●席建軍 謝助民

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，無(wú)不需要財(cái)政的財(cái)力支持和物質(zhì)保障。因此，《決定》進(jìn)一步提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)政制度是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，需要 “建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告作出了 “中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的重大政治論斷，進(jìn)一步指出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”?？梢?jiàn)，現(xiàn)代財(cái)政制度既是保證國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段和工具，又是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容和必然要求，而建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度客觀要求要有與之相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督制度予以保障。財(cái)政監(jiān)督作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分和保障財(cái)稅體制和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系有效運(yùn)行的必備手段，必將為貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系提供基礎(chǔ)保障?？h區(qū)基層財(cái)政監(jiān)督也必須適應(yīng)新時(shí)代要求，努力構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度，助力現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

一、新時(shí)代對(duì)財(cái)政監(jiān)督的新要求

黨的十九大報(bào)告對(duì)財(cái)政的改革提出了更加具體、針對(duì)性更強(qiáng)的要求。對(duì)財(cái)政改革有兩大具體要求：一是要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度；二是要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度也是現(xiàn)代財(cái)政制度的組成部分。

現(xiàn)代財(cái)政制度由黨的十八屆三中全會(huì)提出，到2020年中國(guó)新一輪財(cái)稅改革的奮斗目標(biāo)就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。而現(xiàn)代財(cái)政制度有以下四點(diǎn)內(nèi)容，客觀上對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度提出了新的更高的要求。

（一）公共性

公共性是現(xiàn)代財(cái)政制度的靈魂，實(shí)際上決定了財(cái)政活動(dòng)的邊界和財(cái)政監(jiān)督的范圍和基礎(chǔ)。黨的十八大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。而《預(yù)算法》更對(duì)財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)督提出了具體明確的要求，財(cái)政監(jiān)督要將所有政府收支納入監(jiān)督范圍，嵌入預(yù)算管理的全過(guò)程。黨的十九大報(bào)告提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，進(jìn)一步凸顯了財(cái)政的公共性問(wèn)題，現(xiàn)代財(cái)政是公共財(cái)政，而公共財(cái)政就是“取眾人之財(cái)，為眾人之用”，無(wú)論是收入還是支出，都要更好地用于公眾，服務(wù)民生。這種公共性，決定并體現(xiàn)了財(cái)政活動(dòng)的邊界，同時(shí)這種公共性也是實(shí)行財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)。要求財(cái)政監(jiān)督作為工具、手段和保障措施，必須按建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，對(duì)財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警、分析、保障、規(guī)范、評(píng)價(jià)、服務(wù)等，建立起對(duì)財(cái)政政策落實(shí)和財(cái)政收支行為全過(guò)程、全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，必須要對(duì)財(cái)政活動(dòng)實(shí)行全過(guò)程、全方位、全覆蓋監(jiān)督，客觀上要構(gòu)建與建立現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度。

（二）法治性

黨的十九大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，對(duì)堅(jiān)持全面依法治國(guó)作出統(tǒng)一部署。此前，黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的論述，將建立現(xiàn)代財(cái)政體制的重要性，進(jìn)一步提高到了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本保障的新高度?！额A(yù)算法》的頒布、稅收法定原則等，無(wú)不凸顯建立現(xiàn)代財(cái)政制度要突出法治，而構(gòu)建體現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的預(yù)算法律監(jiān)督機(jī)制則是推進(jìn)財(cái)政體制改革的一大重要抓手，務(wù)必要堅(jiān)持于法有據(jù)，以法制為保障，客觀上要求現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督法律體系要進(jìn)一步完善，財(cái)政監(jiān)督的主體責(zé)任要進(jìn)一步明晰，財(cái)政監(jiān)督的流程要進(jìn)一步優(yōu)化，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法程序要進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化等。

