰(zhàn)，也不忽視網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)和作用，把網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成表達(dá)民意的平臺(tái)，善于從網(wǎng)絡(luò)輿情中發(fā)現(xiàn)工作的盲點(diǎn)、弱點(diǎn)和問(wèn)題，尋找輿情形成的社會(huì)基礎(chǔ)，從根本上解決問(wèn)題。此外，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，關(guān)注民生，維護(hù)民權(quán)，惠及民利。另一方面，要培養(yǎng)公民的法治意識(shí)，形成對(duì)法的信仰和依賴。公民是構(gòu)成法治社會(huì)的基本個(gè)體，也是構(gòu)成法治社會(huì)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。公民既是權(quán)利主體也是義務(wù)主體。作為權(quán)利主體，公民的合法權(quán)益受到法律保護(hù)，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得非法剝奪。作為義務(wù)主體，公民需要遵守法律規(guī)定，任何人都不享有法律之外的特權(quán)。就網(wǎng)絡(luò)言論而言，公民享有法律賦予的網(wǎng)絡(luò)權(quán)利，但其言行也必須符合法律的相關(guān)要求?！胺ㄖ巍崩砟詈退季S的形成和固化，使“法治”理念和思維成為全社會(huì)“看問(wèn)題、做決策、辦事情”的輿論導(dǎo)向和行動(dòng)指南，這構(gòu)成了“依法治國(guó)”“依法治網(wǎng)”的首要前提。

（二）構(gòu)建科學(xué)的法律制度體系是依法治理網(wǎng)絡(luò)輿論的關(guān)鍵

沒有規(guī)矩不成方圓，網(wǎng)絡(luò)空間需要依法治理，需要以構(gòu)建科學(xué)的法律制度體系為前提。“網(wǎng)絡(luò)世界不是不受法律管轄與約束的法外之地，需要把管理者依法管網(wǎng)、從業(yè)者依法辦網(wǎng)和全體網(wǎng)民依法上網(wǎng)結(jié)合起來(lái)。”[6]目前，由于法律法規(guī)體系不健全，特別互聯(lián)網(wǎng)基本法缺乏，網(wǎng)絡(luò)輿論管理的主要依據(jù)是行政法規(guī)，比如“司法解釋”，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等單位制定的規(guī)則制度，不能有效適應(yīng)新的形勢(shì)，導(dǎo)致在管理過(guò)程中政府力不從心，備受質(zhì)疑。憲法是母法，研究制定網(wǎng)絡(luò)空間的相關(guān)法律，需要以憲法為依據(jù)，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)空間新特征，并參照其他國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間法律法規(guī)制定過(guò)程中相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)體系，形成有法可依、有章可循的局面，實(shí)現(xiàn)依法治網(wǎng)常態(tài)化?？茖W(xué)的法律制度體系，首先是要明確網(wǎng)絡(luò)空間各種主體的權(quán)利，構(gòu)建起管理有序、發(fā)展有力、使用高效網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的最大效益。其次要明確網(wǎng)絡(luò)使用者和運(yùn)營(yíng)者的義務(wù)與責(zé)任。“明確公民監(jiān)督政府的權(quán)利的邊界，嚴(yán)格區(qū)分煽動(dòng)性政治言論和監(jiān)督性政治言論這兩種不同的言論，必須在法律上將言論和言論引起的行為區(qū)分開來(lái)?！盵7]最后是讓網(wǎng)絡(luò)空間治理的法律落地，對(duì)違反法律的網(wǎng)絡(luò)行為進(jìn)行規(guī)范、約束和懲戒，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)范化和有序性。

（三）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論執(zhí)法力度是依法治理網(wǎng)絡(luò)輿論的保障

嚴(yán)格執(zhí)法關(guān)系到將“文本上的法律”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法律”。首先，要進(jìn)一步明確網(wǎng)絡(luò)輿論執(zhí)法主體?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》規(guī)定:“授權(quán)重新組建的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法?！比珖?guó)互聯(lián)網(wǎng)輿論執(zhí)法主體由此有了法規(guī)依據(jù)，但還需要通過(guò)立法進(jìn)一步明確。同時(shí)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室雖然擁有了執(zhí)法權(quán)，但在“屬地管理”的原則下，只有個(gè)別地方網(wǎng)信部門獲得了相應(yīng)的授權(quán)，導(dǎo)致地方網(wǎng)信部門執(zhí)法底氣不足。其次要強(qiáng)化違法的責(zé)任追究，不能讓法律成為“紙老虎”。網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地，任何人在網(wǎng)絡(luò)空間違法都應(yīng)該受到相應(yīng)的制裁，都應(yīng)該付出相應(yīng)的代價(jià)，絕不能讓網(wǎng)絡(luò)違法分子逍遙法外。三要建設(shè)一支高素質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)輿論執(zhí)法隊(duì)伍，成立專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。提高網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，要在招錄、培訓(xùn)和考核等環(huán)節(jié)上下功夫；要讓網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法者知法、懂法、守法、用法，既能帶頭遵守網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)，也能做到依法治理網(wǎng)絡(luò)空間。四要構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)沒有邊界，執(zhí)法機(jī)構(gòu)卻有職能范圍，網(wǎng)信部門、公安機(jī)關(guān)、通信管理部門等要建立起信息聯(lián)動(dòng)處置工作機(jī)制，在網(wǎng)絡(luò)案件調(diào)查、電子證據(jù)固定、關(guān)閉違法網(wǎng)站、依法落地查人等方面加強(qiáng)協(xié)作。五要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論執(zhí)法研究。政府要與高校、科研院所等聯(lián)合創(chuàng)建成立“互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心”，重點(diǎn)梳理當(dāng)前急需解決的法律問(wèn)題，圍繞這些問(wèn)題開展課題研究，為國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)立法、執(zhí)法提供理論和建議。

