●胡 帥 程干祥

財政轉移支付是 “基于各級政府的收入能力和合理支出需要的不一致，以實現(xiàn)各地公共服務水平的均等化目標而實行的一種財政資金或財政平衡制度”。從廣義上而言，財政轉移支付外延包括中央對地方、地方上級政府對下級政府、同級政府之間以及政府對個體的財政轉移支付，其中同級政府之間發(fā)生的財政資金平行轉移便是橫向轉移支付。為了平衡地區(qū)差距，“對口支援”在我國早已存在多年，其雖具有橫向轉移支付性質，然而法律層面上橫向轉移支付制度尚付闕如。十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@一提法直面我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的區(qū)域發(fā)展不平衡，東中西、城市與農(nóng)村以及發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)不平衡現(xiàn)象尤為典型。報告還指出，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，必須堅持和完善我國社會主義基本經(jīng)濟制度和分配制度，履行好政府再分配調節(jié)職能，加快推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距。”國家要履行再分配調節(jié)職能就必須充分利用財政轉移支付手段，這無疑為探索建立橫向轉移支付制度提供了良好契機。

一、理論爭議——肯定說與否定說

在學理上，對于是否應當建立橫向轉移支付存在肯定說與否定說兩種觀點?？隙ㄕf認為我國應當引入橫向轉移支付制度，其認為這是為了實現(xiàn)憲法賦予的公民平等權，讓公民平等享受基本公共服務，利于推進社會和諧發(fā)展的目標。改革開放初始形成的“讓一部分地區(qū)先富起來”的觀念，一方面促進了經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大進步，但另一方面也導致區(qū)域發(fā)展不平衡日益加劇。對于欠發(fā)達地區(qū)犧牲環(huán)境資源的代價，發(fā)達地區(qū)具有一定的治理責任。建立橫向轉移支付制度可使欠發(fā)達地區(qū)所受損害得到一定補償，這旨在協(xié)調區(qū)域發(fā)展，最終實現(xiàn)社會整體資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟和諧增長。否定說指出我國現(xiàn)階段不應建立橫向轉移支付制度，其認為我國不具備構建橫向轉移支付制度的現(xiàn)實基礎，即我國缺乏推進轉移支付制度變遷的動力、條件和支持制度有效運行的技術條件。前者是指“削峰補平”式的財政資金轉移無法消弭同級政府之間的利益沖突，自發(fā)的制度變遷無法實現(xiàn)；在對口支援常態(tài)化的背景下，中央強力推行富裕地區(qū)向貧困地區(qū)財富轉移政治阻力較大，強制變遷亦難以實現(xiàn)。后者是指橫向轉移支付制度的運行需要一整套的復雜計算體系和高超的操作技術，我國的整體計算測算技術較弱，難以提供技術支撐。反對者還進一步指出，1994年分稅制形成的“財權上移，事權下放”格局使得上級政府負有均衡下級政府財政支付關系的法定職責和內在動力，因為“財權上移”使上級政府有足夠的財力通過縱向的轉移支付統(tǒng)籌協(xié)調地方間財政收支平衡。

本文贊成我國應當引入橫向轉移支付制度的觀點。針對反方的論點，第一，制度變遷受“成本——收益”基本定理的約束，制度變遷的前提是收益大于成本。否定說僅基于經(jīng)濟學角度來論證我國缺乏建立橫向轉移支付制度變遷的動力和條件不足取，制度變遷的力量不只來自于經(jīng)濟因素，亦有政治、社會、革命等因素，不能以偏概全。第二，技術條件只是一個很小的因素，不足以達到制約制度建立之程度，況且，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的廣泛興起，我國計算與數(shù)據(jù)運用技術有了質的飛躍，技術條件難謂成為阻礙因素。第三，上級政府如果能夠很好地履行法定職責，縱向支付果能解決基本公共服務均等化，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀就不會如此糟糕，地區(qū)差距就不會如此之大，建立橫向財政轉移支付制度的呼聲就不會不絕于耳。否定者只關注了地方政府間的競爭關系，并以此寄希望于上級政府縱向轉移支付，卻忽略了地方政府間的互助交流合作，最終實現(xiàn)整體利益提升的雙贏效果。新時代的主要矛盾側重于不充分發(fā)展導致的不平衡，財政橫向轉移支付作為國家再分配調節(jié)的一種手段，其建設勢在必行。