（三）規(guī)范高效

黨的十九大報(bào)告指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”就是指加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)是規(guī)范和高效的制度，高效即是績(jī)效管理。早在2011年財(cái)政部就發(fā)布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，對(duì)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督作出部署；為保證績(jī)效監(jiān)督工作有效開(kāi)展，財(cái)政部于2013年又頒布了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)管提供了可靠抓手；2016年以來(lái)，適應(yīng)政府“放管服”改革需要，財(cái)政部進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算監(jiān)管改革，構(gòu)建適應(yīng)法治政府要求的財(cái)政執(zhí)法法規(guī)制度體系，探索預(yù)算績(jī)效監(jiān)管工作，但在實(shí)踐中還存在諸多難題，如：如何構(gòu)建預(yù)算績(jī)效監(jiān)管評(píng)價(jià)方法、標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)，改進(jìn)模式，提升水平等問(wèn)題不容忽視。黨的十九大報(bào)告將績(jī)效提到空前高度，客觀上要求績(jī)效監(jiān)督工作必須正視現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，改變管理重點(diǎn)，改革分配方式等。與之相適應(yīng)地，現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督也必須緊扣黨的十九大關(guān)于建立現(xiàn)代財(cái)政制度這個(gè)主題，靶向規(guī)范和高效兩個(gè)重點(diǎn)，拓寬監(jiān)督內(nèi)容，將績(jī)效管理融入預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督全過(guò)程，延伸監(jiān)督手臂，提升監(jiān)督層次，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督。

（四）信息化

黨的十九大報(bào)告提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，離不開(kāi)信息化的支撐。信息化水平的高低在一定程度上反映出一國(guó)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平的高低。自2015年李克強(qiáng)總理提出“互聯(lián)網(wǎng)+”概念以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督不可避免地面臨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代帶來(lái)的各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)，新時(shí)代新形勢(shì)下，這些機(jī)遇和挑戰(zhàn)為構(gòu)建新時(shí)代下現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度，無(wú)論是體系還是機(jī)制，均帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。如何更新和保護(hù)財(cái)政監(jiān)督大數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督范疇、提升監(jiān)督精準(zhǔn)度，加強(qiáng)監(jiān)督信息化隊(duì)伍建設(shè)，整合“金財(cái)工程”和現(xiàn)有其他財(cái)政管理平臺(tái)，與銀行、稅務(wù)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)籌對(duì)接等，對(duì)構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)提出了一系列不容回避的課題，必須適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，發(fā)揮好信息化在財(cái)政監(jiān)督中的支撐保障作用。

此外，黨的十九大報(bào)告指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)涉及預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題，即預(yù)算編制和需求的安排。要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)離不開(kāi)對(duì)預(yù)算編制的同步監(jiān)督，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的范圍、數(shù)量，對(duì)轉(zhuǎn)移支付與重大項(xiàng)目預(yù)算編制的監(jiān)管，對(duì)預(yù)算編制的完整性、合理性、績(jī)效性等方面的監(jiān)管，以及如何完善監(jiān)督成果在預(yù)算編制環(huán)節(jié)的反饋和運(yùn)用等，都對(duì)構(gòu)建新時(shí)代下現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。此外，預(yù)算全過(guò)程管理也對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督的全過(guò)程監(jiān)管提出了新的要求。

二、部分縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督工作現(xiàn)狀

推行省直管縣財(cái)政體制以來(lái)，縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但部分縣區(qū)步伐不大，在少數(shù)縣區(qū)甚至呈減弱趨勢(shì)，主要是現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督模式難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)財(cái)政體制改革的需要。綜合來(lái)看，當(dāng)前縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督工作存在以下幾方面的不足。

（一）缺乏完善的財(cái)政監(jiān)督體系

1、財(cái)政監(jiān)督缺乏完整的法律保障。財(cái)政監(jiān)督法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件等，我國(guó)尚未建立起一套系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督法律體系，導(dǎo)致縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督在執(zhí)法上定性不準(zhǔn)，尺度偏松，手段偏軟，對(duì)新出現(xiàn)的財(cái)政違法違規(guī)行為缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范和監(jiān)督制度，法律體系存在盲區(qū)，影響了縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2、財(cái)政監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中作為尚不明顯。實(shí)際工作中，財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督等存在多頭監(jiān)管和重復(fù)檢查的現(xiàn)象，檢查信息未全面共享，浪費(fèi)了人力物力，影響了財(cái)政監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用。

