●賈 康

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，最濃縮的治國施政核心理念是 “國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，即“現(xiàn)代國家治理”。這個(gè)核心理念的新意首先表現(xiàn)在 “治理”上，而不是過去常說的政府管理調(diào)控的“管理”。 “管理”強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)政府自上而下的管控，而“治理”更為強(qiáng)調(diào)的是政府和非政府的多元主體之間，更多平面展開、充分互動(dòng)，把管理和自管理、組織和自組織、調(diào)控和自調(diào)控結(jié)合在一起，釋放一切潛力、活力，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極性，解放生產(chǎn)力。這所涉及的，必然是一系列相關(guān)制度安排和機(jī)制聯(lián)結(jié)的創(chuàng)新，即除舊布新，革故鼎新。

一、“現(xiàn)代國家治理”理念的歷史背景及核心

核心的治國理念從管理轉(zhuǎn)為治理，其背景及取向是要完成中國的現(xiàn)代化?！艾F(xiàn)代國家治理”以現(xiàn)代化為取向，就是要解決中國作為世界上唯一一個(gè)古老文明形成以后沒有中斷的國度，在工業(yè)革命以來明顯落伍情況下，怎樣重新實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興的問題。

（一）20世紀(jì)三件大事開啟了中國現(xiàn)代化之路

鴉片戰(zhàn)爭標(biāo)志著中國近現(xiàn)代史拉開帷幕，后面一路走來，是積貧積弱，落后挨打，幾乎要亡國滅種。在甲午戰(zhàn)敗的強(qiáng)烈刺激之下，中國實(shí)施了仿效日本明治維新的戊戌變法，但百天出頭就歸于失敗。

20世紀(jì)發(fā)生的三件大事，標(biāo)志著中國尋求現(xiàn)代化之路上的歷史演進(jìn)。

第一件大事是辛亥革命。它推翻了千年帝制，但“走向共和”的目標(biāo)卻遲遲不能實(shí)現(xiàn)。

第二件大事是1949年建立中華人民共和國。這件事解決了孫中山先生提出的“三民主義”中的“民族”的問題，使世界第一人口規(guī)模的民族國家終于在主要版圖上擺脫了內(nèi)戰(zhàn)和外部強(qiáng)權(quán)干涉的局面，可以在站穩(wěn)腳跟之后，以“一五”時(shí)期為啟動(dòng)標(biāo)志，開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，開創(chuàng)中國特色的加快工業(yè)化道路。

第三件大事就是改革開放。從工業(yè)化走向現(xiàn)代化，在取得一系列成績的過程中也相當(dāng)坎坷，既有慘痛的“大躍進(jìn)”的教訓(xùn)，更有“十年文革”浩劫。即便如此，在1964年召開的第三屆全國人民代表大會(huì)上，當(dāng)時(shí)的最高決策層明確地提出了我國要在2000年實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，簡稱 “四個(gè)現(xiàn)代化”。 但假如沒有第三件大事發(fā)生，現(xiàn)代化這條道路還是遲遲走不通。在文革造成國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣之際，終于歷史提供了機(jī)會(huì)——粉碎“四人幫”、鄧小平復(fù)出，改革開放使中國尋求民族偉大復(fù)興這條路，有可能越走越寬。

（二）市場在資源配置中發(fā)揮的作用

到了黨的十八屆三中全會(huì)，在新的歷史起點(diǎn)上做出了改革深水區(qū)通盤的頂層規(guī)劃，“現(xiàn)代國家治理”的核心理念就是要在創(chuàng)新發(fā)展之路上承前啟后、繼往開來、披荊斬棘、過險(xiǎn)灘、啃硬骨頭，“攻堅(jiān)克難”實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)改革，以對接現(xiàn)代化“中國夢”目標(biāo)。

跟著“現(xiàn)代國家治理”，要強(qiáng)調(diào)的是《決定》中多次出現(xiàn)的“現(xiàn)代化市場體系”?！稕Q定》中突破性地表述了市場在資源配置中發(fā)揮“決定性作用”，這一認(rèn)識(shí)來之不易。1987年，黨的十三大報(bào)告提出：“新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，總體上來說應(yīng)當(dāng)是‘國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)’”，“大力發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，這是一個(gè)“間接調(diào)控”的認(rèn)識(shí)框架。1992年，鄧小平“南巡”確立了市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”被寫入黨的十四大報(bào)告。又經(jīng)過二十多年的反復(fù)探索，十八屆三中全會(huì)提出“市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用”，這就終于把“中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”里面“市場”的作用闡釋到位了。

在市場經(jīng)濟(jì)中，資源配置由市場發(fā)揮決定性的作用，而政府亦要“更好發(fā)揮作用”。從全局來說，政府的作用是輔助性的，不能在全局資源配置中唱主角，而市場是決定性的，這是我們思想進(jìn)一步解放的一個(gè)基石。當(dāng)然實(shí)際生活中，情況遠(yuǎn)比這樣的表述更加復(fù)雜。市場不是在一切場合、一切事情上決定一切，某些事情還必須由政府主導(dǎo)，比如維護(hù)社會(huì)公平正義，克服市場缺陷，扶助弱勢群體，給予特定的不可缺少的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策方面的政策引導(dǎo)，并建立與市場兼容的機(jī)制予以實(shí)施，這都是非常具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。還包括我國現(xiàn)在推行的PPP模式，在對政府和企業(yè)的關(guān)系劃清邊界的基礎(chǔ)上，在特定的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)運(yùn)營、國土連片開發(fā)等重大的事項(xiàng)上，政府又可以與企業(yè)以合作伙伴關(guān)系共同去從事開發(fā)建設(shè)。這些都是正確處理政府和市場關(guān)系必須要解決好的現(xiàn)實(shí)問題。

（三）混合所有制是現(xiàn)代國家治理的一個(gè)“微觀縮影”

在“現(xiàn)代市場體系”的產(chǎn)權(quán)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)基石層面，《決定》指明企業(yè)改革要主打混合所有制。實(shí)際生活中，這一向是充滿爭議的問題?，F(xiàn)在有些情況確實(shí)讓人困惑，但是混合所有制這條路，從基本邏輯來講，是非常符合現(xiàn)代市場體系發(fā)展方向的。