二、追根溯源——立法態(tài)度和實踐的觀察

對于建立我國橫向轉移支付制度，存有共同致富論、民族團結論、生態(tài)補償論、權力均等論、自然災害論等不同理論視角，這些理論的來源既是我國實際情況的反映，也是我國財政體制尤其是轉移支付制度不完善的體現(xiàn)。在財政分權的制度框架下，縱向轉移支付雖對全國范圍內的財政均衡起到了很大作用，但未能在基本公共服務均等化上實現(xiàn)良好效果，面對市場經(jīng)濟固有缺陷加劇的地區(qū)間不平衡，欠發(fā)達地方政府承擔了基本公共服務的主要供給責任，鑒于欠發(fā)達地區(qū)的財力與事權不匹配，同級政府間財政轉移支付可以顯著增強欠發(fā)達地區(qū)的財力，有助于實現(xiàn)基本公共服務均等化。

我國針對實現(xiàn)基本公共服務均等化的相關立法，都表現(xiàn)出對欠發(fā)達地區(qū)或領域進行幫扶，帶有推行橫向財政轉移支付的傾向。比如1999年《過渡期財政轉移支付辦法》第一部分過渡期財政轉移支付的基本原則 “逐步調整地區(qū)之間的利益分配格局”、“過渡期轉移支付重點幫助財政困難地區(qū)緩解財政運行中的突出矛盾，逐步實現(xiàn)各地基本公共服務能力的均等化”。2003年 《農(nóng)村稅費改革中央對地方轉移支付辦法》第二部分轉移支付的目標和原則中“根據(jù)各地區(qū)的財力結構和財政困難程度，合理確定中央財政對不同地區(qū)的補助力度，適當照顧特殊困難地區(qū)”。2006年《革命老區(qū)專項轉移支付資金管理辦法》第1—4條“革命老區(qū)轉移支付資金，主要用于加強革命老區(qū)專門事務工作和改善革命老區(qū)民生的一般性轉移支付資金”。2007年《中央對地方一般性轉移支付辦法》第一部分目標和基本原則中：“一般性轉移支付的總體目標是縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”。2009年《邊境地區(qū)專項轉移支付資金管理辦法》第1—2條：“邊境地區(qū)專項轉移支付資金，改善邊境地區(qū)民生”。一般而言，目的和原則在本質上隱含了意欲追求和達到的理想狀態(tài)，并以此驅動外在的行動實踐，進而通過改造客體的一系列對象性實踐活動來達致目標。立法具有目的性，不僅源于對過去實踐經(jīng)驗的回應和總結，也包含了立法者對未來社會利益關系的再調整，立法本身蘊含的內在動機為推進現(xiàn)實制度改革提供了實踐動因。因此，從立法史上來講，我國對貧困地區(qū)的幫扶立法及相關規(guī)定其實是包含了平衡區(qū)域發(fā)展差距，推進基本公共服務均等化的目標定位與價值預設。

中國特色的對口支援其實就是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對上級指定的欠發(fā)達地區(qū)或民族地區(qū)給予人、財、物方面的幫助和支持，是一種基于財政平衡視角下的政府行為。從歷史上看，我國的對口支援萌芽于50年代，初步實行于60年代，并在1979年以國家政策固定，其目的在于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，縮小區(qū)域差距，幫扶貧困地區(qū)經(jīng)濟社會建設，最終實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。從對口支援的形成、探索、長期實踐來看，以支援對象不同，對口支援可分為邊疆地區(qū)、生態(tài)補償?shù)貐^(qū)、災害損失嚴重及突發(fā)事故地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、重大建設工程地區(qū)對口支援等模式。對口支援體現(xiàn)了我國作為單一政治體制的社會主義國家 “集中力量辦大事”優(yōu)勢，是促進地區(qū)間平衡發(fā)展的特殊政策措施。換言之，對口支援不僅僅是經(jīng)濟技術的地區(qū)扶持和縱向轉移支付制度的補充，其背后體現(xiàn)的是國家宏觀調控權力，某種程度上它突破了地區(qū)間競爭關系的藩籬，以平行支援性的手段實現(xiàn)合作、互利、共贏。不少學者提出的共同富裕、政治穩(wěn)定、民族團結、生態(tài)補償?shù)壤碚?，正是對口支援存在的倫理基礎和價值目標。客觀上講，對口支援確實發(fā)揮了巨大作用，然而，對口支援仍然只是一種非公式化、非法制化的運作，存在諸多問題。其一，對口支援是國家動用政治權力、依賴行政化手段形成的特殊政策，屬于政治任務而非自發(fā)形成的法定義務，政策具有時效性和易變性，不能完整規(guī)制對口支援系統(tǒng)流程。其二，對口支援缺乏激勵機制、輕視市場機制。激勵機制不足主要源于地區(qū)間的競爭利益關系，由于利益需求和價值目標的差異，“政治式”的財政無償轉移無法使支援地有效執(zhí)行。對口支援以政府為主導，缺乏市場對資源的優(yōu)化配置，帶有明顯的計劃經(jīng)濟特征。其三，對口支援未形成科學有效的評估機制。對口支援是立基于各種倫理基礎上的特殊政策，其作用的有效發(fā)揮依賴于政策是否科學、體系是否健全。政策執(zhí)行不能僅停留在任務執(zhí)行層面，無論政策抑或制度均具有外部性，一方面需要評估對口支援的實施效果，另一方面也需考察政策對其他地區(qū)和社會經(jīng)濟發(fā)展的影響效果。不然，一味簡單化地推行對口支援，而不注重相關政策工具的評估，無疑將會導致政策的預期效果無法實現(xiàn)。