3、財(cái)政監(jiān)督相關(guān)配套不夠完備?？h區(qū)財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的實(shí)際地位有待提升、知情權(quán)、參與權(quán)、執(zhí)法權(quán)有待強(qiáng)化，財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)有待健全，協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)的規(guī)范性機(jī)制有待進(jìn)一步暢通，財(cái)政內(nèi)部預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制有待完善，財(cái)政監(jiān)督信息化支撐平臺(tái)有待提升優(yōu)化。

（二）思想認(rèn)識(shí)不足，監(jiān)督執(zhí)行不到位

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督不重要，不同程度存在等、靠的依賴思想，個(gè)別人員甚至認(rèn)為財(cái)政“大監(jiān)督”理念是財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)一家之事，對(duì)財(cái)政監(jiān)督觀念是否轉(zhuǎn)型無(wú)所謂，反正上級(jí)財(cái)政部門(mén)有安排，兄弟單位有經(jīng)驗(yàn)，照抄照搬即可。有的縣區(qū)財(cái)政部門(mén)對(duì)監(jiān)督利器認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督可有可無(wú)，對(duì)財(cái)政監(jiān)督接受度不高，對(duì)縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致監(jiān)督職能弱化現(xiàn)象漠視不見(jiàn)，放任自流。

對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的不重視，直接導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督工作執(zhí)行不力?？h區(qū)財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)未能全程參與部門(mén)預(yù)算編制審核，財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)監(jiān)督和各業(yè)務(wù)股室的日常監(jiān)督在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中難以同頻共振，預(yù)算追加和重大項(xiàng)目審核監(jiān)督更為缺位。對(duì)預(yù)算單位的決算監(jiān)督審核還沒(méi)有有效開(kāi)展起來(lái)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)部分領(lǐng)域監(jiān)管、對(duì)政府債務(wù)監(jiān)管、對(duì)PPP的監(jiān)管更沒(méi)有監(jiān)督到位。

（三）財(cái)政監(jiān)督職能有待優(yōu)化，路徑尚不明晰

少數(shù)縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)慣性思維較為突出，有的強(qiáng)調(diào)糾錯(cuò)監(jiān)督，有的僅關(guān)注合規(guī)監(jiān)督，有的側(cè)重財(cái)務(wù)檢查監(jiān)督，有的注重事后監(jiān)督，對(duì)財(cái)政監(jiān)督如何系統(tǒng)化、信息化、綜合化、服務(wù)規(guī)范化落實(shí)不力，距離事前、事中、事后一體化，監(jiān)督、服務(wù)、預(yù)警、制裁、評(píng)價(jià)規(guī)范化還有很大差距。

嵌入財(cái)政業(yè)務(wù)流程的具體監(jiān)督路徑不明晰，財(cái)政預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出執(zhí)行的監(jiān)督方式不明確，對(duì)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督的嵌入口把握不準(zhǔn)；對(duì)財(cái)政收入、支出、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)警、跟蹤、問(wèn)效的保障機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制等均缺乏有效的監(jiān)督手段。運(yùn)用信息化、財(cái)政大數(shù)據(jù)等手段構(gòu)建政府財(cái)政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、績(jī)效監(jiān)督的辦法非常欠缺。

（四）監(jiān)督方式缺乏創(chuàng)新

一方面，檢查方式主要為賬證、賬實(shí)和賬賬之間的數(shù)據(jù)資料審核比對(duì)，重簡(jiǎn)單核實(shí)原始單據(jù)的合法性，不注重會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的真實(shí)性；重查閱會(huì)計(jì)憑證、報(bào)表和資料，不注重財(cái)務(wù)分析，仍屬于單純的行政監(jiān)督模式，財(cái)政管理權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)基本脫節(jié)。另一方面，財(cái)政監(jiān)督往往按年度或按項(xiàng)目工程完成后根據(jù)需要對(duì)其財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行事后監(jiān)督，無(wú)法從源頭上預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和堵住財(cái)政資金在安排、撥付和使用過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)行為。同時(shí)，信息化程度不高，一直采用手工查賬方式，如翻閱憑證、查找資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和匯總報(bào)表等，對(duì)“金財(cái)工程”“國(guó)庫(kù)集中支付”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”等信息平臺(tái)運(yùn)用較少；財(cái)政內(nèi)部控制系統(tǒng)、財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)和財(cái)政項(xiàng)目資金審核系統(tǒng)尚未建立，財(cái)政信息共享程度低，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)對(duì)預(yù)算單位和監(jiān)督對(duì)象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以掌控。此外，財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督難以從項(xiàng)目純收益、市場(chǎng)供需、群眾實(shí)際需求等角度切實(shí)加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督。

