●嚴(yán) 婷

一、引言

2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）出臺，終結(jié)了地方融資平臺為地方政府融資輸血的地位，2015年新預(yù)算法的施行將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)禁地方政府違規(guī)舉債。2016—2017年中央政府頻繁發(fā)文，規(guī)范地方政府融資行為的同時積極推廣PPP模式。PPP(Public-Private Partnership)一般譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，國內(nèi)官方用語是“政府和社會資本合作模式”。對于政府而言PPP模式能有效引入社會資本參與基礎(chǔ)建設(shè)，緩解政府資金壓力，其本質(zhì)上是一種融資方式，同時也給予社會資本更多的投資機(jī)會和更好的出資理由。社會資本為獲取PPP項目的特許經(jīng)營權(quán)及政府基建項目，往往要承擔(dān)很多風(fēng)險。因此，PPP項目是一個復(fù)雜的多方利益、責(zé)任及風(fēng)險的共擔(dān)體系。

PPP項目的合作周期長，項目內(nèi)部和外部面臨發(fā)生變化的因素較多，一般運(yùn)作模式為政府方出資代表與社會投資人共同出資組成SPV公司（Special Purpose Vehicle，特殊目的公司，以下簡稱“SPV公司”），各擔(dān)其責(zé)，共同建設(shè)及運(yùn)營項目，項目的運(yùn)營收入用來滿足社會投資人的投資回報，根據(jù)項目性質(zhì)的不同，當(dāng)?shù)卣畷峁┎糠挚尚行匀笨谘a(bǔ)助。社會資本需要對各類風(fēng)險進(jìn)行謹(jǐn)慎識別、評估和分擔(dān)。那么，社會資本如何在現(xiàn)有政策下，充分識別風(fēng)險，評估自身風(fēng)險承擔(dān)能力以及如何采取有效的風(fēng)險把控措施，是當(dāng)前面臨的主要課題。

二、社會資本投資PPP項目存在的風(fēng)險

（一）合法合規(guī)性風(fēng)險

項目的合法合規(guī)性是社會資本投資項目的基本要求，更是取得金融機(jī)構(gòu)支持的必要條件。但是，部分地方政府確實存在向社會資本推薦尚未合規(guī)的PPP項目，甚至?xí)哉徺I服務(wù)的名義進(jìn)行違規(guī)舉債，采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資。此外，還有部分地方政府為了盡快推進(jìn)地方基礎(chǔ)建設(shè)的實施，新建項目未按規(guī)定程序完成工程可行性研究、立項、環(huán)評等項目前期工作，未按財政部規(guī)定開展物有所值或財政承受能力論證就開始進(jìn)行招標(biāo)程序。

2017年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），明確要求嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，同時要求集中清理已入庫PPP項目。如前期合規(guī)手續(xù)不齊全的項目，極有可能因不合規(guī)導(dǎo)致無法入庫，即使已經(jīng)入庫也有可能被清理退庫。社會資本若介入不合規(guī)PPP項目將無法受到法律保護(hù)，項目進(jìn)行過程中隨時可能會被叫停，這無疑會給社會資本的投資帶來巨大的投資風(fēng)險。

（二）法律合同簽訂及取得投資回報的風(fēng)險

按 《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）“政府和社會資本合作期限原則上不低于 10年”的要求，PPP項目的合作周期為10-30年不等，由于合作周期長，合作期內(nèi)可能會經(jīng)歷政府換屆、當(dāng)?shù)刎斦杖氩蛔愕日尾淮_定性，所以要格外重視法律合約體系及其執(zhí)行的相關(guān)風(fēng)險。PPP投資合作協(xié)議、股東協(xié)議等合同的簽訂尤為重要，如果未能在合同中明確約定社會資本如何取得回報及合理利潤，或者在合同簽訂中對回報計算方式、回報計算基數(shù)、合理利潤率及折現(xiàn)率的計取方式、社會資本退出方式等重要因素出現(xiàn)歧義，都可能會為今后的投資行為埋下經(jīng)濟(jì)糾紛的可能性，甚至導(dǎo)致社會資本的投資失敗。