“對口支援”本質上類似于橫向轉移支付，只不過其是國家?guī)в杏媱澬?、應急性的以政治手段實行的財政轉移行為，是一種非公式化、非法制化的轉移支付運作。之所以對口支援能夠轉為更加規(guī)范化的橫向轉移支付，皆因二者在財政平衡體系內可以實現(xiàn)耦合。第一，從信息約束看，對口支援和橫向財政轉移支付都是平級資金調撥，能夠實現(xiàn)基本“透明”的財政資金轉移，而縱向轉移支付往往受信息不對稱的困擾。第二，從作用方向看，縱向轉移支付基本是向下用力，同時又要便于上級政府對下級政府的控制。而對口支援和橫向財政轉移支付基本是平行用力，適合于體現(xiàn)“兄弟情誼”的事項，同時又要講究速度等效應。第三，從執(zhí)行效果看，縱向轉移支付在政府財力均衡方面效果比較理想，但與基本公共服務均衡尚有差距，比如成本因素、地方政府的偏好因素。而對口支援和橫向財政轉移支付往往直指民生短板，對基本公共服務有直接的補償功能。對口支援和橫向轉移支付的耦合為將“政治化”政策轉為“法律化”制度奠定了基礎，我國對口支援的一系列實踐為此提供了歷史經(jīng)驗，因此如何通過科學論證、民主立法，來建立新時代法治化的橫向轉移支付制度就變得更為迫切。綜上而言，有關實現(xiàn)基本公共服務均等化的立法以及對口支援實踐都體現(xiàn)了財政向某些地區(qū)傾斜，表明了建立我國橫向轉移支付制度有深厚的立法淵源和實踐經(jīng)驗根基。

三、他山之石——比較法上的借鑒

前已述及，反對者的一個理由就是縱向轉移支付已能夠實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化。國內的財政轉移支付一般包括縱向和橫向兩種，縱向轉移是上下級政府之間財政資金的無償轉移補助，其支付目的是為實現(xiàn)縱向均衡抑或橫向均衡，也可能是二者兼而有之。橫向轉移本質上是地區(qū)間的一種財政互助形式，財政資金由富裕地區(qū)直接轉向貧困地區(qū)，這種形式一般被稱作“羅賓漢”模式，也即兄弟互助模式?！皺M向轉移不需要中央的資金，而是將富裕的地方政府資金轉移到較貧困的地方政府，它只在瑞典、德國等少數(shù)國家實施，在其他國家一般只是以輔助形式出現(xiàn)”。馬克思主義哲學指出生產(chǎn)力以及生產(chǎn)關系決定上層建筑，因此一國的財政轉移支付模式由本國實際國情和財政平衡的實際需要決定。財政轉移支付有兩種基本模式，即自上而下式的單一縱向轉移和以縱向為主、橫向為輔——縱橫交錯的混合轉移模式。從世界范圍內來看，尚未有國家只實行單一的橫向轉移模式，絕大多數(shù)國家選擇采用以縱向轉移支付為主的轉移支付體系，只有德國、瑞典等少數(shù)國家實施實行縱橫交錯的模式。我國現(xiàn)在正處于新型加轉軌時期，如何通過財政轉移支付促進社會基本公共服務均等化，進而最終實現(xiàn)社會公平是一個亟待解決的問題，這也是我國選擇何種財政轉移模式的決定性基礎。因此“從我國的現(xiàn)實國情和財政制度的變遷沿革來看，我國應當實行以縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交錯的財政轉移支付法律制度。我國現(xiàn)階段建立的橫向財政轉移支付法律制度的功能定位在于實現(xiàn)橫向財政平衡、促進地區(qū)合作發(fā)展、縮小民族、區(qū)域差距”。這種安排源于國家的財政再分配權和控制地區(qū)間發(fā)展差距的任務，同時也說明了縱向轉移支付與橫向轉移支付之間并不是非此即彼的關系，二者可以并存。