（五）內(nèi)部管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

1、各部門(mén)缺乏必要聯(lián)系，存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，降低了財(cái)政監(jiān)督工作效率?？h區(qū)財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與財(cái)政內(nèi)部其他股室、被檢查單位之間信息不對(duì)稱，監(jiān)督專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)很少參加有關(guān)部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行、資金分配等相關(guān)工作會(huì)議，對(duì)預(yù)算批復(fù)文件和決算批復(fù)文件、專項(xiàng)資金立項(xiàng)及使用信息掌握不夠，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中財(cái)政監(jiān)督檢查工作的效率和效果。

2、缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督管理，內(nèi)審機(jī)制不嚴(yán)格。一是缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。個(gè)別縣區(qū)開(kāi)展的財(cái)政內(nèi)部控制監(jiān)督工作僅僅是流于形式，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部違紀(jì)問(wèn)題仍有發(fā)生，這與內(nèi)部管理不嚴(yán)、監(jiān)督不力、內(nèi)控不到位有關(guān)。二是內(nèi)控制度還不健全。財(cái)政部門(mén)重預(yù)算編制和資金撥付，輕資金監(jiān)控和財(cái)務(wù)監(jiān)管，使得財(cái)政監(jiān)督與資金管理脫節(jié)，事前監(jiān)督和事中監(jiān)控兩個(gè)財(cái)政監(jiān)督職能相對(duì)弱化；縣區(qū)財(cái)政部門(mén)重預(yù)算分配輕財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)控制度缺位，容易導(dǎo)致預(yù)算編制、資金撥付和資金使用等管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞。

（六）監(jiān)督成果亟待有效利用

1、整改落實(shí)不到位。財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果在部門(mén)預(yù)算編制執(zhí)行過(guò)程中未能得以有效整改，對(duì)被檢查單位問(wèn)題的整改處罰僅局限于違法資金和非法收入的收繳，未涉及年度財(cái)務(wù)決算和部門(mén)預(yù)算編制、調(diào)整等問(wèn)題，導(dǎo)致被檢查問(wèn)題年年檢查年年犯的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

2、成果運(yùn)用不充分。部分縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理存在“兩張皮”現(xiàn)象，財(cái)政監(jiān)督工作存在“三少三多”：干得不少，發(fā)聲不多；治標(biāo)不少，治本不多；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不少，成果運(yùn)用不多。財(cái)政監(jiān)督服務(wù)財(cái)政管理的職能作用仍然未能得以充分發(fā)揮。

3、考核機(jī)制不合理。縣區(qū)預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督工作沒(méi)有建立科學(xué)合理高效的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)督考核制度和辦法。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程無(wú)法對(duì)預(yù)算單位各項(xiàng)資金的使用效果和效率進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程的量化指標(biāo)考核，極易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)督考核工作流于形式。

（七）監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

基層財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍薄弱，主要體現(xiàn)在：一是能力不匹配，少數(shù)縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督工作人員的財(cái)政業(yè)務(wù)水平有待提升，其財(cái)政理論功底、財(cái)政監(jiān)督法律素養(yǎng)、財(cái)政監(jiān)督實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)、財(cái)政監(jiān)督信息化水平、財(cái)政監(jiān)督寫(xiě)作能力等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行力有待提高，無(wú)人管事、管不好事的問(wèn)題較為突出。二是隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)有的是合署辦公，有的工作人員主要精力不在監(jiān)督事業(yè)上；有的缺乏專業(yè)的監(jiān)督人才，導(dǎo)致監(jiān)督工作無(wú)法正常開(kāi)展。