混合所有制的改革就是微觀主體層面上“現(xiàn)代治理”的一個(gè)縮影，因?yàn)槭前岩粋€(gè)產(chǎn)權(quán)非常清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里的股權(quán)，處理為公的股和非公的股、國的股和非國的股，可以充分混起來的一種包容性的增長模式。這種包容性增長在一個(gè)個(gè)微觀主體層面如果變成現(xiàn)實(shí)，國家治理的現(xiàn)代化當(dāng)然就得到了微觀機(jī)制的強(qiáng)有力的和普遍的支持。

前面提到了PPP模式創(chuàng)新，其中就涉及到SPV（特殊項(xiàng)目公司）。這個(gè)特殊項(xiàng)目公司就必然是混合所有制，里面可以有一定的政府股份，但一般比重較小，大量其他股份是社會(huì)資本，由非政府主體持有。這種混合所有制在實(shí)際生活中相對容易實(shí)施。我們應(yīng)注重這種創(chuàng)新發(fā)展與制度建設(shè)的機(jī)遇與空間。

二、以財(cái)稅改革為突破口實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化

《決定》作為最高層級(jí)的指導(dǎo)文件，前所未有地專門提到“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。從研究者的角度來看，這在學(xué)理上是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。?cái)政是一個(gè) “以政控財(cái)、以財(cái)行政”的分配體系。按照規(guī)范性的思路來說，所有的社會(huì)公共資源配置，都需要有一個(gè)預(yù)算形式表現(xiàn)出來的相對應(yīng)的財(cái)政分配。國家政權(quán)體系的“以政控財(cái)”，首先是表現(xiàn)為各級(jí)政府以社會(huì)管理者的政治權(quán)力掌握、協(xié)調(diào)社會(huì)總產(chǎn)品中間的一部分，這一部分在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中必然以價(jià)值形態(tài)的財(cái)力表現(xiàn)出來，實(shí)際上代表的是可分配資源。從國有資產(chǎn)管理體系看起來，國家持有的是國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)，所以可以參與國有企業(yè)的分紅，即國企的資產(chǎn)收益分配。但是政府成為國有資產(chǎn)最終所有權(quán)的代表，是憑借其政治權(quán)力，依靠共產(chǎn)黨執(zhí)政黨的公權(quán)力地位。因此，可以說在這種執(zhí)政的情況下，政權(quán)體系就要作為國有資產(chǎn)的出資人去行使資產(chǎn)所有權(quán)所應(yīng)該體現(xiàn)的資產(chǎn)收益分配權(quán)。說到底，首先是一個(gè)“以政控財(cái)”的問題。而“以財(cái)行政”，則是用這些公共的資源，由財(cái)力表現(xiàn)的這樣一部分可分配的社會(huì)產(chǎn)品，去履行政府應(yīng)該履行的職能。對于政府“以財(cái)行政”的職能定位，改革開放后已探討多年，首先要滿足社會(huì)公共需要，即要盡可能地按照社會(huì)發(fā)展的客觀要求，由政府牽頭組織和提供好公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。當(dāng)然在中國特定的情況下，并不限于公共服務(wù)問題，政府的一些政策的傾斜支持，前面說到的不可缺少的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中合理的產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)等等，也都在政府的職能范圍之內(nèi)。這里面還要掌握好合理的分配順序。這些總合起來，也就是財(cái)政體系要解決的分配結(jié)構(gòu)問題。

（一）實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家治理需要在政治體制改革上有突破

一個(gè)國家如果要尋求現(xiàn)代國家治理，進(jìn)入現(xiàn)代化的狀態(tài)，財(cái)政分配的體系也必須現(xiàn)代化，這是一個(gè)基本邏輯。對于全局的意義，就是討論財(cái)政問題要“跳出財(cái)政看財(cái)政”。我們提出要確立公共財(cái)政的概念，要求確立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革導(dǎo)向，就必然牽涉到制度優(yōu)化、去除制度弊端的問題。

十八屆四中全會(huì)明確“全面依法治國”的要求，這是“現(xiàn)代政治文明”的問題，顯然要實(shí)施以現(xiàn)代政治文明為取向的體系建設(shè)。這就把十八屆三中全會(huì)以經(jīng)濟(jì)改革為重點(diǎn)的改革安排，進(jìn)一步推到了經(jīng)濟(jì)、司法、行政，乃至政治體制改革概念之下的全覆蓋框架。

“全面改革”實(shí)際上是不可避免地涉及經(jīng)濟(jì)改革還有其他配套的改革，包括政治體制改革，這也是當(dāng)前中國改革繼續(xù)推進(jìn)的最主要難點(diǎn)和須沖破的阻礙因素。

（二）以財(cái)稅改革實(shí)際上促進(jìn)中國政治體制改革和為全面改革充當(dāng)先行軍

十八屆五中全會(huì)在哲理層面上總結(jié)提出“現(xiàn)代發(fā)展理念”：以創(chuàng)新發(fā)展為第一動(dòng)力，帶動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展，落實(shí)到人民群眾對美好生活的向往要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的共享發(fā)展。現(xiàn)代發(fā)展理念特別強(qiáng)調(diào)第一動(dòng)力是創(chuàng)新，落到人本主義的立場上，發(fā)展的歸宿就是共享。

習(xí)近平總書記已指明，中國的和平發(fā)展、和平崛起，是“人類命運(yùn)共同體”概念之下和其他經(jīng)濟(jì)體共贏的發(fā)展。這可以追溯到中國古老文明中的大同理念，也可以追溯到人類文明核心價(jià)值觀里面包括的“民主、自由、法治”等等，都是在這樣一個(gè)現(xiàn)代發(fā)展理念體系里面所覆蓋的。

我們現(xiàn)在于尋求發(fā)展中走到了改革的深水區(qū)，實(shí)質(zhì)性的改革步履維艱，財(cái)稅改革進(jìn)度與中央要求的時(shí)間表相比已明顯滯后。但是仍要盡全力積極往前推進(jìn)。

十八屆三中全會(huì)《決定》通過后，政治局首先審批通過的是財(cái)稅配套改革方案。從財(cái)政改革入手，符合財(cái)政的特殊地位，也和我們原來幾輪的改革切入點(diǎn)高度一致。

