魏邦記

(黑龍江省水利工程技術(shù)中心，黑龍江 哈爾濱 150001)

河長(zhǎng)制就是通過(guò)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，承擔(dān)河湖管護(hù)職責(zé)，在不改變部門職能、各地區(qū)權(quán)益等條件下，調(diào)整各要素之間原有關(guān)系，建立有效協(xié)調(diào)新秩序，落實(shí)河長(zhǎng)體系疊加責(zé)任，形成合力運(yùn)行方式，避免發(fā)生河湖過(guò)度使用而不履行保護(hù)責(zé)任的“公地悲劇”，維護(hù)國(guó)家公民利益，達(dá)到河湖資源長(zhǎng)期有效保護(hù)和“社會(huì)福利最大化”。黑龍江省經(jīng)過(guò)一年多的工作實(shí)踐，按照“工作方案到位、組織體系和責(zé)任落實(shí)到位、相關(guān)制度和政策措施到位、監(jiān)督檢查和考核評(píng)估到位”四到位的要求，河長(zhǎng)制在龍江大地落地生根。

1 河湖概況

黑龍江省境內(nèi)有黑龍江、松花江、烏蘇里江、綏芬河四大水系。流域面積50 km2及以上河流2881條，總長(zhǎng)度9.21萬(wàn)km；流域面積100 km2及以上河流1303條，總長(zhǎng)度6.55萬(wàn)km；流域面積1000 km2及以上河流119條，總長(zhǎng)度2.40萬(wàn)km；流域面積10 000 km2及以上河流21條，總長(zhǎng)度1.03萬(wàn)km[1]。

黑龍江省有興凱湖、鏡泊湖、連環(huán)湖和五大連池等常年水面面積在1 km2及以上湖泊237個(gè)，水面總面積2956 km2(不含跨國(guó)界湖泊境外面積)。其中，淡水湖226個(gè)，咸水湖11個(gè)；10 km2及以上湖泊40個(gè)，水面總面積2372 km2；100 km2及以上湖泊3個(gè)，水面總面積1339 km2；1000 km2及以上湖泊1個(gè)，水面面積1068 km2[1]。

2 全面建立河長(zhǎng)制工作開(kāi)展情況

2.1 貫徹中央決策部署

中辦、國(guó)辦《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》印發(fā)后，黑龍江省委、省政府分別召開(kāi)省委常委會(huì)議、省政府常務(wù)會(huì)議、省委深改組會(huì)議、省總河長(zhǎng)會(huì)議，專題研究和部署全面推行河長(zhǎng)制工作。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次作出批示，要求加快推行河長(zhǎng)制工作進(jìn)度。張慶偉書(shū)記批示要求“各項(xiàng)工作要往前趕”，提出總河長(zhǎng)由省委書(shū)記、省長(zhǎng)共同擔(dān)任，實(shí)行雙總河長(zhǎng)制。省總河長(zhǎng)和省級(jí)河長(zhǎng)先后對(duì)黑龍江、松花江、嫩江、烏蘇里江等重點(diǎn)流域巡河，現(xiàn)場(chǎng)辦公解決河湖治理問(wèn)題。各級(jí)黨委政府迅速行動(dòng)，貫徹落實(shí)中央精神和省委、省政府要求，全力推進(jìn)河長(zhǎng)制工作[2]。省河長(zhǎng)制辦公室牽頭負(fù)責(zé)，25個(gè)省級(jí)責(zé)任部門各司其職，協(xié)同配合，各項(xiàng)工作“往前趕”，克服諸多不利因素，將全面建立河長(zhǎng)制任務(wù)提前至2017年年底。

2.2 出臺(tái)工作方案

2.2.1 四級(jí)工作方案全部印發(fā)