三、新時(shí)代做好縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督的建議

黨的十九大報(bào)告關(guān)于加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的論述，對(duì)進(jìn)一步提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了具體要求，相應(yīng)地對(duì)提升財(cái)政監(jiān)督水平和實(shí)效也提出了新的要求，針對(duì)當(dāng)前縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀，實(shí)行有針對(duì)性的改進(jìn)措施必不可少。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度，特別是解決縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題，需要在工作目標(biāo)、核心要求、工作重點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)上綜合施策。

（一）目標(biāo)在“制度”體系

黨的十九大報(bào)告指出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。而現(xiàn)代財(cái)政制度則在黨的十八屆三中全會(huì)已提出相應(yīng)要求，具體到2020年我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度；明確全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。兩者均表明，深化改革推進(jìn)的根本方向，出發(fā)點(diǎn)都在制度，在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，當(dāng)然也包括現(xiàn)代財(cái)政制度。

為此，要從三個(gè)層面完善制度設(shè)計(jì)：一是建立一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度，包括現(xiàn)代財(cái)政制度、構(gòu)建國(guó)家治理體系，而國(guó)家治理能力則是國(guó)家制度和執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，落腳點(diǎn)還是在制度，重點(diǎn)在現(xiàn)代財(cái)政制度和現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度。二是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，就是使各項(xiàng)財(cái)政制度更加科學(xué)，更加完善，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家運(yùn)用財(cái)政手段治理的制度化、規(guī)范化、程序化。財(cái)政制度不僅僅涉及財(cái)政領(lǐng)域，而是事關(guān)黨和國(guó)家社會(huì)事務(wù)的各個(gè)層面、各項(xiàng)領(lǐng)域，是關(guān)乎全局的整體性制度；不是表層的，而是具有基礎(chǔ)意義的、帶有根本性的制度。三是客觀上要求作為與之相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督制度不可能再是零打碎敲的，更不可能是單打獨(dú)斗的，而是必須立足于現(xiàn)代財(cái)政制度的各個(gè)層面的系統(tǒng)推進(jìn)，體現(xiàn)出依法理財(cái)、依法監(jiān)督、以人為本的基本要求，體現(xiàn)出公平、公正、以人民利益為中心的基本價(jià)值取向，體現(xiàn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)在要求。

可見(jiàn)，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督要適應(yīng)新時(shí)代要求，必須按照現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，緊扣“制度”不偏向，立足制度作保障，服務(wù)于現(xiàn)代財(cái)政制度的三大主體內(nèi)容，以保障深化財(cái)政體制改革的政策制度不走樣、不落空，確保財(cái)政監(jiān)督的作用和效果不打折扣。

（二）核心在“平衡”關(guān)系

1、平衡的難點(diǎn)是處理預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督的關(guān)系。預(yù)算作為推進(jìn)國(guó)家治理的重要手段，已成為我國(guó)推行新一輪財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，進(jìn)一步深化各項(xiàng)改革，乃至治國(guó)理政，提高國(guó)家治理能力的首要前提和重要保障。在縣區(qū)財(cái)政實(shí)踐中，縣區(qū)委和縣區(qū)人民政府以及財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)將預(yù)算擺在財(cái)政工作的首要位置。而長(zhǎng)期以來(lái)，縣區(qū)財(cái)政內(nèi)部也普遍存在“重預(yù)算，輕監(jiān)督；重執(zhí)行，輕監(jiān)督；重收支，輕監(jiān)督”的現(xiàn)象，預(yù)算與監(jiān)督、執(zhí)行與監(jiān)督的關(guān)系一直沒(méi)能正確處理好。由于預(yù)算是財(cái)政的核心業(yè)務(wù)，在財(cái)政實(shí)際工作中帶有核心性、根本性，處理好、平衡好預(yù)約執(zhí)行監(jiān)督彼此的關(guān)系難度較大。