上個(gè)世紀(jì)改革開放啟動(dòng)的時(shí)候，微觀層面的切入點(diǎn)是在農(nóng)村，首先容忍而后鼓勵(lì)了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村改革迅速地取得了成果；在企業(yè)方面，通過企業(yè)基金、利潤留成，然后實(shí)行利改稅，使得企業(yè)按照商品生產(chǎn)經(jīng)營者的市場主體定位發(fā)展，來煥發(fā)活力；局部的率先動(dòng)作則是以深圳“撞擊反射式”的試驗(yàn)為代表，倒逼出來特區(qū)和沿海率先開放。

改革開放最開始時(shí)，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到中國不可能把整個(gè)社會(huì)再生產(chǎn)按“停車檢修”的方式搞“大爆炸”式的改革，也無法設(shè)計(jì)出一個(gè)全面改革的施工操作藍(lán)圖，因此，需要找到突破口。除了微觀層面的、局部的這些改革舉措之外，宏觀層面在摸著石頭過河、以財(cái)政服務(wù)全局的情況下，首先選擇的突破口是財(cái)政體制實(shí)行“分灶吃飯”，由財(cái)政分配的突破，拉開整個(gè)體制的松動(dòng)空間，后面在計(jì)劃、投資、人事、勞動(dòng)、金融、外貿(mào)等領(lǐng)域，使原來那種高度集中的控制跟著松動(dòng)，之后用雙軌制相伴隨去允許地方、基層試錯(cuò)，在彈性空間里面打開新局面。這就是第一輪改革中由財(cái)政在宏觀層面上首先實(shí)施的行政性分權(quán)改革。

1994年，南巡確立的市場經(jīng)濟(jì)所要求的間接調(diào)控框架，必須實(shí)行分稅制，這才是“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”，財(cái)政改革再一次為全局提供了一個(gè)突破口，進(jìn)而打開后面的空間。再以后就是貨幣政策和財(cái)政政策兩大政策得以在間接調(diào)控體系中實(shí)施經(jīng)濟(jì)手段為主的調(diào)控，基本走上了與市場經(jīng)濟(jì)同一個(gè)大路徑的間接調(diào)控這條道路了。

十八屆三中全會(huì)之后，是再一次讓財(cái)政合乎邏輯地充當(dāng)整個(gè)全面改革配套部署之后一個(gè)先行軍的角色。中央首先通過財(cái)稅配套改革方案，把這一改革作為重頭戲，拉開一系列改革的序幕。其后的改革也緊鑼密鼓地跟進(jìn)部署：多少年不敢動(dòng)的公車改革終于下決心推動(dòng)，戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)制度改革、司法改革、價(jià)格改革、國企改革、反腐深化等等，都是作為一個(gè)個(gè)的重點(diǎn)事項(xiàng)在依次部署和推開。這一進(jìn)程，實(shí)際上涉及包括政治體制改革的配套改革的方方面面。

三、十八屆三中全會(huì)后財(cái)稅改革的主要任務(wù)

2014年，中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡稱“《方案》”）提出，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革：

（一）預(yù)算管理制度改革

1、提高預(yù)算的透明度與完整性。預(yù)算是財(cái)力安排的計(jì)劃形式，是我國政府在每個(gè)自然年度都要有的收支安排的文本?，F(xiàn)代意義的預(yù)算對于政府履行職能不可或缺。歷史上，政府曾在很長時(shí)間沒有規(guī)范的預(yù)算。西方世界在資產(chǎn)階級(jí)革命以后，開始對具備一定透明度的預(yù)算有了明確要求。美國是在“進(jìn)步時(shí)代”的發(fā)展過程中，形成了現(xiàn)代意義的預(yù)算體系。

《方案》所列預(yù)算管理制度改革的第一條就是“完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開”。政府所有的收入和支出都要納入預(yù)算管理公之于世，少數(shù)涉密的除外。實(shí)際上，除了國防、外交兩個(gè)涉密單位外，所有中央各部、委、辦等機(jī)構(gòu)的部門預(yù)算，近年都已在網(wǎng)絡(luò)上公開。同時(shí)，要求地方政府也要跟進(jìn)。在對預(yù)算透明度的要求之外，十八大還提出了全口徑預(yù)算，要求政府所有的財(cái)力都必須在預(yù)算中體現(xiàn)。經(jīng)過多年改革探索后，財(cái)政部已在2012年明確提出不再允許存在“預(yù)算外資金”概念。至于“小金庫”，也就是所謂“預(yù)算外的預(yù)算外資金”——“制度外資金”，早就已經(jīng)明確了其非法地位。經(jīng)過了幾輪清理，情況也已得到整體改善。所以，現(xiàn)在既無“制度外資金”又無“預(yù)算外資金”，我國的預(yù)算，已表現(xiàn)為一套完整全面反映政府財(cái)力的預(yù)算體系。

預(yù)算透明度和完整性的意義何在？從歷史上來看，歐洲在資產(chǎn)階級(jí)革命前的預(yù)算被稱為“王室預(yù)算”。王室有收支計(jì)劃，但沒有對社會(huì)公布其信息的義務(wù)。資產(chǎn)階級(jí)革命之后確定了一個(gè)“無代表不納稅”的基本原則，行公權(quán)的政府“錢從哪里來”，首先要跟公眾交流以后形成一個(gè)基本共識(shí)并且將之法律化。這就是歷史的進(jìn)步。稅收法定、信息公開，是解決“錢從哪里來”收入這一側(cè)的問題，必然跟著要解決“用到哪里去”、“怎么用”的支出側(cè)的問題，收支合在一起，概念便是“公共財(cái)政預(yù)算”。

再來看美國的歷史。美國在1880年前后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭已很猛，但在制度管理上還有過一段混沌時(shí)期。學(xué)者王紹光教授寫過《美國進(jìn)步時(shí)代的啟示》一書，曾引起決策層的高度重視。他開宗明義地講，1880年前后美國社會(huì)面臨的問題跟當(dāng)下中國非常相似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭正勁之時(shí)，也表現(xiàn)出一系列的社會(huì)矛盾，比如官員可以很隨意地設(shè)立各種各樣的收費(fèi)，苛捐雜稅滿天飛、不給錢不辦事、給了錢亂辦事等等；老百姓越來越多地要求了解情況，政府并不能簡單地、自覺地順應(yīng)老百姓的要求，因此就產(chǎn)生了種種矛盾，還有頻發(fā)的災(zāi)難性的事故。

