●王銀梅 張雅琪

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，現(xiàn)代財政制度建設(shè)取得重要階段性成果，預(yù)算監(jiān)督水平也上升到一個新高度。黨的十九大之后，面對新時代新要求，預(yù)算監(jiān)督將如何推進(jìn)，其工作重點(diǎn)在哪里？從黨的傳統(tǒng)及黨的十九大報告精神中，筆者認(rèn)為，堅持群眾路線是新時代預(yù)算監(jiān)督的工作重點(diǎn)，也是深入推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作的制勝法寶。

一、預(yù)算監(jiān)督群眾路線的界定及理論基礎(chǔ)

（一）預(yù)算監(jiān)督群眾路線內(nèi)涵界定

群眾路線，就是“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。群眾路線是黨的根本工作路線，是黨在長期革命和建設(shè)中的制勝法寶，其中，“一切為了群眾”是指工作目的，即為誰而做；“一切依靠群眾”是指工作方式，即如何去做；“從群眾來”和“到群眾中去”是指工作過程，即調(diào)查研究和理論聯(lián)系實(shí)踐的過程。群眾路線提倡的是調(diào)查研究和民主集中制，它既反對單純的精英主義，又反對民粹主義，是兩者的有效結(jié)合。

現(xiàn)代意義的政府預(yù)算是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和控制政府內(nèi)部組織的工具，同時又是人民群眾監(jiān)督和控制政府行為的工具。政府預(yù)算是人民群眾通過代議機(jī)構(gòu)對政府的制衡機(jī)制,政府必須編制預(yù)算并經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)方能付諸實(shí)施，且其所有預(yù)算活動都應(yīng)接受代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，而代議機(jī)構(gòu)對預(yù)算的一切監(jiān)督活動均應(yīng)代表人民群眾的利益，一切都應(yīng)體現(xiàn)人民群眾的意志。簡言之，政府預(yù)算是體現(xiàn)民意的一種制度安排。

預(yù)算監(jiān)督的群眾路線是預(yù)算監(jiān)督的基本工作路線，是指政府預(yù)算在決策中要有充分的調(diào)查研究和正確的民主集中制，政府預(yù)算的一切工作是為了人民群眾，要依靠人民群眾。預(yù)算監(jiān)督的群眾路線，要求人民群眾對政府預(yù)算的監(jiān)督貫穿于政府預(yù)算管理全過程，包括準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、政府預(yù)算編審環(huán)節(jié)、政府預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)和政府決算編審及績效評價環(huán)節(jié)等，都應(yīng)有人民群眾的有效參與，使政府預(yù)算能充分體現(xiàn)和落實(shí)人民群眾的意愿。具體而言，預(yù)算監(jiān)督的群眾路線包括以下內(nèi)容：（1）準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。各級政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃確定預(yù)算重點(diǎn)時，應(yīng)密切聯(lián)系群眾深入調(diào)查研究，廣泛聽取最基層群眾的意見，以確保預(yù)算規(guī)劃導(dǎo)向的正確性。（2）預(yù)算編審環(huán)節(jié)。各級政府及其機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)在編審預(yù)算時，要充分了解、聽取其服務(wù)對象即人民群眾的真實(shí)意愿，并轉(zhuǎn)化政府決策，形成預(yù)算計劃后，再通過群眾聽證、質(zhì)詢的方式回到群眾中去，最后再結(jié)合群眾的意見形成正式的預(yù)算法案。（3）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。人大、財政、審計等監(jiān)管部門應(yīng)大量接觸群眾，聽取群眾對預(yù)算執(zhí)行問題的反映，凡是群眾反映強(qiáng)烈的問題都要嚴(yán)肅認(rèn)真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正并追責(zé)，最后還應(yīng)反饋給群眾，以接受群眾的后續(xù)監(jiān)督。（4）決算編審及績效評價環(huán)節(jié)。在績效評價中，要將群眾滿意度作為重要評價指標(biāo)，并將評價結(jié)果及其運(yùn)用情況公布于眾，進(jìn)一步接受群眾的監(jiān)督。