2、平衡的前提是明確預(yù)算具有的天然監(jiān)督職能。黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束能力的預(yù)算制度”，一是要求預(yù)算制度要做到 “規(guī)范透明”。除按《預(yù)算法》要求外，必須積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，客觀上倒逼預(yù)算要加大監(jiān)督力度，主動(dòng)去監(jiān)督預(yù)算自身是否做到規(guī)范透明，是否客觀公正，是否全程公開(kāi)；二是“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”的預(yù)算制度明確了預(yù)算管理改革的未來(lái)取向，適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的內(nèi)在要求，倒逼預(yù)算強(qiáng)化自我監(jiān)督；三是“約束有力”的預(yù)算制度既是表明《預(yù)算法》的剛性約束，更是對(duì)長(zhǎng)期預(yù)算管理中有關(guān)“預(yù)算軟約束”問(wèn)題進(jìn)一步深化改革的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)緊迫性；四是“全面實(shí)施績(jī)效管理”表明財(cái)政績(jī)效管理不僅局限于支出領(lǐng)域，而且包括收入領(lǐng)域；不僅體現(xiàn)在績(jī)效預(yù)算安排，而且體現(xiàn)在結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)；不僅體現(xiàn)在一個(gè)預(yù)算循環(huán)周期，而且體現(xiàn)在不同預(yù)算循環(huán)周期相互銜接，如支出績(jī)效評(píng)價(jià)要與下一年度預(yù)算安排掛鉤。落實(shí)黨的十九大精神，客觀要求預(yù)算要切實(shí)履行好監(jiān)督職能，不是附加，而是必然。

3、平衡的關(guān)鍵是強(qiáng)化“大監(jiān)督”理念，劃清邊界，同頻共振，各履職責(zé)

（1）強(qiáng)化“大監(jiān)督”理念。從縣區(qū)基層財(cái)政實(shí)踐看，要圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度，按照構(gòu)建預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查和績(jī)效管理相互協(xié)調(diào)、相互制衡的現(xiàn)代財(cái)政制度框架，強(qiáng)化“大監(jiān)督”理念，實(shí)現(xiàn)全員參與，全程監(jiān)控、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督相互制約、協(xié)調(diào)并進(jìn)的“大監(jiān)督”格局，形成各司其職、密切配合、相互制約、良性互動(dòng)的局面。

（2）明確預(yù)算、國(guó)庫(kù)、其他財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。預(yù)算要突出在全方位監(jiān)管部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)上把監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和決算審核上，將預(yù)算編制審核做精做細(xì)，決算審核到位，不走過(guò)場(chǎng)，績(jī)效監(jiān)管重點(diǎn)突破，預(yù)決算全面公開(kāi)、客觀、完整、真實(shí)、規(guī)范。國(guó)庫(kù)要按照國(guó)庫(kù)集中支付改革的要求，充分發(fā)揮執(zhí)行審核作用。其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)要突出其分管職責(zé)范圍的財(cái)政資金監(jiān)督的主體責(zé)任，破除過(guò)去注重分錢(qián)，不事監(jiān)管，當(dāng)甩手掌柜的習(xí)慣做法，挑起日常監(jiān)管的重?fù)?dān)，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)控。

（3）明確財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)要發(fā)揮中堅(jiān)作用。財(cái)政監(jiān)督專職檢查機(jī)構(gòu)要發(fā)揮監(jiān)督牽頭抓總、協(xié)調(diào)運(yùn)行、歸口把關(guān)的中堅(jiān)職能，在履行好自身職能的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算、國(guó)庫(kù)、其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督的再監(jiān)督。

（三）重點(diǎn)在“攻堅(jiān)”突破

構(gòu)建新形勢(shì)下的財(cái)政監(jiān)督，在構(gòu)建方向上要重點(diǎn)突出“攻堅(jiān)”克難，要突出監(jiān)督機(jī)制的攻堅(jiān)，監(jiān)督信息支撐平臺(tái)的攻堅(jiān)和監(jiān)督隊(duì)伍保障的攻堅(jiān)。

1、要將縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的攻堅(jiān)列為重點(diǎn)?？h區(qū)財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題的一個(gè)很重要的原因是監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，或者雖然建立了，但配套不齊，殘缺不全；或不著力，隔靴搔癢；或不管用，牛欄關(guān)貓；等等。