三、拓展“技術(shù)路徑”是提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論治理能力的重要手段

網(wǎng)絡(luò)輿論控制最常見的技術(shù)手段是對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行分級(jí)與過(guò)濾。最常見的方式是設(shè)置過(guò)濾詞，通過(guò)過(guò)濾詞的設(shè)置對(duì)有問(wèn)題的IP地址與不良信源進(jìn)行封堵，從而多渠道、多角度地控制有害網(wǎng)絡(luò)輿論信息的進(jìn)入。除此之外，還應(yīng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論管理的技術(shù)研發(fā)。

（一）推動(dòng)建設(shè)輿情監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，提升輿情的預(yù)警與研判能力

當(dāng)前，加強(qiáng)黨和政府的輿論引導(dǎo)能力，成為加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容?！包h媒姓黨”就是新聞傳播者要有高度的政治敏銳性和自覺的政治擔(dān)當(dāng)，要通過(guò)新聞傳播引導(dǎo)社會(huì)輿論，唱響主旋律、傳遞正能量。作為官方輿論場(chǎng)的主體，黨報(bào)黨刊、電視臺(tái)、廣播等主流媒體以及政府網(wǎng)站和政務(wù)微博、微信等是引導(dǎo)輿論的中堅(jiān)力量。官方輿論場(chǎng)不僅要提高處理突發(fā)事件的能力，更要借鑒新浪等網(wǎng)站的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)先進(jìn)的輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)掌握輿論動(dòng)向，提高預(yù)見性和前瞻性。只有在科學(xué)分析、正確預(yù)判的基礎(chǔ)上，采取有效手段，先發(fā)制人，以正視聽，才能引導(dǎo)民間輿論場(chǎng)向正確的方向發(fā)展，才可能實(shí)現(xiàn)兩個(gè)輿論場(chǎng)之間“公約數(shù)”的最大化。

（二）運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，建立網(wǎng)絡(luò)輿論大數(shù)據(jù)平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的問(wèn)題還要從互聯(lián)網(wǎng)中去尋找解決之法。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，為輿論場(chǎng)治理提供了新思路、新途徑。有學(xué)者認(rèn)為，新媒體與傳統(tǒng)媒體不同，傳統(tǒng)媒體是“無(wú)痕閱讀”，信息制作完成后，既無(wú)法知道影響了誰(shuí)，也無(wú)法知道怎么影響，更無(wú)法明確如何加深影響；新媒體是“有痕閱讀”，任何人接受信息和傳遞信息的路徑都是清晰可見的，既可以分析特定信息的影響廣度和深度，也可以分析特定群體的閱讀偏好和習(xí)慣，這就為網(wǎng)絡(luò)輿論治理提供了重要依據(jù)。應(yīng)該承認(rèn)，我們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)空間治理中，對(duì)大數(shù)據(jù)的分析和使用還處在初級(jí)階段，相關(guān)的法律法規(guī)還有待健全完善。在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)治理時(shí)，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維，建立網(wǎng)絡(luò)輿論大數(shù)據(jù)平臺(tái)，開發(fā)和運(yùn)用輿論大數(shù)據(jù)，全面分析網(wǎng)絡(luò)輿論傳播動(dòng)態(tài)，做好輿情研判，加強(qiáng)輿情過(guò)程管理。

（三）研發(fā)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)取證系統(tǒng)，突破依法治網(wǎng)瓶頸

“如何讓網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)成為有效法律證據(jù)”是學(xué)術(shù)界和司法界都普遍關(guān)心的話題。從理論上講，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)應(yīng)該成為法律證據(jù)的一部分，但是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)涉及的因素還很復(fù)雜，在司法實(shí)踐中，采用數(shù)據(jù)的能力還較為有限。網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)在于直觀性，通過(guò)截屏、錄像或者打印等方式能夠隨時(shí)進(jìn)行取證；網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的缺點(diǎn)在于易變性，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)與當(dāng)事人、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)方、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方都有直接關(guān)聯(lián)，從而使網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)容易難以保存和驗(yàn)證。突破依法治網(wǎng)瓶頸，就是要明確多方責(zé)任，就是要讓網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)能夠更有效地成為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的依據(jù)。從操作層面講，可以組建“互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)取證項(xiàng)目組”，積極研發(fā)出可以實(shí)現(xiàn)司法采信的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)取證系統(tǒng)，解決執(zhí)法部門在涉嫌違法者不在場(chǎng)時(shí)單方面取證的合法性難題，確保所獲取的互聯(lián)網(wǎng)證據(jù)合法可信。

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