（三）融資風(fēng)險

PPP項目的出發(fā)點(diǎn)就是有效利用社會資本完成政府項目的建設(shè)，按《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）中“政府在項目公司中持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實際控制力和管理權(quán)”要求，大部分地方政府會在招標(biāo)時明確政府在項目公司的股權(quán)出資比例為5%-30%，這樣社會資本需要承擔(dān)項目絕大部分的融資責(zé)任，而PPP項目大多體量很大，總投資額少則幾億元多則上百億元，按照項目資本金不低于20%的要求，社會投資人不但面臨項目貸的債權(quán)融資，還需要解決股權(quán)部分融資，股債聯(lián)動往往金額極大，融資難以落地，項目資金來源風(fēng)險巨大。

（四）項目建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)的風(fēng)險

按照 《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》 (發(fā)改投資〔2014〕2724 號)中“項目建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)”和《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）中“原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)”的相關(guān)要求，社會資本與政府均需承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。其中社會資本需要承擔(dān)項目建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險。

三、社會資本投資PPP項目風(fēng)險的把控措施

（一）項目合規(guī)性的風(fēng)險把控

項目是否合規(guī)，必須具備落實項目的下列合規(guī)性文件：發(fā)改委批復(fù)、可行性研究批復(fù)；環(huán)評報告；項目規(guī)劃報告；項目土地使用權(quán)證等。此外，PPP項目審批程序完備必須經(jīng)過下列審批程序：一是項目的物有所值評價、財政承受能力論證及實施方案（俗稱“兩評一論”）必須經(jīng)過同級政府審批；二是項目必須納入省級以上PPP項目庫；三是政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)助項目必須納入政府財政中期預(yù)算，并取得人大出具的批準(zhǔn)決議。

同時，投資者應(yīng)嚴(yán)格按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）要求的入庫標(biāo)準(zhǔn)謹(jǐn)慎選擇項目，有商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資的項目，僅涉及工程建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容的項目，未建立與項目產(chǎn)出效益相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的項目，實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的項目等均屬于不合規(guī)PPP項目。

因此，社會投資者在選擇項目時，一定要嚴(yán)格把控項目是否合規(guī)，如果貿(mào)然承接不合規(guī)項目，最終為建設(shè)項目的成本付出極有可能沒有人會為之買單。在實操過程中，政府往往是邊招標(biāo)邊申報入庫、完善合規(guī)性手續(xù)，社會投資人一定要在招標(biāo)答疑時要求政府方書面回復(fù)，明確項目合規(guī)性手續(xù)完善并要求入省級以上PPP項目庫作為項目實施的前提條件。例如某央企在安徽省亳州市、河南省許昌市等多個PPP項目招標(biāo)時均有提出相關(guān)答疑，并得到當(dāng)?shù)卣畷娴目隙ù饛?fù)。

（二）法律合同簽訂及取得投資回報的風(fēng)險把控

PPP項目法律關(guān)系非常復(fù)雜，應(yīng)建立完善的合同法律文件體系，對相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利、利益等進(jìn)行明確約定，有效防范相關(guān)風(fēng)險。對直接影響社會資本投資回報的重要影響因素一定要分項列明。在此，本文簡要列舉幾項容易引起風(fēng)險的因素。

1、拆遷風(fēng)險。PPP項目中有很多都會涉及拆遷問題，這就要重視拆遷量在整個項目中的占比是否過高，以及項目實施過程中因拆遷費(fèi)用超支或逾期不能完成而影響項目公司收益和項目進(jìn)度的風(fēng)險。社會投資人應(yīng)在相關(guān)合作協(xié)議中明確由政府方承擔(dān)相應(yīng)拆遷責(zé)任，并對違約補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行明確、量化的規(guī)定。

例如河南省鞏義市某PPP項目，因其拆遷量預(yù)估占總投資的30%，且有較大可能性超過預(yù)估值，但政府方僅表示只對超過總投資30%的拆遷量部分承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任及財務(wù)費(fèi)用，顯然使社會投資人承擔(dān)了較大的拆遷風(fēng)險，導(dǎo)致投資回報偏低，關(guān)注此項目的社會投資人雖較多，但均預(yù)估拆遷量將超出政府預(yù)計，且無法取得合理回報，投標(biāo)當(dāng)日無人參與此項目，該項目最終流標(biāo)。