監(jiān)督機(jī)制的攻堅(jiān)，要著力的地方很多：構(gòu)建機(jī)制的難點(diǎn)是什么，構(gòu)建機(jī)制的重點(diǎn)在哪里，突破點(diǎn)又是什么，這些都需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既需要用集團(tuán)作戰(zhàn)的思維來(lái)部署攻堅(jiān)，又需要用協(xié)同推進(jìn)的思維來(lái)落實(shí)攻堅(jiān)，具體推進(jìn)中要把握以下三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

（1）組織領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)?？h區(qū)政府、財(cái)政部門(mén)“一把手”要真正把財(cái)政監(jiān)督擺上“一把手”工程位置。在縣級(jí)層面，要建立權(quán)責(zé)明晰、分工明確、協(xié)作配合的監(jiān)督工作組織領(lǐng)導(dǎo)體制，明確縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督主體，包括縣級(jí)人大、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、企事業(yè)單位的主管部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體等主體各自的監(jiān)督職能、劃清權(quán)責(zé)。

（2）流程再造環(huán)節(jié)。要依據(jù)縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督特點(diǎn)，系統(tǒng)性、針對(duì)性、全面性地設(shè)計(jì)縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督管理工作流程，使之明確、清晰、完整嵌入財(cái)政管理的全過(guò)程。如預(yù)算編制環(huán)節(jié)流程的設(shè)計(jì)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)流程的設(shè)計(jì)、事后監(jiān)督環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)等都要明確具體；再如，績(jī)效監(jiān)督流程、內(nèi)部監(jiān)督流程等，其流程指標(biāo)均要明確、具體、細(xì)化、量化，以形成標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督流程，力求達(dá)到“抬頭看路、不盯地圖”的監(jiān)督境界。

（3）結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)。要著眼服務(wù)縣域改革和發(fā)展實(shí)際，設(shè)計(jì)財(cái)政監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用的保障措施，從行業(yè)性、系統(tǒng)性、全局性等維度去研判，從整改落實(shí)、鞏固提高上擴(kuò)大監(jiān)督成果。

2、要將縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)擺上攻堅(jiān)日程。目前，縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督面臨著矛盾：一方面因力量欠缺導(dǎo)致監(jiān)督工作無(wú)人做事；另一方面，從事財(cái)政監(jiān)督的同志難以適應(yīng)財(cái)政信息新技術(shù)的要求、無(wú)法高效做事，如何適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”時(shí)代財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)的形勢(shì)，是縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督的大課題，迫切需要加以解決。建議財(cái)政部要將信息化建設(shè)提上財(cái)政監(jiān)督的重要位置，要搭建財(cái)政大數(shù)據(jù)資源互通共享平臺(tái)，通過(guò)共享數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)資源整合，破除信息壁壘，降低監(jiān)督成本，滿足財(cái)政監(jiān)督多方面需求。

3、要將縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)攻堅(jiān)始終抓在手中。人是決定事業(yè)成敗的關(guān)鍵因素之一，做好財(cái)政監(jiān)督工作關(guān)鍵一點(diǎn)是做好財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)工作，要將其作為落實(shí)“攻堅(jiān)”突破的重點(diǎn)。要適應(yīng)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì)，適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、方式、工具的新變化，適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督專業(yè)性、系統(tǒng)性、合規(guī)性、績(jī)效性和信息化的新要求。財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)要在法律、財(cái)政、信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)管理等綜合素質(zhì)培養(yǎng)上下工夫。各級(jí)黨委、政府對(duì)縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督工作人員要有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，選拔要做到高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，增強(qiáng)吸引力；培訓(xùn)要綜合施策，在法律管理、政策業(yè)務(wù)、技能等方面多措并舉，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)力；保障上要對(duì)財(cái)政監(jiān)督干部要“高看一等，厚愛(ài)三分”，可比照國(guó)家監(jiān)察體制改革，選拔監(jiān)察隊(duì)伍的做法，增強(qiáng)約束力，讓財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍有職、有威、有吸引力，有位、有為、有戰(zhàn)斗力。在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部，要將專職財(cái)政監(jiān)督部門(mén)作為培訓(xùn)合格財(cái)政干部的平臺(tái)，將其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)作為財(cái)政監(jiān)督的一線，樹(shù)立財(cái)政干部首先是財(cái)政監(jiān)督干部的身份認(rèn)同，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督干部選拔任用，發(fā)揮其在建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度中的保障作用。