那么，美國人是如何擺脫這種混沌局面的？美國現(xiàn)在是世界頭號(hào)強(qiáng)國，雖然也有自身的一些問題，但綜合國力位列世界第一，此前的發(fā)展必然有值得肯定之處。美國經(jīng)過1880-1920年40年左右的進(jìn)步時(shí)代，也并沒有設(shè)計(jì)出一個(gè)正面表達(dá)的政治體制改革方案，而是通過一系列改良色彩非常濃厚的手段，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化。

這里有一個(gè)事例：1911年美國紐約曼哈頓下城區(qū)三角襯衫廠發(fā)生一起火災(zāi)，燒死了百多名工人，其中還有不少童工。美國當(dāng)時(shí)正處于血汗工廠時(shí)期，然而這場大火震撼了全美。此后，美國開始立法明確規(guī)定，只要是多層建筑，外部就必須懸掛金屬疏散梯（延續(xù)為后來摩天大樓里的疏散通道，這項(xiàng)法律可以在進(jìn)步時(shí)代找到源頭）。在不幸事件發(fā)生、矛盾問題暴露以后，人們就會(huì)認(rèn)識(shí)到要做一些事情“亡羊補(bǔ)牢”。在火災(zāi)之后，通過法治化的途徑去解決問題，亡羊補(bǔ)牢而有效防范以后的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)路徑是值得稱贊的。

美國按照同樣的邏輯來處理公共資源配置的問題。公眾參與的博弈中，關(guān)于政府怎么收稅的問題，到1913年，終于形成了很清晰的個(gè)人所得稅的法律規(guī)定。從個(gè)人所得稅確立以后，一直到現(xiàn)在，美國聯(lián)邦政府的運(yùn)作就主要依靠個(gè)人所得稅這一大宗財(cái)源，再加上社保體系中的工薪稅。世界頭號(hào)強(qiáng)國的中央政府主要依靠這兩大直接稅，這跟中國的情況大相徑庭 （中國中央政府的第一大稅為增值稅，是間接稅）。在這前后，美國地方基層的政府也在博弈之中確立了政府履職運(yùn)作的大宗、穩(wěn)定財(cái)力來源，主要是靠直接稅中的房地產(chǎn)稅。

在當(dāng)時(shí)的美國，新聞業(yè)、報(bào)業(yè)發(fā)展起來以后，媒體容易處于挑刺的狀態(tài)，發(fā)起了“扒糞者運(yùn)動(dòng)”，專挑政府的毛病。這種情況下，政府就要更規(guī)矩地做事，錢怎么來，錢來了后怎么用，收支都要有法規(guī)，這就變成了預(yù)算的規(guī)范。預(yù)算通過議會(huì)或各個(gè)地方立法機(jī)構(gòu)審批后，就成為具有法律效力的執(zhí)行文件。所以預(yù)算的形成機(jī)制非常重要。

首先是在1920年，當(dāng)時(shí)占美國GDP一半以上的紐約，率先形成了現(xiàn)代預(yù)算的基本模板。所謂現(xiàn)代預(yù)算的基本特征就是事前決定，公眾參與，規(guī)范決策，一旦決定以后就要嚴(yán)格執(zhí)行，還可以實(shí)施問責(zé)。這在當(dāng)時(shí)的美國似乎也是破天荒的創(chuàng)新，以后就形成了通行的情況。一直到現(xiàn)在，美國聯(lián)邦、州、地方三個(gè)層級(jí)的預(yù)算大體上都是這樣的標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)。

其次，還有一個(gè)重要的發(fā)展是滾動(dòng)式預(yù)算。美國聯(lián)邦政府的預(yù)算一編五年，每一個(gè)年度結(jié)束后做當(dāng)年的決算，繼續(xù)向前延伸做五年的預(yù)測與預(yù)算編制，這樣不斷地滾動(dòng)往前走，讓公眾可以看清楚，不僅是政府眼下做什么，還有未來這五年內(nèi)要做什么。州一級(jí)政府預(yù)算一般是三年滾動(dòng)。

筆者1988—1989年在美國匹茲堡大學(xué)做訪問學(xué)者時(shí)，在專門的政府書店里三點(diǎn)幾美元可以買到一本簡版的聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算文件。筆者還曾寫信給賓夕法尼亞州的財(cái)政部門，申請查看財(cái)政預(yù)算信息，沒幾天他們就寄來厚厚的兩大本相關(guān)材料。這背后的邏輯，就是要讓老百姓知情，而知情以后就有監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán)的行使了。

在中國，最早要求政府把預(yù)算信息亮出來的是深圳的一位海歸企業(yè)家吳君亮。他自2006年開始就向十幾個(gè)中央部委、地方政府提出了查看預(yù)算報(bào)告的申請，促成了中國第一次預(yù)算公開。當(dāng)然這一舉措不能說對推動(dòng)制度進(jìn)步一下就能有多大的作用，但與財(cái)稅體制改革中預(yù)算“透明度”的問題方向完全一致。

廣州可能是全國最早回應(yīng)人大代表對預(yù)算質(zhì)疑的城市。有人大代表質(zhì)疑廣州市對市里機(jī)關(guān)幼兒園的高額撥款一事。廣東省財(cái)政廳、廣州市財(cái)政局對此作出了回應(yīng)，表示這是“歷史遺留問題”，并承諾“將逐漸取消”。有所解釋后，人大代表得到了一定的滿足，但這之后還會(huì)生成一個(gè)新機(jī)制——對政府是否能兌現(xiàn)改革承諾進(jìn)行監(jiān)督。從這個(gè)角度可以很清楚看到，有了透明度就會(huì)有公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)?？雌饋硎且粋€(gè)技術(shù)性的透明度的問題，其實(shí)是公共資源分配機(jī)制的合理化問題，是“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的體制優(yōu)化問題，非同小可。近年中國在這方面有一些進(jìn)步，但要達(dá)到理想的狀態(tài)還要假以時(shí)日。