2、投資回報計算基數(shù)及方式。投資回報的計算方式，一般政府方會在招標(biāo)文件中列出計算公式，公式中各個要素的取值會有說明，但社會投資人應(yīng)充分理解各要素的取值。例如，投資回報計算基數(shù)一般為社會投資人的全部建設(shè)投入，但部分政府會要求建設(shè)期利息、項目公司資本金等不納入回報計算基數(shù)。合同中應(yīng)明確投資回報計算基數(shù)包括哪些費(fèi)用，如果政府方明確建設(shè)期利息、資本金等不納入回報計算基數(shù)，那么社會投資人一定要在投標(biāo)報價中考慮相應(yīng)的資金投入成本。切勿在合同中模糊不清，否則政府認(rèn)可的投資回報計算基數(shù)達(dá)不到社會投資人預(yù)期的計算基數(shù)，將會直接導(dǎo)致投資虧損及經(jīng)濟(jì)糾紛。

此外，社會投資人在對項目進(jìn)行測算時應(yīng)嚴(yán)格按照政府招標(biāo)文件中給出的公式及取值基數(shù)進(jìn)行測算，在實際操作中市場開拓部門往往不顧投資風(fēng)險只顧中標(biāo)項目。筆者在審查四川省洪雅縣某項目發(fā)現(xiàn)市場部門對項目測算時未按照政府招標(biāo)文件中公布的公式計算，招標(biāo)文件中公式為等額本金方式給予社會投資人回報，而市場部門測算按等額本息方式測算，這樣虛高了項目的投資回報，如風(fēng)控審核不仔細(xì)極有可能被其誤導(dǎo)；在按照政府給出的公式及取值基數(shù)重新測算后，發(fā)現(xiàn)SPV公司將出現(xiàn)虧損，風(fēng)控部門認(rèn)為該項目不具備投資條件，故要求市場部不可參與投標(biāo)。

參考國資委發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）對央企的指導(dǎo)意見，社會投資人應(yīng)“參考本企業(yè)平均投資回報水平合理設(shè)定PPP投資財務(wù)管控指標(biāo)，投資回報率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項目。”

3、退出機(jī)制。PPP項目在全周期結(jié)束后，社會投資人最終還是要將項目公司資產(chǎn)交給政府方，那么如何在10-30年之后合法合規(guī)退出就需要在項目公司投資協(xié)議、公司章程等合作文件中就社會資本的退出機(jī)制進(jìn)行明確約定。政府通常會要求社會投資人在合作期滿后無償將項目公司移交給政府或政府指定的接收人，社會投資人應(yīng)在相關(guān)合同協(xié)議中明確約定合作期滿后成立移交委員會，在收回全部約定回報后，無償移交項目公司資產(chǎn)，項目公司注銷，社會投資人實現(xiàn)股權(quán)退出。需要注意的是如不明確約定無償移交的僅僅是項目公司的資產(chǎn)、社會投資人的股權(quán)投資不可以無償移交，其必須通過掛牌轉(zhuǎn)讓或項目公司注銷等合法合規(guī)的方式退出，那么社會投資人的股權(quán)投資極有可能無法收回。如河南省許昌市某PPP項目，社會投資人在合同談判的過程中發(fā)現(xiàn)政府給出的合同中寫明 “合作期限結(jié)束后乙方將項目公司及經(jīng)營權(quán)無償交給政府指定機(jī)構(gòu)”，社會投資人提出修改方案 “項目公司在收回全部約定回報后，可將項目公司資產(chǎn)、設(shè)施及經(jīng)營權(quán)無償交給政府指定機(jī)構(gòu)，項目公司期滿后注銷各股東退出”，避免了股權(quán)投資者合作期滿后難以退出的問題。

4、招標(biāo)文件。很多PPP項目在招標(biāo)文件中，明確了中標(biāo)后相關(guān)的協(xié)議條款，如是否允許引入財務(wù)投資人、股權(quán)價格、資本金比例等。社會投資人應(yīng)重視招標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容，切勿抱著先中標(biāo)再談的想法，因為中標(biāo)后在磋商時勢必受到招標(biāo)文件給出條件的約束，招標(biāo)文件及其附件中公布的核心條款均為不可談判范圍，如果前期未談妥，勢必為后期項目融資、實施等工作帶來障礙。

