劉 祥 云

(1.廣西大學(xué)土木建筑工程學(xué)院，廣西 南寧 530000； 2.南寧市規(guī)劃管理局，廣西 南寧 530000)

1 農(nóng)民征地產(chǎn)業(yè)安置地的研究的背景和目的

“農(nóng)民征地留用地”主要是指征收農(nóng)用地后為解決失地農(nóng)民的生存和生活問(wèn)題而留給農(nóng)民的用地，因?yàn)楹芏嗟胤揭?guī)劃對(duì)農(nóng)民征地留用地的建設(shè)沒(méi)有設(shè)定具體的規(guī)劃用途，可以適用各類(lèi)產(chǎn)業(yè)布局，具有綜合用地的性質(zhì)，也俗稱(chēng)“三產(chǎn)用地”、商服用地。

隨著中國(guó)城市化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展體現(xiàn)在城市規(guī)劃上是城市總規(guī)中的城市建設(shè)用地迅速擴(kuò)大。只有集體土地被征收為城市建設(shè)用地，城市總規(guī)的布局才能得以落實(shí)。在城鎮(zhèn)化不斷加快的同時(shí)是大量的農(nóng)村集體用地被征用。巨量的農(nóng)民集體土地被征收帶來(lái)了大量的補(bǔ)償安置問(wèn)題。如何補(bǔ)償安置失地農(nóng)民是一個(gè)嚴(yán)峻的城市發(fā)展的社會(huì)課題。

農(nóng)民土地被征收后，可以通過(guò)貨幣、產(chǎn)業(yè)用地等多種補(bǔ)償方式，但是隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的飛速發(fā)展，地價(jià)的迅速上漲，越來(lái)越多的農(nóng)民在征地后不滿(mǎn)意純貨幣補(bǔ)償方式。因?yàn)樨泿?、?shí)物補(bǔ)償?shù)牟豢沙掷m(xù)性，隨著實(shí)踐的不斷深入，在貨幣、實(shí)物補(bǔ)助或自謀職業(yè)補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，農(nóng)民更傾向于能夠獲得持續(xù)收入來(lái)源的征地留用地的補(bǔ)償。農(nóng)民征地留用地已經(jīng)成為了很多城市的農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)挠行Х绞?。農(nóng)民征地留用地是為了保障農(nóng)民的長(zhǎng)期收益。

近年來(lái)，南寧的新區(qū)建設(shè)加快，城市交通、電力等市政設(shè)施的建設(shè)，城市集體土地的征收已成為城市建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)。隨著土地的不斷升值，居民的法律和維權(quán)意識(shí)逐步提高，如不處理好拆遷安置問(wèn)題容易引發(fā)惡性事件，危害社會(huì)安定、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)影響城市建設(shè)推進(jìn)的步伐。因此本文從規(guī)劃管理角度來(lái)分析如何合理布局征地留用地對(duì)于今后的征地工作以及城市規(guī)劃的落實(shí)具有非常重要的意義。

2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀、水平及發(fā)展趨勢(shì)

全國(guó)在征地留用地的實(shí)踐方面均有相應(yīng)的政策出臺(tái)，但是沒(méi)有系統(tǒng)的對(duì)于征地留用地如何布局的理論研究，相關(guān)研究相對(duì)空白。學(xué)者因?yàn)閷?duì)該類(lèi)資料掌握較少，同時(shí)也是因?yàn)檗r(nóng)民集體土地被征收容易被忽視。隨著矛盾的突出，學(xué)者與政府逐漸重視。很多城市開(kāi)始思考如何布局征地留用地。在這方面較早做出政策的是杭州、溫州、廣州等發(fā)達(dá)城市。

杭州是全國(guó)較早試行留用地安置制度的城市之一，也在留用地安置制度方面做了比較多的探索。杭州市政府2005年—2008年，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)留用地管理的暫行意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織留用地管理的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓管理的補(bǔ)充意見(jiàn)》等，2013年，通過(guò)對(duì)歷年管理制度的梳理，總結(jié)了較完整的留用地制度框架，擴(kuò)大了政策惠及面、豐富了開(kāi)發(fā)模式，嚴(yán)格批后監(jiān)管。