（二）“實(shí)事求是”是預(yù)算監(jiān)督群眾路線的思想根源和理論基礎(chǔ)

“實(shí)事求是、群眾路線、獨(dú)立自主”，是貫穿于毛澤東思想全部內(nèi)容的活的靈魂。而“實(shí)事求是”是核心，是其他兩個的思想基礎(chǔ)和前提，它把三者緊密聯(lián)系起來，形成一個有機(jī)的整體?！皩?shí)事求是”是一句成語，由毛澤東對其作了新的解釋，并將其確立為中國共產(chǎn)黨的思想路線，之后由黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人與時俱進(jìn)地結(jié)合中國實(shí)踐不斷發(fā)展和豐富其思想內(nèi)涵，使其從指導(dǎo)革命的思想武器逐漸轉(zhuǎn)向了指導(dǎo)國家建設(shè)的方法論和行動指南，對于當(dāng)代中國實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化具有極其重要的意義。

黨的十八屆三中全會提出 “財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的科學(xué)論斷，而預(yù)算又是財政的核心，因此，政府預(yù)算是國家治理的核心內(nèi)容。由此不難得出，“實(shí)事求是”是政府預(yù)算監(jiān)督乃至整個政府預(yù)算管理的思想根源和理論基礎(chǔ)。而且，就政府預(yù)算管理自身的特質(zhì)來看，它本身就要求進(jìn)行調(diào)查研究和堅持民主集中制原則。沒有調(diào)查研究就不知道人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題是什么，沒有民主集中制就不能很好地體現(xiàn)人民群眾的意愿，那么，政府預(yù)算就失去了科學(xué)性和民主性，也就談不上效率性和效益性了。

因此，預(yù)算監(jiān)督的群眾路線要求各級政府應(yīng)本著實(shí)事求是的思想和密切聯(lián)系群眾的工作路線，完善體制機(jī)制建設(shè)，使人民群眾能充分有效地參與到政府預(yù)算管理全過程中，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范、全面完整、公開透明和講求績效的現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)目標(biāo)。

二、新時代預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線的必要性及必然性

（一）預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線是歷史的必然

以“實(shí)事求是”為思想基礎(chǔ)的群眾路線，作為馬列主義中國化理論成果的精髓，其思想路線貫穿于中國革命和建設(shè)全過程，是中國共產(chǎn)黨在長期革命與建設(shè)實(shí)踐中不斷探索而發(fā)現(xiàn)的一條康莊大道，它是中國共產(chǎn)黨開展任何一項工作的根本宗旨，這一宗旨對于國家治理核心工作的預(yù)算監(jiān)督同樣適用。

隨著中國特色社會主義制度建設(shè)的不斷深入，社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的確立，群眾路線更是成為黨和國家的行動指南，對于新時代中國特色社會主義建設(shè)具有極其重要的意義。歷史的演變使得群眾路線的具體內(nèi)容和形式有了一些變化，但其根本內(nèi)涵和宗旨始終是穩(wěn)定不變的，圍繞著廣大人民群眾的利益這一核心在不同的實(shí)踐情形中不斷進(jìn)行調(diào)試。政府預(yù)算管理是圍繞廣大人民群眾利益展開的一系列財政資金籌集、分配和使用的管理活動，而預(yù)算監(jiān)督是為了促使這一系列活動真正朝著有利于人民群眾利益的方向發(fā)展，而且是科學(xué)高效地發(fā)展?？傊?，與黨的革命和建設(shè)一脈相承的以廣大人民群眾利益為核心的奮斗目標(biāo)，使得預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線成為歷史的必然。

（二）預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線是黨的十九大報告精神的體現(xiàn)

黨的十九大報告作出了中國特色社會主義進(jìn)入了新時代、中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾等重大政治論斷，從全局和戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度，并明確了深化財稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。從黨的十九大報告中可以明確，今后黨和國家各項工作都將圍繞滿足人民日益增長的美好生活需要這條主線展開，堅持以人民為中心，全面從嚴(yán)治黨、依法治國、人民當(dāng)家做主等。作為國家治理核心內(nèi)容的政府預(yù)算更應(yīng)堅持以人民為中心這條主線，開拓新時代工作的新局面，努力促進(jìn)新時代奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算監(jiān)督的群眾路線正是順應(yīng)了這一時代要求的基本工作路線。