在預(yù)算公開方面，現(xiàn)在有明確的要求：中央級(jí)部門預(yù)算掛在網(wǎng)上，并要求提高細(xì)致程度，要曬到項(xiàng)級(jí)科目，地方以后也要照此辦理，或早或晚除了保密事項(xiàng)要全部掛到網(wǎng)上。有些公共財(cái)政改革比較早的試點(diǎn)地區(qū)，比如河南省焦作市，就把這些信息全部掛在網(wǎng)上，并且安排在一些特定的場合，老百姓可以索取這些文件。

國家預(yù)算非常重要，從中可以看出政府活動(dòng)的范圍和方向。全口徑的預(yù)算表現(xiàn)了國家各級(jí)政府活動(dòng)的范圍、方向、各種各樣的政策要領(lǐng)和一切由預(yù)算信息所伴隨的收支細(xì)節(jié)。老百姓有了知情權(quán)，再通過合理的制度安排，讓公眾意愿能夠形成“走向共和”概念之下的最大公約數(shù)，來落到預(yù)算文本上，那就是實(shí)現(xiàn)著人民群眾當(dāng)家作主的決策權(quán)，當(dāng)然這還是一個(gè)要努力實(shí)現(xiàn)的理想境界。

中國有了這樣一個(gè)預(yù)算改革的趨向，在實(shí)際工作中還要解決一些現(xiàn)實(shí)問題。以海南省公費(fèi)接待問題為例。海南省是反季節(jié)氣候，大陸到冬季的時(shí)候，海南省的氣候是最宜人的。這種情況下，海南省每年十月到第二年春節(jié)前后都是接待的高峰期。按照過去“對口接待”的潛規(guī)則，每一行政級(jí)別的人都由相應(yīng)級(jí)別的政府部門來接待，但接待費(fèi)卻無法按正常差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取，最后只能通過其他途徑進(jìn)行調(diào)整，以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則。而中央明確要求信息公開以后，接待費(fèi)用必須在部門預(yù)算里公布，這就倒逼海南省改變過去的潛規(guī)則。具體還會(huì)有一個(gè)摸索的過程，但是可以看出，一項(xiàng)原則性的改革后面一定會(huì)涉及到制度，這個(gè)制度不管是明的還是暗的，在觸碰到以后，就需要思考能不能按照現(xiàn)代化的趨向，形成一個(gè)有利于公共利益最大化的制度安排。

2、形成預(yù)算體系，支出一般不再做“掛鉤”安排。從透明度到完整性的具體操作考察，我國現(xiàn)在的預(yù)算體系有四個(gè)相對獨(dú)立的部分。一是過去每年都由地方和中央財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人對人大報(bào)告的一般公共支出預(yù)算。二是國有資本預(yù)算，這當(dāng)中最引人注意的是，國資管理體系集中起來的資產(chǎn)收益怎么分配。三是基金預(yù)算，特別是像深圳這樣的地方，基金預(yù)算作用很大。土地批租的收入、各種各樣行政收費(fèi)，都要包含在基金預(yù)算中，納入預(yù)算體系——由于基金預(yù)算有特殊性，不能簡單放在一般收支預(yù)算中。四是現(xiàn)在已經(jīng)在編制、以后要全面覆蓋的社會(huì)保障預(yù)算。

這四個(gè)預(yù)算合在一起是全口徑的預(yù)算體系。所有的政府財(cái)力都要進(jìn)預(yù)算，這是基本的原則，而且以后不再強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)支出和政府收入的掛鉤，這一點(diǎn)會(huì)引起各個(gè)部門的不同想法。過去因?yàn)閺?qiáng)調(diào)一些部門的特殊意義與重要性，先后形成了一些“法定支出”要求，比如公共部門教育支出必須達(dá)到年度GDP的4%。另外的農(nóng)業(yè)、科技、計(jì)劃生育、精神文明等也都有掛鉤的要求。后來發(fā)現(xiàn)，從中央的角度看，整個(gè)國家的預(yù)算有48%已被固化，就是被這些“掛鉤”鎖死。有些掛鉤從邏輯上講也是有問題的，比如科技領(lǐng)域，要求科技投入資金增長的幅度超出一般支出的增長幅度，但沒有說超出多少年。如果每年都超出，這一塊的比重就會(huì)不斷上升，最后其他部分就會(huì)趨向于無窮小。這些掛鉤原則當(dāng)時(shí)都寫入了紅頭文件，具有法律效力。十八屆三中全會(huì)明確提出以后原則上不再做這種掛鉤的處理，以體現(xiàn)理財(cái)?shù)囊?guī)律，根據(jù)不同年度和具體情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是一個(gè)進(jìn)步。

3、跨年度滾動(dòng)預(yù)算和嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。美國聯(lián)邦政府的滾動(dòng)預(yù)算特別符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、瞻前顧后、綜合平衡的原則。目前，中國還不能達(dá)到五年滾動(dòng)預(yù)算的要求，經(jīng)過多年的探討與努力，十八屆三中全會(huì)后下決心先實(shí)行三年滾動(dòng)預(yù)算，這三年的預(yù)測也非常考驗(yàn)我們的能力,有困難和困惑，但總的來說要往這方面努力。

美國在預(yù)算執(zhí)行方面特別嚴(yán)格。預(yù)算安排以后，即使實(shí)際情況發(fā)生變化，在預(yù)算調(diào)整程序完成之前，負(fù)責(zé)預(yù)算的官員在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中是無權(quán)改變操作方式的。美國國會(huì)圖書館是全球最大的圖書館，有幾千名雇員。其中，負(fù)責(zé)圖書管理的工作人員有幾百人，剩下的幾千人是美國國會(huì)請來的各種類型的專家，包括經(jīng)濟(jì)預(yù)測、政策分析、數(shù)據(jù)處理等方面。這些專家在國會(huì)圖書館編制下，配合美國參眾兩院的預(yù)算專門委員會(huì)，跟總統(tǒng)預(yù)算辦公室與財(cái)政部“真刀真槍”、逐條逐款討論聯(lián)邦預(yù)算的合理化。因此可以理解，他們總是提前一年半就開始編制預(yù)算，經(jīng)過這么多步驟，耗費(fèi)大量人工與成本，由此確定下來的預(yù)算，當(dāng)然要嚴(yán)格執(zhí)行。