2017年5月22日，黑龍江省委書(shū)記張慶偉同志主持召開(kāi)省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會(huì)議，審議通過(guò)《黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制工作方案(試行)》。省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)黨委政府全部印發(fā)工作方案，共出臺(tái)《方案》2263個(gè)，其中省級(jí)1個(gè)、市級(jí)15個(gè)、縣級(jí)181個(gè)、鄉(xiāng)級(jí)2066個(gè)，完成國(guó)家規(guī)定的100%。省、市、縣工作方案立足黑龍江省行政轄區(qū)和流域河湖實(shí)際，覆蓋全省13個(gè)市地、農(nóng)墾和森工系統(tǒng)181個(gè)縣級(jí)區(qū)域內(nèi)江河湖泊，一些無(wú)河鄉(xiāng)鎮(zhèn)也出臺(tái)了工作方案。遵循“流域和區(qū)域相結(jié)合、黨政齊抓共管、下管一級(jí)、逐級(jí)逐條逐段、不留空白全覆蓋”原則，設(shè)置省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)組織體系。

2.2.2 各項(xiàng)任務(wù)細(xì)化實(shí)化

(1)對(duì)不同流域任務(wù)進(jìn)行細(xì)化，結(jié)合《黑龍江省水污染防治工作方案》進(jìn)行分類細(xì)化。

(2)按照部門職責(zé)分工細(xì)化實(shí)化。對(duì)25個(gè)省直責(zé)任單位的具體任務(wù)細(xì)化實(shí)化。

(3)出臺(tái)配套文件細(xì)化實(shí)化。黑龍江省河長(zhǎng)辦印發(fā)《黑龍江省清河行動(dòng)方案》；黑龍江省水利廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理的通知》；黑龍江省環(huán)保廳印發(fā)《黑龍江省2017年度水污染防治重點(diǎn)工作實(shí)施計(jì)劃》；黑龍江省公安廳印發(fā)《全省公安機(jī)關(guān)實(shí)施河道警長(zhǎng)制工作方案》。在省級(jí)《工作方案》基礎(chǔ)上，各市、縣進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化，齊齊哈爾市、佳木斯市等市印發(fā)了《實(shí)施河長(zhǎng)制重點(diǎn)工作及主要任務(wù)分解落實(shí)方案》，嫩江縣印發(fā)了《嫩江縣河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)責(zé)任分工與細(xì)化方案》。

2.3 建立河長(zhǎng)體系

(1)五級(jí)河長(zhǎng)全部設(shè)立。全省建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系，實(shí)行黨政主要負(fù)責(zé)人“雙河長(zhǎng)制”，五級(jí)雙河長(zhǎng)全部落實(shí)。全省河長(zhǎng)總數(shù)35 119人，覆蓋全省所有河流和湖泊，保證每條河都有河長(zhǎng)。通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)站等多種媒體對(duì)河長(zhǎng)名單進(jìn)行公告。

(2)三級(jí)河長(zhǎng)辦全部成立。經(jīng)各級(jí)黨委、政府批準(zhǔn)成立省市縣三級(jí)河長(zhǎng)制辦公室197個(gè)，設(shè)在同級(jí)水利部門，完成率100%。省編委批復(fù)成立省河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在省水利廳。在省水利廳設(shè)置河長(zhǎng)制工作處，為省水利廳核增副廳級(jí)和副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)各1職。省編委批復(fù)成立黑龍江省河長(zhǎng)制工作保障中心，編制22人。13個(gè)地市、省農(nóng)墾總局、森工總局及轄區(qū)縣(市、區(qū))均成立河長(zhǎng)制辦公室。市、縣級(jí)河長(zhǎng)辦組建有三種型式：一是內(nèi)部調(diào)劑機(jī)構(gòu)和編制；二是成立新機(jī)構(gòu)核增編制；三是原有機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整職能。全省共設(shè)置河長(zhǎng)辦主任197名，落實(shí)人員編制430人，其中公務(wù)員編制180人。

(3)公示牌豎立全部完成。黑龍江省河長(zhǎng)制辦公室印發(fā)了《黑龍江省河長(zhǎng)公示牌設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，明確了分級(jí)設(shè)置河長(zhǎng)公示牌，提出了公示牌公示河長(zhǎng)職責(zé)、河湖信息、監(jiān)督電話、編碼等具體內(nèi)容。全省設(shè)立16 300塊河長(zhǎng)公示牌，保證每級(jí)每個(gè)河長(zhǎng)(河段長(zhǎng))至少在轄區(qū)內(nèi)一塊公示牌上公示。