（四）關(guān)鍵在“重構(gòu)”格局

建立適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度的財(cái)政監(jiān)督制度，縣區(qū)財(cái)政要將財(cái)政監(jiān)督放在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和促進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的宏觀背景和現(xiàn)實(shí)選擇定位中去思考、謀劃、構(gòu)建，用時(shí)間換空間，從重構(gòu)的積累去夯實(shí)建立現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督的深度和高度?！爸貥?gòu)”應(yīng)當(dāng)包括重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督法律體系、重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督組織體系、重新認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督工具，等等。

1、重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督法律體系。財(cái)政監(jiān)督法律體系建設(shè)是當(dāng)前亟需解決的重要問(wèn)題。要以統(tǒng)籌推進(jìn)的理念、全局協(xié)同的思路，貫徹建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)在要求，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法理財(cái)、依法監(jiān)督。首要的是從國(guó)家層面應(yīng)盡早出臺(tái)一部專門(mén)的財(cái)政監(jiān)督法，在吸納國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的法律體系經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，設(shè)計(jì)適合我國(guó)財(cái)政監(jiān)督實(shí)際的法律體系框架，通過(guò)最高權(quán)力機(jī)關(guān)立法明確財(cái)政監(jiān)督主體的法律地位、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督程序和處罰措施，為財(cái)政監(jiān)督搭建頂層設(shè)計(jì)；其次，國(guó)務(wù)院要適應(yīng)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求，出臺(tái)有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的法規(guī)，財(cái)政部要進(jìn)一步完善《會(huì)計(jì)法》《財(cái)政違法行為處分處罰條例》等部門(mén)規(guī)章，加強(qiáng)指導(dǎo)，使縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督在貫徹相關(guān)法律法規(guī)上更加順手順心。只有重構(gòu)了財(cái)政監(jiān)督法律、法規(guī)和制度體系，縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督才能做到有章可循、有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，方可真正樹(shù)立起縣區(qū)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威。

2、重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督組織體系。財(cái)政監(jiān)督組織體系作為國(guó)家治理體系中經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，其構(gòu)建要納入“政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建等六大體系中統(tǒng)籌，以有效推進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度和國(guó)家治理體系的步伐”?？山梃b發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建多層次、多維度 、多方位的財(cái)政監(jiān)督組織體系，如構(gòu)建立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等各界廣泛參與的財(cái)政監(jiān)督體系，盡可能地避免單一監(jiān)督引發(fā)的失效風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，要對(duì)人大的立法監(jiān)督，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、稅務(wù)、國(guó)資、各種企事業(yè)單位主管部門(mén)的行政監(jiān)督，社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等社會(huì)監(jiān)督的各自職能、職責(zé)進(jìn)行合理設(shè)置，構(gòu)建多方參與、相互協(xié)調(diào)、科學(xué)合理的財(cái)政監(jiān)督體系，織細(xì)織密財(cái)政監(jiān)督的制度籠子。

3、重新認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督工具。財(cái)政監(jiān)督作為國(guó)家治理現(xiàn)代化和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要制度工具，其監(jiān)督本身的治理工具也應(yīng)提上議事日程，監(jiān)督工具有哪些，應(yīng)該如何使用，有待在構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中重新認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)代財(cái)政制度治理的工具有很多，包括預(yù)算、稅收、公債、轉(zhuǎn)移支付、內(nèi)部控制、績(jī)效評(píng)價(jià)等。在財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中，哪些監(jiān)督工具可以一并使用，協(xié)調(diào)運(yùn)行；哪些監(jiān)督工具適合在全過(guò)程監(jiān)督中的哪一階段使用；哪些可以全程使用；由哪些部門(mén)組織實(shí)施，具體使用，以及如何使用都很有講究。因此，有必要對(duì)財(cái)政監(jiān)督工具明確分類、科學(xué)界定其適用范圍、組合方式，以最大限度發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督工具的效力，使財(cái)政監(jiān)督工具更加有力，監(jiān)督結(jié)果更加有效，監(jiān)督機(jī)制更為科學(xué)規(guī)范。

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