從“美國進(jìn)步時(shí)代的啟示”出發(fā)來考慮，中國的政治體制改革如果沒有得到一個(gè)正面設(shè)計(jì)的方案，是否可以抓住預(yù)算透明度、預(yù)算體系、預(yù)算和公眾之間信息交流與良性互動(dòng)，爭取走出中國式進(jìn)步時(shí)代的預(yù)算制度建設(shè)之路？同時(shí)帶出的就是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活民主化、法治化，這是一個(gè)符合“建設(shè)性”取向的思維角度。

此外，預(yù)算改革中，在完善轉(zhuǎn)移支付等方面，我們可以做的事情很多。規(guī)范地方債務(wù)也是這幾年的熱點(diǎn)，在新預(yù)算法中已經(jīng)作出修訂，明確了地方債怎么借、怎么用、怎么還。關(guān)于稅收優(yōu)惠的規(guī)范，也在逐漸推進(jìn)中。這些改革要求與實(shí)踐，體現(xiàn)著近些年來的進(jìn)步，但深化改革也任重道遠(yuǎn)。

（二）稅制改革

人類社會(huì)是被分為一個(gè)個(gè)主權(quán)國家的，這些主權(quán)國家要運(yùn)轉(zhuǎn)，要形成公共服務(wù)供給能力和保障公共安全，就必須要有國家各級(jí)政府的公共權(quán)力來維護(hù)社會(huì)秩序，解決公共問題，讓大家得以共同生活。

政府的運(yùn)轉(zhuǎn)是有成本的，這個(gè)成本的主要體現(xiàn)就是稅。稅如何合理地征收、使用，是整個(gè)制度體系要解決的問題。西方推崇一句話叫做“世界上唯有死亡和稅收無法逃避”。必有的稅收，需要?jiǎng)討B(tài)優(yōu)化。稅制改革關(guān)系到各個(gè)企業(yè)和自然人，解決的是政府“錢從哪里來”的問題，也內(nèi)含著稅收調(diào)節(jié)功能怎樣優(yōu)化的問題。

1、營改增。談我國的稅制改革任務(wù)，首先要說的是 “營改增”。這是這幾年政府減稅的重頭戲。2016年5月1日，營改增以軍令狀的方式全面實(shí)施，現(xiàn)在還在進(jìn)一步優(yōu)化和解決一些收尾的問題。雖然已經(jīng)全覆蓋了，仍然有一段時(shí)間把營改增稱為改革試點(diǎn)，體現(xiàn)了一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。

這其中還有一些不周到、不合意的地方，不必諱言。筆者在調(diào)查過程中也了解到很多情況，但是總體來說對營改增還是要肯定。營改增打通了現(xiàn)在我國以間接稅為主的第一大稅種的抵扣鏈條，不再使服務(wù)業(yè)感覺有重復(fù)征收。營業(yè)稅將不復(fù)存在，以后都按照增值稅處理，打通抵扣鏈條和消除重復(fù)征收因素以后，便鼓勵(lì)了專業(yè)化細(xì)分，并為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)強(qiáng)化“稅收中性”特點(diǎn)的環(huán)境。

當(dāng)然，也不能說完全達(dá)到中性，但比原相對復(fù)雜的稅制方案，稅收中性程度提高了，更符合市場經(jīng)濟(jì)要求的公平競爭環(huán)境。另外可以促進(jìn)企業(yè)專業(yè)化細(xì)分和升級(jí)發(fā)展，有利于企業(yè)提高自己產(chǎn)出的性價(jià)比、擴(kuò)大市場份額，爭取做大做強(qiáng)。總體來說，營改增的改革方向和邏輯是值得肯定的。

2、消費(fèi)稅。關(guān)于消費(fèi)稅的改革已說了很多年，本來以為可以排得比較靠前，現(xiàn)在看來還是有種種顧慮。我國有十幾種特殊產(chǎn)品要征收消費(fèi)稅，比如煙酒、煙花爆竹、燃油、汽車輪胎、作為奢侈品的珠寶首飾等等。消費(fèi)稅為這些特殊產(chǎn)品增加了稅負(fù)，有利于控制其生產(chǎn)與消費(fèi)。比如煙酒，消費(fèi)稅給國家增加了收入，也讓實(shí)際生活中煙酒的生產(chǎn)、消費(fèi)規(guī)模得到了一定約束。怎樣使消費(fèi)稅更加合理化，還有很多細(xì)節(jié)可以討論。這其中有適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)整，比如最早把護(hù)膚洗發(fā)品放在消費(fèi)稅的稅目中，后來認(rèn)為它們已不是高端的、而是大眾化的東西了，沒有必要調(diào)節(jié)，于是在2006年以后取消了。一次性木筷原來無消費(fèi)稅，后來出于促進(jìn)保護(hù)森林資源的意圖而加上了。

現(xiàn)在討論中有考慮把私人游艇和私人飛機(jī)的消費(fèi)稅加碼，增加富人炫耀性消費(fèi)的成本。這個(gè)調(diào)節(jié)更多的是樹立政府社會(huì)形象的問題。但是這些頂級(jí)的富豪如果給自己買私人游艇和私人飛機(jī)，也不會(huì)太在乎這個(gè)稅高一點(diǎn)還是低一點(diǎn)的問題。消費(fèi)稅調(diào)整的時(shí)候，還涉及一些有環(huán)境污染問題的產(chǎn)品，比如一些特殊的電池，有人提出也有必要增加消費(fèi)稅，限制其生產(chǎn)和消費(fèi)。

另外，將消費(fèi)稅由100%收歸中央，改變?yōu)橹辽僖徊糠钟傻胤秸阡N售環(huán)節(jié)征收的方案，還在內(nèi)部討論之中。地方在營改增以后沒有營業(yè)稅了，完全靠增值稅分成又有副作用的情況下，需要找到替代的財(cái)源，消費(fèi)稅可以配合這個(gè)情況來改革。

3、資源稅。我們已經(jīng)進(jìn)行了資源稅由從量征收變?yōu)閺膬r(jià)征收的改革。這些資源產(chǎn)品從長期看會(huì)由于稀缺性而顯得越來越金貴，比價(jià)關(guān)系看其價(jià)格會(huì)走高，稅按其比例收，也會(huì)水漲船高，調(diào)節(jié)的力度不減，就避免了過去煤炭資源稅從量計(jì)征的尷尬。