（三）預(yù)算監(jiān)督的群眾路線是現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的應(yīng)有之義

自黨的十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代預(yù)算制度以來，現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)取得了階段性成果。黨的十九大報告豐富和完善了現(xiàn)代預(yù)算制度內(nèi)涵，并提出了新的目標(biāo)和要求，即“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。具體而言，就是建立科學(xué)完整的政府預(yù)算體系、公開透明的預(yù)算制度、法治化的預(yù)算管理模式、績效控制的預(yù)算運(yùn)行模式。一是科學(xué)完整的政府預(yù)算體系致力于遵循政府預(yù)算基本規(guī)律，建立全口徑預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)財政收支全部列入政府預(yù)算體系，從而保障預(yù)算資金真正實(shí)現(xiàn)“取之于民，用之于民”。而預(yù)算監(jiān)督的群眾路線要求“從群眾中來，到群眾中去”，二者相互契合。二是公開透明的預(yù)算制度致力于建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府。預(yù)算不僅要讓群眾看到，還要讓群眾看懂，這恰好體現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的群眾路線。三是法治化的預(yù)算管理模式，致力于將政府權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，推進(jìn)法治政府建設(shè)。而中國立法機(jī)構(gòu)是人民代表大會，是人民行使主權(quán)的載體和平臺。因此，建立法治化的預(yù)算管理模式，也離不開預(yù)算監(jiān)督的群眾路線。四是績效控制的預(yù)算運(yùn)行模式，是提高財政資金使用效率的最佳途徑，績效預(yù)算管理要求提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，提高人民滿意度，這些都離不開群眾的預(yù)算監(jiān)督。可見，預(yù)算監(jiān)督的群眾路線是現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的應(yīng)有之義。

（四）預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線是政府預(yù)算自身本質(zhì)的要求

從現(xiàn)代意義上政府預(yù)算的產(chǎn)生及其發(fā)展歷程來看，它在本質(zhì)上是約束統(tǒng)治者、體現(xiàn)民意的一種制度安排，它強(qiáng)調(diào)天賦人權(quán)、主權(quán)在民，強(qiáng)調(diào)法治、反對人治，強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡和公平公正公開。政府預(yù)算的本質(zhì)要求政府預(yù)算管理的全過程應(yīng)符合民意，并接受人民的監(jiān)督。這本身就是預(yù)算監(jiān)督群眾路線的內(nèi)涵。

三、中國預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線的現(xiàn)實(shí)情況分析

（一）預(yù)算監(jiān)督群眾路線的現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會確立財政在國家治理中的重要地位之后，中國相繼進(jìn)行了一系列法律的修訂及政策文件的出臺，主要有《預(yù)算法》、《政府采購法》等法律和 《深化財稅體制改革總體方案》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》等政策文件，加強(qiáng)了政府預(yù)算管理改革的頂層設(shè)計和全面部署，將預(yù)算改革推向深化，并取得顯著成效。與此同時，全國以提高預(yù)算法治、公開、透明、績效為基礎(chǔ)，深化全過程管理，各項改革不斷推進(jìn)。具體就預(yù)算監(jiān)督而言，在堅持群眾路線方面主要體現(xiàn)在參與式預(yù)算和政府預(yù)算社會監(jiān)督兩方面。

1、參與式預(yù)算建設(shè)。參與式預(yù)算就是將社會公眾對政府預(yù)算的監(jiān)督貫徹到預(yù)算全過程中，讓社會公眾來參與討論、決定并監(jiān)督部分或全部項目的資金配置和政府行為。參與式預(yù)算使財政資金滿足公民需求，促進(jìn)財政預(yù)算制度更加公正、公平、民主、透明。中國的參與式預(yù)算主要在地方政府層面得到較好發(fā)展，如上海市閔行區(qū)、溫嶺市、哈爾濱市、無錫市、巴中市、焦作市等城市都相繼開展改革，并取得良好的成績。其中浙江溫嶺市最早開始改革，其社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督的形式往往是其他地方學(xué)習(xí)的典范；哈爾濱在參與式預(yù)算上略有不同，并且上海市由于地點(diǎn)等因素，其改革有自身獨(dú)特特點(diǎn)。由于這三個城市屬于最早改革的一批城市，下面以此三個城市為例介紹“參與式預(yù)算”的現(xiàn)狀。