此外，任何合同都不完備，談判當(dāng)事人無法窮盡所有風(fēng)險因素，注意以上風(fēng)險的同時需要設(shè)立重新談判的機(jī)制，為前期考慮不足之處留下簽訂補(bǔ)充協(xié)議的可能性。

（三）融資風(fēng)險的把控

社會投資人一定要重視地方政府信用能力的評估，在投標(biāo)前就應(yīng)對項目當(dāng)?shù)卣霓k事效率、財政經(jīng)濟(jì)實力和公信力等要素有基本判斷。如果當(dāng)?shù)卣羞^違約現(xiàn)象，或者是曾經(jīng)有過不遵守前任政府簽訂的合同協(xié)議等失信現(xiàn)象，社會投資人應(yīng)謹(jǐn)慎參與當(dāng)?shù)仨椖?。此外，如果?dāng)?shù)卣斦嵙^弱，項目為了通過財政部門審批，其財政承受能力報告很可能是通過弱化政府缺口補(bǔ)助，以加大使用者付費(fèi)比例的方式通過同級政府的審核。這些都可能導(dǎo)致后期項目的資金難以落地，項目無法正常開展。那么社會資本應(yīng)如何有效把控融資風(fēng)險？本文簡要列舉出如下方式及注意事項：

其一，投標(biāo)前一定要了解清楚當(dāng)?shù)卣陙淼腉DP、財政總收入、一般公共預(yù)算本級收入、一般財政預(yù)算支出、常住人口等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。社會投資人選擇投資項目一定要關(guān)注項目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況以及財務(wù)支出責(zé)任在哪一個層級的政府。通常經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，財政狀況良好，省級、副省級（省會城市與計劃單列市）地區(qū)、百強(qiáng)縣前三十名地區(qū)的項目可以考慮介入。新疆、內(nèi)蒙古、東北地區(qū)除省會及個別地級市外因政治原因金融機(jī)構(gòu)均不愿介入，如內(nèi)蒙古某交通廳引進(jìn)五家央企投資，收取巨額保證金卻遲遲不兌現(xiàn)簽訂框架協(xié)議時承諾的項目，退還保證金的過程也十分艱難且不愿意承擔(dān)利息。東北某地方政府換屆，拒不履行上一屆政府簽訂的合同，要求中標(biāo)國企放棄已中標(biāo)項目。對于部分政府信用較差的地區(qū)，社會投資人一定要對這些區(qū)域的項目格外謹(jǐn)慎。

當(dāng)然，高風(fēng)險高回報，低風(fēng)險回報率也相對較低。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)越好的地區(qū)投標(biāo)條件往往會越苛刻，給出的回報率上限也較低，項目奪標(biāo)的競爭也越激烈。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)較差的地區(qū)即使回報率較高，但因存在較高的償付風(fēng)險，往往也沒有財務(wù)投資人愿意出資。此外，項目占當(dāng)?shù)刎斦С霰壤仨毞险咭?，政府PPP項目累計支付壓力占一般公共財政支出比例必須小于等于10%。因此，在選擇項目所在地區(qū)時，一定要綜合考慮各項經(jīng)濟(jì)因素。

此外，根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中“政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理”和《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號）中“項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，政府的支付義務(wù)必須納入當(dāng)?shù)刂衅谪斦A(yù)算滾動預(yù)算，并出具人大決議。這樣是對社會投資人回款的保障，更是社會投資人順利推進(jìn)項目融資的保證。

其二，財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確要求“不允許以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份”，項目公司資本金必須是自有資金投入資本金，故過去經(jīng)常采用的小股大債模式不再合規(guī)，越來越多項目均強(qiáng)制要求做實資本金，要求注冊資本金等同于項目資本金，項目資本金最低為總投資額的20%，這樣龐大的注冊資本金為日后的股權(quán)退出加大了難度，使之無法直接取得投資收益，只能通過項目公司分紅來獲取收益，因此幾乎所有的金融機(jī)構(gòu)都不愿意將資金投入到周期如此之長、退出如此之難的項目中。社會投資人在前期談判就應(yīng)為股權(quán)投資部分的資金留出利息支付渠道，爭取讓政府方認(rèn)可項目公司支付如股權(quán)維持費(fèi)或財務(wù)顧問費(fèi)等形式的費(fèi)用，并注意利息成本負(fù)擔(dān)的合理性問題，使稅務(wù)部門能夠認(rèn)可。