溫州市人民政府第101號(hào)令規(guī)定：“征收一類(lèi)片區(qū)農(nóng)用地和二類(lèi)片區(qū)耕地，每畝核給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)建筑面積60平方米的住宅用房安置指標(biāo)。住宅用地的選址有詳細(xì)規(guī)劃覆蓋的，按1.5的容積率換算用地面積”[1]。

征地留用地雖然是一種很通用的供地方式，但是并未有相應(yīng)的上位法律來(lái)規(guī)范完善。全國(guó)各地的實(shí)踐僅僅是在征地留用地的補(bǔ)償人均標(biāo)準(zhǔn)上做了相應(yīng)的規(guī)定。并未有從規(guī)劃布局的角度來(lái)系統(tǒng)分析如何統(tǒng)籌安排征地留用地。

3 南寧農(nóng)民征地留用地現(xiàn)狀存在的問(wèn)題

伴隨著南寧市新一輪總規(guī)的修編，南寧作為中國(guó)—東盟博覽會(huì)的永久舉辦城市、北部灣城市群的核心城市之一，南寧將建成特大城市，同時(shí)南寧面臨著快速發(fā)展，將要開(kāi)展大量的交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未來(lái)拆遷安置的需求很大。加強(qiáng)拆遷安置用地特別是留用地的規(guī)劃管理、提前部署相關(guān)工作成為決定項(xiàng)目能否如期、順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。征地留用地作為實(shí)操性很強(qiáng)的規(guī)劃管理手段，雖然有著較實(shí)際的運(yùn)用和實(shí)踐，但是征地工作中的突出矛盾正是征地留用地未能合理解決引發(fā)的惡性循環(huán)。

3.1 征地留用地的選擇和使用主動(dòng)權(quán)在農(nóng)民，規(guī)劃層面缺乏統(tǒng)籌

1)大多數(shù)農(nóng)民更愿意選擇自己原有土地的位置作為征地留用地。征地留用地采取自主找開(kāi)發(fā)商建設(shè)或者自行建設(shè)的方式，存在功能定位不明確，規(guī)劃建設(shè)欠合理，建設(shè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目重復(fù)雷同。同時(shí)，農(nóng)民的建設(shè)項(xiàng)目跟風(fēng)，全部都是同一種類(lèi)型的一窩蜂的建設(shè)。導(dǎo)致項(xiàng)目紅海，建設(shè)的項(xiàng)目的市場(chǎng)空間擁擠。租金收入不高，亟需規(guī)劃引導(dǎo)。

2)因?yàn)檎鞯亓粲玫夭⒉粚儆?012版城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，因此在南寧總規(guī)層面沒(méi)有將征地留用地納入規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃，把農(nóng)民產(chǎn)業(yè)用地單獨(dú)列出的控規(guī)并不多。在制度上無(wú)法保障失地農(nóng)民獲得自己的征地留用地，失地共享城市發(fā)展帶來(lái)的紅利無(wú)法在制度上得以保障。

3.2 用地面積小，配套不完善

經(jīng)常是拆到哪一戶(hù)補(bǔ)哪一戶(hù)，零零星星的如打補(bǔ)丁一樣的安置，造成征地留用地的使用非常難。很多用地只有一兩千平方米，甚至幾百平方米，按照技術(shù)規(guī)范根本無(wú)法建設(shè)。很多用地不符合供地要求，經(jīng)常是先選的用戶(hù)將臨道路的用地全部選完，后選的用地存在與市政道路不能直達(dá)的困惑。

3.3 未批先建

規(guī)劃管理意識(shí)淡薄。很多征地留用地的建設(shè)存在未批先建的問(wèn)題。部分留用地合作老板認(rèn)為報(bào)建的周期長(zhǎng)，往往是報(bào)了總平就開(kāi)始大肆建設(shè)，或者直接沒(méi)有任何規(guī)劃手續(xù)就違規(guī)建設(shè)。