以前煤炭每噸三十幾元的時(shí)候，稅是2、3元。結(jié)果若干年以后，煤炭價(jià)格最高的時(shí)候快到每噸一千元，后來穩(wěn)定在幾百元，但仍是從量征收的每噸2、3元錢，實(shí)際上已無關(guān)痛癢?，F(xiàn)在是從價(jià)征收，稅負(fù)跟著市場價(jià)格上浮，就可以較好發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，以“有關(guān)痛癢”的稅負(fù)，促使大家節(jié)能降耗。

水資源稅已在河北省開展試點(diǎn)，新近擴(kuò)大到九省市，方向是要在全國推廣。水資源稅的好處是，使水資源的開發(fā)和利用在有一種法定的稅負(fù)因子之后，更好地在比價(jià)關(guān)系上促使消費(fèi)者和生產(chǎn)者盡可能減少水資源的耗費(fèi)，提高資源利用率，有助于可持續(xù)發(fā)展。

4、環(huán)境保護(hù)稅和房地產(chǎn)稅。環(huán)境保護(hù)稅已于2018年1月1日起施行，排污費(fèi)也改為排污稅，于2018年1月1日起由稅務(wù)部門征收，環(huán)保部門配合，執(zhí)行方面會(huì)更有力度。環(huán)保部門過去收排污費(fèi)會(huì)經(jīng)常碰到來回扯皮等問題，而稅收有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，會(huì)降低征收成本，更好地達(dá)到環(huán)保的目的。

按照客觀要求來說，中國的環(huán)境保護(hù)稅還應(yīng)加擴(kuò)大實(shí)際的征收力度。“負(fù)擔(dān)平移”的費(fèi)改稅之后，要繼續(xù)討論環(huán)境保護(hù)稅是不是可以有針對性地在一些特定事項(xiàng)上增加調(diào)節(jié)力度，這在以后可以從容考慮和處理。

房地產(chǎn)稅是實(shí)際上充滿爭議的一項(xiàng)改革。十八屆三中全會(huì)要求加快房地產(chǎn)稅立法，并適時(shí)推進(jìn)改革，但到目前為止還沒有看到加快。

5、個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅改革似風(fēng)聲緊一些，但是實(shí)際上做起來非常困難。個(gè)人所得稅現(xiàn)在的超額累進(jìn)征收機(jī)制，只是針對工薪收入，不管是體制內(nèi)單位還是體制外企業(yè)、公司，都要履行代扣代繳的職責(zé)。但是非薪酬的部分就很難有效征稅，即使征稅也不能進(jìn)行超額累進(jìn)調(diào)節(jié)，而只是一個(gè)比例稅。朱镕基同志擔(dān)任國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，曾要求稅務(wù)部門調(diào)查了美國《亞洲華爾街日報(bào)》評出的“中國十大富豪”，發(fā)現(xiàn)幾乎沒有人交個(gè)人所得稅。深究其原因，這些富豪不給自己開工資，所以就沒有應(yīng)施加個(gè)稅調(diào)節(jié)的稅基。對此，朱镕基同志表示強(qiáng)烈不滿。類似這種情況在國外也有，巴菲特就曾表示他的個(gè)人所得稅比企業(yè)中層管理者輕，因?yàn)橘Y本收益可以通過各種鼓勵(lì)投資的優(yōu)惠條款“合理避稅”。

當(dāng)年朱镕基同志提出的問題到現(xiàn)在也未能得到很好的解決。雖然有原力帆控股集團(tuán)董事長尹明善給自己開出100多萬年薪，照章納稅的先進(jìn)典型。但是這種廠主個(gè)人給自己開高工資給國家多納稅的做法，純靠自愿，可復(fù)制性是很低的。

因此，個(gè)人所得稅改革方向與前景，是應(yīng)順應(yīng)一般人看重的提高起征點(diǎn)、減少納稅的超額累進(jìn)稅率檔次的訴求，配合最高邊際稅率適當(dāng)降低，把工薪以外的其他收入盡量歸堆，接受超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)。比如廠主型富豪雖然不給自己開工資，但只要在銀行里面開賬戶，實(shí)名制下身份證號(hào)碼就是他的終身納稅號(hào)碼，所有金融賬戶中都可以知道其所擁有金融資產(chǎn)的收益，那時(shí)候雖然抬高了起征點(diǎn)，降低了邊際稅率，但由于有了歸堆的“綜合”，真正有高收入和支付能力的富豪會(huì)多交稅。當(dāng)然也會(huì)網(wǎng)開一面，把直接投資的部分做分類處理，處置成一個(gè)比例稅率，鼓勵(lì)他們更多地直接投資，這也是符合國際慣例的。

前年，福耀玻璃董事長曹德旺關(guān)于企業(yè)稅負(fù)的一番說法，引起了各方對中國企業(yè)稅負(fù)的熱烈討論。筆者的基本看法是，中國的稅負(fù)需要減少是無異議的，但是要注意到中國稅收主體上是間接稅，往下減必須考慮到十八屆三中全會(huì)所說的還要“逐漸提高直接稅比重”，同時(shí)政府要有財(cái)力保障其發(fā)揮應(yīng)有職能，稅收往下降低也要有一個(gè)限度。

涉及到直接稅，擺在眼前的就是房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅。住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅在我國要從無到有，但不能像美國一樣實(shí)行普遍調(diào)節(jié)，而是要實(shí)施高端調(diào)節(jié)。個(gè)人所得稅則是要下調(diào)低收入者的稅負(fù)，上調(diào)高收入者的稅負(fù)。在我國使直接稅逐漸在政府收入里唱主角，是未來發(fā)展的方向?？傮w上長遠(yuǎn)看，提高直接稅才能有效降低間接稅，這是一個(gè)相互伴隨的過程。

6、減稅不是中國企業(yè)減負(fù)問題的全部,更重要的是降低稅外負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為，中國在減稅的同時(shí)更重要的是降低稅外負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在只有十七八種正稅，下降的空間已有限。減稅決不代表減輕中國企業(yè)負(fù)擔(dān)問題的全部，甚至已不是最主要的問題。