其三，項目投標(biāo)前應(yīng)積極與財務(wù)投資人及當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)溝通，了解金融機(jī)構(gòu)對項目的投資意愿以及探討相應(yīng)的融資模式，了解可匹配資金成本，為社會投資人切實測算項目成本以及合理提出投標(biāo)報價做好準(zhǔn)備。但如果金融機(jī)構(gòu)對項目或當(dāng)?shù)卣３种?jǐn)慎態(tài)度，社會投資人也應(yīng)謹(jǐn)慎對待，如果沒有金融機(jī)構(gòu)愿意為項目提供資金，項目即使中標(biāo)也很難真正落地。此外，如果政府不允許聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)建議政府在招標(biāo)文件中明確社會投資人中標(biāo)后可引入財務(wù)投資人，這樣日后在項目的開展過程中為資金進(jìn)入項目提供渠道，才能順利推進(jìn)項目的實施。

其四，政府在招標(biāo)文件中一般會發(fā)布投資回報率的參考上限，有些招標(biāo)文件會明確表示回報率與央行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率掛鉤，但部分招標(biāo)文件僅僅只是寫明一個固定利率作為上限，而社會投資人從金融機(jī)構(gòu)取得的資金，由于使用年限較長，幾乎所有金融機(jī)構(gòu)給出的資金成本都是與央行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率掛鉤，如在項目合作周期內(nèi)央行基準(zhǔn)利率上調(diào)，將導(dǎo)致融資成本增加，甚至資金成本會超過當(dāng)初政府招標(biāo)文件中給出的固定回報率，這樣會造成很大的融資風(fēng)險。由于PPP項目合作期限普遍在10年以上，資金市場走向難以預(yù)測，建議社會投資人應(yīng)充分考慮資金成本上漲風(fēng)險，在項目招標(biāo)前期與政府方積極進(jìn)行溝通，在項目招標(biāo)或中標(biāo)合同簽訂階段，與政府方明確約定合理利潤率將與央行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率掛鉤，在央行貸款基準(zhǔn)利率變動時相應(yīng)調(diào)整項目公司合理利潤率或折現(xiàn)率。

其五，社會投資人要高度關(guān)注投資PPP項目對自身財務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，綜合分析本企業(yè)長期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負(fù)債狀況等，量力而行，對PPP項目的投資實行總量控制。社會投資人應(yīng)合理控制杠桿比例，同時不得為其他股權(quán)出資方（尤其是金融機(jī)構(gòu)出資方）提供擔(dān)保、承諾收益等。項目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需社會投資人擔(dān)保的應(yīng)由SPV公司各方股東按照出資比例共同擔(dān)保。

（四）項目建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)的風(fēng)險把控

目前政府PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)構(gòu)架做得非常不細(xì)致，物有所值及財政承受能力報告中的風(fēng)險分擔(dān)構(gòu)架中社會資本方都是一個整體，而實際運(yùn)作中社會資本方往往是由多個合作單位組成的聯(lián)合體，而這部分的風(fēng)險分擔(dān)并沒有按社會參與方進(jìn)行細(xì)化，這種項目風(fēng)險分擔(dān)不善導(dǎo)致實際管理風(fēng)險發(fā)生的概率較高。參與PPP項目的社會投資聯(lián)合體中一般會有負(fù)責(zé)項目建設(shè)的建設(shè)方，有負(fù)責(zé)項目運(yùn)營維護(hù)的運(yùn)營方，還有負(fù)責(zé)項目資金的專業(yè)財務(wù)投資人。在聯(lián)合體協(xié)議中明確各方的責(zé)任與義務(wù)非常重要，各專業(yè)社會投資人承擔(dān)各自的責(zé)任及相應(yīng)的風(fēng)險。施工方應(yīng)保證項目建設(shè)按期交付并符合相應(yīng)的質(zhì)量要求，避免發(fā)生項目建設(shè)風(fēng)險；運(yùn)維方應(yīng)承擔(dān)項目后期運(yùn)營并按計劃盈利的責(zé)任，運(yùn)維方的工作是否順利開展直接影響到使用者付費(fèi)金額的多少，因此運(yùn)維方應(yīng)將項目運(yùn)營盈利，盡可能地控制維護(hù)成本，避免運(yùn)維虧損風(fēng)險；資金方應(yīng)保證項目資金的按時投放，如果在建設(shè)過程中無法保證資金到位，勢必會影響項目開展的進(jìn)度。各方應(yīng)發(fā)揮各自所長，專業(yè)人做專業(yè)事，盡可能把控各自責(zé)任范圍中可能發(fā)生的風(fēng)險。