3.4 小產(chǎn)權(quán)房

南寧市征地留用地本已明確不能用作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但是隨著城市房?jī)r(jià)的迅速高漲，很多征地留用地仍然打擦邊球，開(kāi)展小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)。

4 南寧農(nóng)民征地產(chǎn)業(yè)安置地的規(guī)劃對(duì)策

南寧市的城市快速發(fā)展，失地農(nóng)民征地留用地的問(wèn)題是一個(gè)非常迫在眉睫的問(wèn)題。破解征地難，必須首先破解安置難，因?yàn)橥咨瓢仓檬谴蜷_(kāi)被征地農(nóng)民心靈閘門(mén)的“金鑰匙”。10年來(lái)，南寧市中心城區(qū)平均每年的征地量在2 000 hm2以上，目前仍需安排的回建用地達(dá)530多公頃、產(chǎn)業(yè)用地460多公頃。失地農(nóng)民對(duì)政府不滿(mǎn)意的突出體現(xiàn)大多集中在征地留用地的安排上。如何在城鎮(zhèn)化率迅速提高的同時(shí)，平衡失地農(nóng)民的利益，并與周邊的各類(lèi)用地平衡。如何加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

4.1 政府加強(qiáng)重視

解決征地留用地問(wèn)題表面上看是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是民生問(wèn)題，因?yàn)檫@一問(wèn)題關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益，政府可以出臺(tái)關(guān)于促進(jìn)征地留用地發(fā)展的法律法規(guī)和政策。

4.2 規(guī)劃層面統(tǒng)籌

在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中應(yīng)統(tǒng)籌布局征地留用地，作為留用地選址的依據(jù)。規(guī)劃應(yīng)該在用地面積大小，配套設(shè)施方面完善。合理劃分三產(chǎn)用地面積，嚴(yán)格控制3 000 m2以下的用地?；谌械某鞘邪l(fā)展愿景、定位方向，統(tǒng)籌全市的基礎(chǔ)設(shè)施。

4.3 加強(qiáng)規(guī)劃宣傳

采取多種形式，通過(guò)網(wǎng)站、宣傳欄、懸掛橫幅等大力宣傳，采用居民喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳方式，在街頭小巷，與市民面對(duì)面宣傳。加強(qiáng)征地留用地建設(shè)業(yè)主規(guī)劃報(bào)建意識(shí)。使征地留用地的建設(shè)方規(guī)劃意識(shí)、法律意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。讓更多的征地留用地建設(shè)業(yè)主知道規(guī)劃的重要性，積極報(bào)建。

4.4 加強(qiáng)監(jiān)管

全程監(jiān)督，加強(qiáng)征地留用地使用監(jiān)管。明確各部門(mén)監(jiān)管責(zé)任，防止征地留用地違法建設(shè)。引導(dǎo)業(yè)主按審批合法合規(guī)建設(shè)，同時(shí)以強(qiáng)有力的責(zé)任機(jī)制，將違法建設(shè)行為遏制在萌芽狀態(tài)。

5 結(jié)語(yǔ)

本文將規(guī)劃師的眼光從詩(shī)和遠(yuǎn)方的規(guī)劃愿景中拉回到必須要面對(duì)的對(duì)被征地農(nóng)民的征地留用地的布局問(wèn)題上來(lái)。從規(guī)劃管理角度尋求解決失地農(nóng)民未來(lái)生活問(wèn)題的一個(gè)補(bǔ)充手段。同時(shí)通過(guò)研究南寧市征地留用地建設(shè)布局及使用狀況，梳理出南寧市征地留用地在規(guī)模、布局、現(xiàn)狀功能存在問(wèn)題，從規(guī)劃角度得出如何合理布局征地留用地。

參考文獻(xiàn)：

[1] 溫州市人民政府.第101號(hào)令規(guī)定[Z].2008.