去年娃哈哈集團(tuán)董事長宗慶后在接受媒體采訪時(shí)，透露娃哈哈2016年繳納了500多項(xiàng)政府收費(fèi)，這些跟正稅其實(shí)是沒有直接關(guān)系的。但是，這些收費(fèi)給企業(yè)帶來了很多麻煩。企業(yè)不僅要交錢，還有種種隱性負(fù)擔(dān)，包括相關(guān)部門的接待費(fèi)用、討價(jià)還價(jià)成本、溝通成本等等。這其中涉及到要通過配套改革來解決的吏治問題，也涉及體制問題，已并不是稅制的問題。這種情況不能說在國外就絕對沒有，但一般的國家肯定沒有中國這么多隱性負(fù)擔(dān)。

李克強(qiáng)總理專門提到，行政性收費(fèi)要減少，但是減到一定程度，就涉及怎樣“拆香火”，觸及有關(guān)實(shí)權(quán)部門的既得利益。所以要真正解決中國稅制、收費(fèi)等的問題，要降低稅費(fèi)體系背后的綜合成本，應(yīng)該配合以大部制和扁平化改革，使財(cái)稅改革跟其他減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的改革配合起來，讓我們的企業(yè)真正降低實(shí)際負(fù)擔(dān)而活起來。

（三）優(yōu)化調(diào)整中央地方體制

財(cái)稅改革方案的第三項(xiàng)任務(wù)是處理好中央地方體制關(guān)系。這需要從理順事權(quán)開始。應(yīng)形成各級(jí)事權(quán)一覽表、支出責(zé)任明細(xì)單，理順收入劃分，建設(shè)地方稅體系，在扁平化三級(jí)框架之下尋求“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”的境界，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和各級(jí)、各地政府職能的到位。

基本思路是對每一級(jí)政權(quán)要賦予人大的合法授權(quán)，進(jìn)而形成“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)，再加上自上而下兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付”的制度安排。小平同志南巡講話時(shí)說：先富起來的地區(qū)要多出些錢，支持貧困地區(qū)的發(fā)展。這些年中央、省“抽肥補(bǔ)瘦”地縱向轉(zhuǎn)移支付，也輔助性地發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付，比如在汶川大地震之后，中央?yún)f(xié)調(diào)各地對口支援災(zāi)區(qū)，就是橫向轉(zhuǎn)移支付。這樣一套制度最終應(yīng)能夠使最欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，在財(cái)力方面也能滿足履行基本職能的需要，以利于長治久安。地方稅體系方面必須完成攻堅(jiān)克難的改革，產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)的制度建設(shè)也都需優(yōu)化推進(jìn)。我們還應(yīng)看到在事權(quán)合理化方面，多年來仍基本停留在原則上，到目前為止還沒有明確提出各級(jí)事權(quán)的一覽表和明細(xì)單。很多硬骨頭怎么啃，各個(gè)方面認(rèn)識(shí)不一致，希望今后在這些方面有所突破。

總體來說，財(cái)稅改革這些基本的任務(wù)事關(guān)全局，事關(guān)所有的企業(yè)、所有的社會(huì)成員。我們應(yīng)該胸懷全局，認(rèn)清發(fā)展大勢，為了中國的現(xiàn)代化，要以服務(wù)全面改革、“攻堅(jiān)克難”的大局意識(shí)與擔(dān)當(dāng)意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)，抓住重點(diǎn)、掌握節(jié)奏、有所作為，力爭財(cái)稅改革與全面改革按中央時(shí)間表要求于2020年取得“決定性成果”。全面小康伴隨著改革取得決定性成果，中國才有持續(xù)發(fā)展的充沛的新動(dòng)能與后勁。四個(gè)“全面”的第一項(xiàng)——全面建成小康社會(huì)，相對容易實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長速度在6.5%以上，這一“保證速度”是沒有問題的，將使2010—2020年的十年間中國人均GDP再翻一番。現(xiàn)在看來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)沒有懸念，再加上各地有“軍令狀”在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，以及種種“社會(huì)政策的托底”，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)是大概率事件。但是全面改革所要面對的問題，是要進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，繼續(xù)往前跨越中等收入陷阱。對此陷阱概念，筆者認(rèn)為不要太計(jì)較量化上面的精確度，形象比喻的“中等收入陷阱”，就是直指一個(gè)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)象，是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行把前面大半個(gè)世紀(jì)一百多個(gè)經(jīng)濟(jì)體做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的歸納總結(jié)后給出的概念。中國怎么能夠走通一百多個(gè)經(jīng)濟(jì)體里面只有10%走通的那條往上達(dá)到高收入經(jīng)濟(jì)體的道路，而不會(huì)落入90%“陷阱式”的前車之鑒呢？實(shí)質(zhì)性的問題就是改革一定要取得決定性的成果，這才能有國家治理現(xiàn)代化所形成的后勁，才會(huì)對沖現(xiàn)在的一系列不利因素：如勞動(dòng)力比較優(yōu)勢的喪失，投資邊際收益遞減，土地資源越來越金貴的拖累和制約，等等。這些制約我們發(fā)展的下行因素怎么樣得到對沖？理論上說就是供給側(cè)的全要素生產(chǎn)率的提高，其來源主要包括科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。強(qiáng)調(diào)改革，就是要用制度創(chuàng)新打開科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的空間，爭取有足夠支撐力跨越中等收入陷阱。如果走得好，跨越這個(gè)陷阱之后，還要有二十多年的時(shí)間繼續(xù)提高中國的綜合實(shí)力，包括硬實(shí)力和軟實(shí)力。按照十九大的戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)于2035年基本建成社會(huì)主義現(xiàn)代化 （此前2025—2030年，應(yīng)決定性地跨越“中等收入陷阱”），2049—2050年，建成現(xiàn)代化強(qiáng)國。讓我們?yōu)榇硕餐^斗！■

[1]賈康.全面推進(jìn)依法治國:從政府事權(quán)與司法管轄權(quán)的合理化看法治化配套改革[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015，（1）.

[2]賈康.中國稅制改革中的直接稅問題[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版).2015，（3）.

[3]賈康.龍小燕.財(cái)政全域國家治理:現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建的基本理論框架[J].地方財(cái)政研究.2015，（7）.

[4]賈康、蘇京春.中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”[M].北京：中信出版社，2016.