以四川省某醫(yī)院PPP項目為例，社會投資人為聯(lián)合體，其中聯(lián)合體成員共有三家，分別為項目建設(shè)方——某央企施工單位，項目運(yùn)營方——某大型民營醫(yī)藥集團(tuán)以及項目資金方——某建設(shè)投資引導(dǎo)基金。其中政府方在SPV公司中持股37%，建設(shè)方持股2%，運(yùn)營方持股1%，資金方持股60%。政府方負(fù)責(zé)前期項目合規(guī)手續(xù)及少量拆遷，建設(shè)方負(fù)責(zé)項目的施工建設(shè)，并對項目施工的質(zhì)量及完工時點(diǎn)負(fù)責(zé)；運(yùn)營方在項目交工達(dá)到可使用狀態(tài)后開始運(yùn)營該醫(yī)院，收取使用者付費(fèi)，醫(yī)院項目的盈利作為項目的投資回報資金來源；資金方負(fù)責(zé)項目前期股權(quán)資本金及債權(quán)項目貸部分的融資，負(fù)責(zé)項目所需建設(shè)資金的按時到位。這樣的安排合理地讓各方承擔(dān)起各自專業(yè)職能，缺一不可，如果沒有某大型醫(yī)藥集團(tuán)的參與，施工企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)都不擅長醫(yī)院的運(yùn)營，很有可能在運(yùn)營期間無法收取預(yù)期的使用者付費(fèi)金額，無法滿足投資該項目的合理回報。該項目為醫(yī)院項目，因為涉及較多敏感度高的醫(yī)療儀器設(shè)備，對項目的各項建設(shè)指標(biāo)要求很高，如果沒有央企施工企業(yè)參與，項目的質(zhì)量和工期較難得到保證，尤其是前期資金暫未到位之前仍有實力不耽誤工程進(jìn)度，確保工程按照質(zhì)量要求按期完成，如果質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或者工期延誤，也會直接導(dǎo)致后期運(yùn)營受限。金融機(jī)構(gòu)的重要性就更不言而喻，項目60%的股權(quán)資本金部分和總投資80%的債權(quán)項目貸部分都需要由專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)來進(jìn)行資金運(yùn)作，才能確保項目建設(shè)期建設(shè)費(fèi)用及運(yùn)營期前期利息費(fèi)用的按時到位。各方用各自專業(yè)運(yùn)作項目，同時也細(xì)化分擔(dān)了各自專業(yè)范圍內(nèi)的風(fēng)險，使得各方面風(fēng)險可控。

四、結(jié)語

社會資本作為國家基礎(chǔ)建設(shè)的重要經(jīng)濟(jì)來源，責(zé)任重大，同時，對社會投資人而言投資PPP項目風(fēng)險與商機(jī)并存，但社會投資人必須謹(jǐn)慎對待每一個投資項目，在是否投資PPP項目決策之前，應(yīng)當(dāng)組織單位分管市場、投融資、財務(wù)、法務(wù)等各方人員從專業(yè)角度評審項目、測算收益，集體決策是否參與項目投標(biāo)，并且對PPP項目投資重大決策實施終身責(zé)任追究制度。只要把控好投資過程中的各類風(fēng)險，科學(xué)推進(jìn)PPP項目，就可為國家、地方政府、社會投資人及廣大人民群眾帶來巨大的益處。■

[1]財政部 發(fā)展改革委 司法部人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知[EB/OL].(2017-4-26).http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201705/t20170503_2592801.html.

[2]財政部辦公廳.關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知[EB/OL].(2017-11-10).http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171116_2751258.html.

[3]黃華珍.完勝PPP:融資與建造的全域解析[M].北京：法律出版社，2016.

[4]宋健民,陶濤.民營企業(yè)參與PPP項目的制約因素及措施研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2017，（07）.