2.4 出臺(tái)相關(guān)制度和配套政策措施

按照國(guó)家規(guī)定，省、市、縣三級(jí)六項(xiàng)工作制度已全部出臺(tái)，完成率100%。同時(shí)，積極探索其它有效措施。

(1)創(chuàng)建“升級(jí)版”河長(zhǎng)體系，建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系，河長(zhǎng)落實(shí)到村級(jí)，做實(shí)河湖管理保護(hù)“最后一公里”。

(2)建立了河道警長(zhǎng)制度，省、市、縣三級(jí)設(shè)置河道警長(zhǎng)辦公室，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)配置河道警長(zhǎng)。

(3)省級(jí)完成了省級(jí)河長(zhǎng)巡查制度、工作督辦制度、反應(yīng)問(wèn)題受理制度。

(4)部分市級(jí)、縣級(jí)在完成六項(xiàng)制度基礎(chǔ)上，積極探索建立保障河長(zhǎng)制工作推進(jìn)的其他相關(guān)制度。各地創(chuàng)新制訂了重大河情報(bào)告制度、河長(zhǎng)制上下游左右岸協(xié)調(diào)制度、河道保潔長(zhǎng)效管理制度、工作督辦制度、舉報(bào)投訴受理制度和日常監(jiān)管巡查制度等制度。

2.5 實(shí)行監(jiān)督檢查和考核評(píng)估

(1)各級(jí)河長(zhǎng)巡河監(jiān)督。黑龍江省委書(shū)記張慶偉、時(shí)任省長(zhǎng)陸昊兩位總河長(zhǎng)率先巡河，省總河長(zhǎng)和省級(jí)河長(zhǎng)先后對(duì)黑龍江、松花江、嫩江等重點(diǎn)流域巡河。通過(guò)總河長(zhǎng)和省級(jí)河長(zhǎng)巡河履職，各級(jí)河長(zhǎng)全力推進(jìn)河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作，現(xiàn)場(chǎng)辦公解決有關(guān)問(wèn)題，起到了上級(jí)河長(zhǎng)督察下級(jí)河長(zhǎng)的作用。

(2)省級(jí)開(kāi)展專項(xiàng)督查。黑龍江省委辦公廳和省政府辦公廳對(duì)河長(zhǎng)制督辦，省委深改組將河長(zhǎng)制作為2017年改革重點(diǎn)督辦事項(xiàng)，著力解決河長(zhǎng)制改革中“上熱下冷”等問(wèn)題，保證了河長(zhǎng)制“四個(gè)到位”實(shí)現(xiàn)。省河長(zhǎng)辦組織專題督導(dǎo)檢查。省委督察室、省政府督察室聯(lián)合省環(huán)保廳開(kāi)展省內(nèi)環(huán)境保護(hù)督察，分別對(duì)雞西市、七臺(tái)河市、黑河市、大興安嶺地區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督察工作。

(3)開(kāi)展多種形式宣傳。各級(jí)通過(guò)印發(fā)河長(zhǎng)制工作簡(jiǎn)報(bào)、宣傳單、宣傳畫(huà)冊(cè)、宣傳條幅等形式營(yíng)造宣傳氛圍，利用廣播、電視、報(bào)紙等主流媒體，工作網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶端等新媒體大力宣傳河長(zhǎng)制。通過(guò)微信、QQ群、公眾號(hào)推送河長(zhǎng)制信息，處理群眾反映的突出問(wèn)題，全社會(huì)參與河湖保護(hù)。

2.6 加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作

(1)建立河湖名錄。分級(jí)建立了黑龍江省范圍內(nèi)所有江河湖泊的河湖名錄。省級(jí)印發(fā)《黑龍江省河湖名錄》，全省流域面積50 km2及以上河流2881條、水面面積1 km2及以上湖泊237個(gè)[1-2]。對(duì)全省流域面積50 km2以下的河流和水面面積1 km2以下的湖泊進(jìn)行調(diào)查，并在市縣兩級(jí)設(shè)立臺(tái)帳。