浙江省溫嶺市在參與式預(yù)算建設(shè)方面開創(chuàng)了先河。在2005年，溫嶺市新河鎮(zhèn)首次邀請民眾參與預(yù)算民主懇談，參與式預(yù)算改革的大幕由此拉開。其具體內(nèi)容：首先在預(yù)算審查階段，政府會披露詳細(xì)的公共預(yù)算信息，人大確認(rèn)成立人大財經(jīng)小組并召開民主懇談會議。在懇談會上，社會公眾經(jīng)審查之后形成報告。接著在預(yù)算審議階段，政府和人大會參考公眾意見進(jìn)行修改，將內(nèi)容提交小組審議。而在預(yù)算執(zhí)行階段，政府預(yù)算支出的調(diào)整也會受到限制。2008年，溫嶺市人大常委會首次將民主懇談這種形式引入部門預(yù)算，之后，又將部門預(yù)算的民主懇談向社會普通公眾開放。2015年，明確規(guī)定鎮(zhèn)人代會每年舉行兩次，例會會期不少于一天。從而提高社會公眾的審議質(zhì)量，讓參與式預(yù)算不是停留在表面。同年，在溫嶺市十五屆人大四次會議上，第一次對預(yù)算修正議案進(jìn)行票決。溫嶺市作為縣級城市，試行預(yù)算修正議案票決，是對參與式預(yù)算的重要補(bǔ)充。2016年1月，浙江溫嶺市開始將民主懇談的形式加入到國有資本經(jīng)營預(yù)算中。

哈爾濱模式與溫嶺市的具體模式并不完全相同。2006年，財政參與式預(yù)算改革在道里區(qū)和阿城區(qū)率先試點(diǎn)。其參與式預(yù)算的運(yùn)作模式：先向居民征求意見，確定可選擇的開展項目，參與式預(yù)算項目全部選取了與百姓緊密相關(guān)的民生項目，接著選出社區(qū)居民代表，從而選出施工項目。在項目實(shí)施階段，社會公眾全程參與，從招標(biāo)環(huán)節(jié)一直到結(jié)束驗收環(huán)節(jié)；并且居民和專家一起參與項目績效評價工作。接下來哈爾濱擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，解決越來越多的民生問題。在2008年，哈爾濱市共有18個縣參與了此次改革，參與式預(yù)算項目達(dá)到100多個，初步試驗和推行取得了良好的效果。隨后哈爾濱進(jìn)一步深化預(yù)算改革，將農(nóng)村公益事業(yè)納入到參與式預(yù)算試點(diǎn)范圍。2015年，哈爾濱市及各部門全面公開政府預(yù)算、部門預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，同時將政府預(yù)算支出全部細(xì)化公開到功能分類“項”級科目，讓社會公眾能夠更方便地參與到預(yù)算監(jiān)督中去。