我國地域廣闊，基于自然地理位置、資源、人口分布狀況以及地區(qū)經(jīng)濟結構的客觀差異事實，由此造成的地區(qū)發(fā)展和財政支付能力差異極為明顯。在現(xiàn)實體制之內，國家財政決策偏向于縱向轉移支付，而忽略了橫向轉移支付在實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化的功能。以國家整體經(jīng)濟社會發(fā)展程度和財政公平角度考量，僅僅依靠縱向轉移支付難以實現(xiàn)整體資源優(yōu)化配置和利用效率，也無法實現(xiàn)地區(qū)間的財政均衡。在比較法上，“發(fā)達國家的財政轉移支付一般以效率為主，而發(fā)展中國家的財政轉移支付一般以均等為主。而專項轉移支付一般是市場發(fā)育比較成熟、地區(qū)間經(jīng)濟較為平衡的發(fā)達國家財政轉移支付的政策取向，如美、英等國家大多實施的是專項轉移支付制度。而發(fā)展中國家和地區(qū)貧富差距較大的國家,則注重于均等化財政轉移支付，目的在于縮小地區(qū)差距，保證全國平衡”。橫向轉移支付的功能側重于地區(qū)平衡和基本公共服務均等化，而縱向轉移支付傾向于調控宏觀經(jīng)濟和協(xié)調政府間財政關系，因此縱橫交織的財政轉移支付模式能夠實現(xiàn)財政均衡和財政公平兩個目標。經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，盡管我國已然成為“經(jīng)濟強國”，但仍處于發(fā)展中國家階段的基本國情并沒有變，十九大報告提出的社會主要矛盾轉變表明我國會在 “發(fā)展起來前的矛盾”基礎之上，新時代將著力于“發(fā)展起來后的矛盾”，也即是發(fā)揮橫向轉移支付解決發(fā)展“不平衡”的作用，既追求社會整體發(fā)展又促進人的全面發(fā)展，最終實現(xiàn)服務于“人民日益增長的美好生活需要”。

四、立足本土——一個國內法的解釋

法學又稱為法解釋學或法規(guī)范學，乃以法規(guī)范為其研究對象。任何制度的建立都離不開本土資源的挖掘，建立我國的橫向轉移支付制度需要以國內法規(guī)范為依歸，立足于本土，尋找制度解釋的自足性和制度形成的規(guī)范淵源。

首先，依據(jù)《憲法》第62條全國人民代表大會行使下列職權：第(十)：“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”，“第(十五)應當由最高國家權力機關行使的其他職權”；第67條全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：“第(二十一)全國人民代表大會授予的其他職權”。第96條；“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”及第99條第一款：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃”。第85條：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關?！奔暗?9條；“國務院行使下列職權：第(五)編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預算”；第105條第一款：“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關，是地方各級國家行政機關”的規(guī)定，可知全國和地方各級人大及其常委會是財政轉移支付分配的決策主體，中央政府和地方各級政府是財政轉移支付分配的執(zhí)行主體，即具體實施財政轉移支付的主體。財政是國家為了滿足公共需要而參與國民收入分配的行為，是“以國家為主體的分配活動，是階級性和公共性、強制性和非直接償還性、收入和支出的對稱性的統(tǒng)一”，財政轉移支付表面上是財政資金的轉移，其實質則是財政資金在相關主體之間的再分配。為此全國和地方各級人大及其常委會可以依據(jù)憲法規(guī)定，行使財政轉移支付的相關職權，加強預算、完善審批權、監(jiān)督權，這不僅是自身權力的行使，更是依法行使支付權的體現(xiàn)，而具體支付的執(zhí)行由中央政府和地方各級政府落實，這也是憲法框架下我國權力機關職權分工、密切配合的體現(xiàn)。