(2)開(kāi)展河湖健康評(píng)估試點(diǎn)。為了摸清河湖現(xiàn)狀，探索給河湖“把脈確診”“健康體檢”。根據(jù)高寒地區(qū)冬季封凍期長(zhǎng)的特點(diǎn)，制定了《黑龍江省河流健康評(píng)估指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與方法》，完成了《訥謨爾河健康評(píng)估報(bào)告》和《山口水庫(kù)河湖健康評(píng)估報(bào)告》。從水文水資源、水質(zhì)、生物和社會(huì)服務(wù)功能五個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，為河湖針對(duì)性治理保護(hù)、編制“一河一策”和“一河一檔”提供依據(jù)和參考。

(3)開(kāi)展“一河一策”方案編制工作。黑龍江省提前啟動(dòng)“一河一策”方案編制試點(diǎn)工作，出臺(tái)《黑龍江省“一河(湖)一策”方案編制細(xì)則》，編制了《黑龍江省“一河(湖)一策”100問(wèn)》，指導(dǎo)全省開(kāi)展“方案”編制工作。為加快推進(jìn)全省“方案”編制工作，省河長(zhǎng)制辦公室召開(kāi)技術(shù)指導(dǎo)和省級(jí)方案技術(shù)銜接會(huì)議。要求全省“方案”在2018年7月底前完成。

(4)啟動(dòng)信息系統(tǒng)建設(shè)。編制了《黑龍江省智慧河長(zhǎng)綜合信息監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)(市縣級(jí))建設(shè)導(dǎo)則》《黑龍江省河長(zhǎng)制“一河(湖)一檔”信息工作技術(shù)指南》《黑龍江省智慧河長(zhǎng)綜合信息監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案》，注冊(cè)了黑龍江省河長(zhǎng)制微信公眾號(hào)。雙鴨山市率先建成了河長(zhǎng)制信息化平臺(tái)，尚志市等市縣完成了《尚志市河長(zhǎng)制管理信息管理平臺(tái)實(shí)施方案》，開(kāi)展信息化平臺(tái)建設(shè)。

(5)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)及其他制度。黑龍江省人大常委會(huì)審議通過(guò)了《黑龍江省水土保持條例》。啟動(dòng)了《黑龍江省節(jié)約用水條例》和《黑龍江省地下水管理辦法》立法前期基礎(chǔ)工作。黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的意見(jiàn)》。

2.7 河湖管理保護(hù)成效

(1)河道垃圾清理及保潔成效。黑龍江省河長(zhǎng)辦印發(fā)了《黑龍江省清河行動(dòng)方案》，開(kāi)展10項(xiàng)專項(xiàng)整治活動(dòng)。省環(huán)保廳推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理試點(diǎn)工作。在龍江縣、方正縣開(kāi)展農(nóng)村垃圾整縣治理試點(diǎn)，在肇東市、寧安市、五大連池市、勃利縣、嘉蔭縣開(kāi)展農(nóng)村垃圾整鎮(zhèn)治理試點(diǎn)，建設(shè)垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備和分類系統(tǒng)，推進(jìn)290個(gè)行政村的垃圾治理工作。

(2)河湖管理保護(hù)綜合執(zhí)法成效。根據(jù)《全省公安機(jī)關(guān)實(shí)施河道警長(zhǎng)制工作方案》，各級(jí)河道警長(zhǎng)保障行政執(zhí)法，跟蹤問(wèn)題立案打擊，在強(qiáng)行拆除違法設(shè)施時(shí)保證執(zhí)法安全，打擊暴力抗法。省環(huán)保廳開(kāi)展了“2017年治污凈水行動(dòng)”，嚴(yán)肅查處涉水企業(yè)違法、違章、違規(guī)行為。省農(nóng)委印發(fā)了《2017年全省漁政執(zhí)法“亮劍行動(dòng)”工作方案》，在全省范圍內(nèi)組織開(kāi)展?jié)O政執(zhí)法。黑龍江海事局對(duì)全省登記注冊(cè)的各類營(yíng)運(yùn)船舶開(kāi)展清查行動(dòng)，對(duì)已達(dá)強(qiáng)制報(bào)廢船舶，全面退出航運(yùn)市場(chǎng)。

(3)河湖管理范圍劃定成效。全省開(kāi)展了河湖管理范圍劃定工作，省水利廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》，制定《關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定的工作方案》《黑龍江省省直管水利工程劃界確權(quán)工作實(shí)施方案》，編制了《黑龍江省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃界確權(quán)實(shí)施方案編制大綱》，開(kāi)展了水利工程(河道)管理范圍內(nèi)土地確權(quán)劃界情況調(diào)查摸底工作。

(4)河湖生態(tài)修復(fù)及水環(huán)境質(zhì)量改善成效。黑龍江省政府印發(fā)了《黑龍江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》，省政府辦公廳印發(fā)了《黑龍江省濕地保護(hù)修復(fù)工作方案》，省發(fā)改等11部門印發(fā)了《黑龍江省耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃(2016—2030年)》，黑龍江省人民政府批復(fù)了《黑龍江省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，省環(huán)保廳印發(fā)了《黑龍江省2017年度水污染防治重點(diǎn)工作實(shí)施計(jì)劃》，省水利廳編制了《黑龍江省河湖治理水系連通實(shí)施方案》，省農(nóng)委出臺(tái)了《2017年黑龍江省農(nóng)業(yè)“三減”技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)》。

3 有關(guān)建議

(1)加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)。目前，黑龍江省還沒(méi)有將河長(zhǎng)制納入地方性法規(guī)，特別是河長(zhǎng)制工作剛剛起步，有待時(shí)間和實(shí)踐進(jìn)一步驗(yàn)證，需要在河長(zhǎng)制實(shí)踐過(guò)程中逐步納入立法計(jì)劃。建議水利部進(jìn)一步做好國(guó)家層面河長(zhǎng)制立法工作，便于各地遵循。

(2)完善基礎(chǔ)性工作。河湖的水資源管理、水域岸線規(guī)劃、水質(zhì)檢測(cè)、水生物調(diào)查、河湖生態(tài)健康狀況、綜合執(zhí)法隊(duì)伍等基礎(chǔ)性工作相對(duì)薄弱。要摸清河湖現(xiàn)狀，搞好專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)確定治理目標(biāo)和任務(wù)，為后續(xù)河長(zhǎng)制工作提供基礎(chǔ)支撐。建議水利部及時(shí)出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見(jiàn)，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)。

(3)建立常態(tài)化投入機(jī)制。河長(zhǎng)制工作進(jìn)入常態(tài)化，河湖治理與保護(hù)需要大量的資金保障。目前，河湖重開(kāi)發(fā)建設(shè)、輕管理保護(hù)的思想還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，“開(kāi)發(fā)建設(shè)有錢、護(hù)河管河無(wú)錢”。河長(zhǎng)制需要國(guó)家投入改革成本，建議建立常態(tài)化投入機(jī)制。

(4)做實(shí)做強(qiáng)各級(jí)河長(zhǎng)辦。省、市、縣三級(jí)均成立了河長(zhǎng)制辦公室，也落實(shí)了工作人員，工作能力還需要加強(qiáng)，工作機(jī)制還需要探索，需要水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門建立聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，保障河長(zhǎng)制工作高效開(kāi)展。

(5)建立河湖管護(hù)機(jī)制。全面建立河長(zhǎng)制之后，在加快開(kāi)展河湖治理的同時(shí)，河湖保護(hù)機(jī)制，河長(zhǎng)巡河機(jī)制、基層日常保潔機(jī)制、考核追責(zé)機(jī)制、污染賠償機(jī)制、治理補(bǔ)償機(jī)制有待進(jìn)一步建立。