其次，在《預算法》中存有構建橫向轉移支付的解釋空間?！额A算法》第12條規(guī)定“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，同時在“預算編制”一章第39條“中央預算和有關地方預算中應當安排必要的資金，用于扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟社會建設事業(yè)”,這說明《預算法》中已有通過財政預算實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求，為此再一味固守第16條第二款規(guī)定的：“財政轉移支付包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體”，本條依文義解釋而言，我國財政轉移支付制度只包括中央對地方的轉移支付，以及地方上級政府對下級政府的轉移支付，而不包括橫向轉移支付。但筆者不以為然，因為從我國存在多年的“對口支援”來看，其較為類似于橫向轉移支付，但對口支援存在非公式化、非規(guī)范化的缺陷，一味固守此規(guī)定，不敢大膽修法納入橫向轉移支付制度，立法者的保守是否正確回應了我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實尚存疑問。事實上，筆者認為第12條“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、收支平衡的原則”，由于是概括的原則性規(guī)定，依然存在較大的解釋空間，即實現(xiàn)本級預算的收支平衡，不僅包括上下級政府之間的縱向財政平衡，亦包括同級政府之間的橫向財政平衡，這也是統(tǒng)籌兼顧的應有之義。

最后，學者在研究我國建立橫向轉移支付制度時，對于完善法律制度方面，一般都主張修改《預算法》，或者主張制定我國的《財政轉移支付法》對橫向轉移支付制度進行法律規(guī)制。以歷史解釋和沿革解釋來看，我國多部部門規(guī)定，甚至《預算法》都有通過橫向轉移支付實現(xiàn)基本公共服務均等化的傾向。參考立法資料而言，2006年，中國人民大學徐孟洲教授和徐陽光教授受全國人大常委會委托起草完成了《中華人民共和國財政轉移支付法(專家建議稿)》，其中對橫向財政轉移支付的立法問題采取了保守態(tài)度，建議在法律中規(guī)定鼓勵性的條款，即：“鼓勵地方政府間自愿進行橫向財政轉移支付”，具體方式可采取簽訂“橫向財政轉移支付協(xié)議”處理。由此可見，我國早已在立法建議稿中主張建立橫向財政轉移支付制度，只不過是較為保守的建議，這皆在于經(jīng)濟社會發(fā)展水平尚低，不敢過于激進的表現(xiàn)，不過已經(jīng)敢于鼓勵支持的表述已經(jīng)表明了專家們的態(tài)度。如今我國邁入新時代，國家早已躋身世界第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟社會發(fā)展水平大大提高，但隨之而來的社會問題日益顯現(xiàn)，貧富差距不斷加大、東西發(fā)展差距較大、貧困人口依然較多，自然災害頻發(fā)等等，而我國存在實踐了多年的“對口支援”，在實現(xiàn)共同富裕、促進民族團結、保護生態(tài)環(huán)境、防范和治理自然災害等起到了重要作用，這表明橫向轉移支付制度有著巨大的實踐價值。十九大報告提出“服務于人民美好生活、促進人的全面發(fā)展”，全面發(fā)展包括整體發(fā)展和個體發(fā)展，前者是國家通過財政再分配權實現(xiàn)社會整體穩(wěn)健發(fā)展，后者是為個人發(fā)展提供條件，其目標最終回歸服務于人民美好生活。在中國特色社會主義進入新時代背景下，立法者不應再固守依循守舊的態(tài)度，應秉持新時代的理念和原則，并貫徹到制度和規(guī)則構建中，大膽探索建立新時代橫向轉移支付制度。

五、結語

新時代為探索建立橫向轉移支付制度注入了新鮮血液，社會主要矛盾轉變直面的區(qū)域不平衡成為其邏輯起點，目標是實現(xiàn)基本公共服務均等化，促進人的全面發(fā)展，最終意旨回歸服務于人民美好生活。橫向轉移支付的理論爭議不應囿于肯定與否定的表面問題，而應明確通過財政平衡實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平均等化的價值目標。我國有關實現(xiàn)基本公共服務均等化的立法淵源，為建立橫向轉移制度提供了可供概括提煉的規(guī)范體系。以國內法規(guī)范為依歸，橫向轉移支付具有制度解釋的自足空間，以對口支援為實踐經(jīng)驗根基，借鑒比較法和根據(jù)國情，我國可以實行縱橫交錯的財政轉移支付模式。立法不應過于保守，應大膽探索建立新時代橫向轉移支付制度。

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