與浙江溫嶺市、哈爾濱市都不同，上海閔行區(qū)的參與式預(yù)算改革自身特點(diǎn)也相對突出。2007年，上海閔行區(qū)與中國政法大學(xué)憲政研究所、財政部財政科學(xué)研究所就公共預(yù)算制度改革展開合作，對公共預(yù)算進(jìn)行改革。閔行區(qū)預(yù)算監(jiān)督改革以人大監(jiān)督預(yù)算為主體，從政府預(yù)算編制階段一直到預(yù)算評價和報告階段，都積極讓社會公眾參與。具體的內(nèi)容是閔行區(qū)人大首先選擇聽證項目，然后人大常委會作為聽證人，項目陳述人、公眾陳述人及專家陳述人組成陳述人。在聽證會上，聽證人與政府部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行提問及答復(fù)，一方面政府及各部門需要對公共預(yù)算作充分解釋，另一方面也能讓社會公眾更多地了解預(yù)算信息，這就保障了社會公眾的有效參與，避免“走過場”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2、社會監(jiān)督預(yù)算的現(xiàn)狀。政府正在不斷加強(qiáng)轉(zhuǎn)變管理職能并且調(diào)動社會公眾的主人翁意識，加強(qiáng)社會公眾對政府預(yù)算的監(jiān)督力度。與此同時，也體現(xiàn)政府堅持預(yù)算監(jiān)督群眾路線的工作重點(diǎn)，繼續(xù)深化、穩(wěn)定推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督。社會公眾監(jiān)督政府預(yù)算，首要的是政府及其部門應(yīng)公開預(yù)算，其次是政府應(yīng)建立社會公眾預(yù)算監(jiān)督的機(jī)制，第三是社會公眾預(yù)算監(jiān)督的意識和能力。下面將從這三方面來介紹中國社會監(jiān)督預(yù)算的現(xiàn)狀。

一是政府預(yù)算公開方面。目前，從全國范圍看，預(yù)算公開制度的建設(shè)已取得了較大的進(jìn)展，初步形成了以公開促改革、以公開促規(guī)范的局面。（1）在預(yù)算公開的法制建設(shè)方面。2007年出臺《政府信息公開條例》，并于2008年正式實(shí)施。2014年修訂、2015年正式實(shí)施的新《預(yù)算法》規(guī)定了“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開”“經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開”，以及近年來印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》等都對預(yù)算公開作出了相關(guān)的要求。同時為了健全地方預(yù)算公開制度，財政部制定了一系列的指導(dǎo)辦法，各地也根據(jù)自身情況出臺了各種響應(yīng)制度?？傮w而言，基本上形成了以《預(yù)算法》和《政府信息公開條例》為主導(dǎo)，以《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》為導(dǎo)向，多層次、多方位的法律框架。（2）中央政府在預(yù)算公開方面的實(shí)踐引領(lǐng)。為了打造“陽光財政”，提高預(yù)算公開的實(shí)效，預(yù)算公開工作較之以前更加注重回應(yīng)社會的關(guān)注。目前，中央政府在對預(yù)算收入總額進(jìn)行公開時，一并公開了收入的構(gòu)成，如稅收收入按稅種進(jìn)行公開，非稅收入按項目進(jìn)行公開；并且使公布的內(nèi)容更加細(xì)致化，對于一般公共預(yù)算，不僅按類進(jìn)行了公開，更是細(xì)化到了其下的款、項層次。對于中央基本建設(shè)支出、地方政府一般債務(wù)余額、專項債務(wù)余額情況等同樣也進(jìn)行了公開。同時也進(jìn)一步加強(qiáng)了對政策的解讀，包括財政部門戶網(wǎng)站對中央政府預(yù)算進(jìn)行公開時，開展“兩會特別訪談”，組織財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人、專家、新聞媒體等對預(yù)算進(jìn)行解讀，以及出版年度《中國財政基本情況》等。這些都說明中央政府預(yù)算公開工作已取得了較大的進(jìn)展。在公開的完整度方面，目前的預(yù)算公開已實(shí)現(xiàn)了對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的全覆蓋。在公開范圍方面，一般公共預(yù)算在原有種類的基礎(chǔ)上，對中央本級基本支出、中央基本建設(shè)支出、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付匯總及分項的分地區(qū)情況，中央財政國債余額情況等都進(jìn)行了公開；同時對政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算情況以及地方政府一般債務(wù)、專項債務(wù)余額情況進(jìn)行了公開。在公開內(nèi)容細(xì)化方面，一般公共預(yù)算細(xì)化公開到22個類、約140個款、680個項；政府性基金支出細(xì)化到了功能分類50多個項；中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付也全部公開到項目。同時，中央部門預(yù)算公開工作也取得了較大進(jìn)展。在部門數(shù)量上由75家增加到了2017年的105家。在公開的范圍方面，由單獨(dú)公開部門收支預(yù)算擴(kuò)展到對部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排、政府采購、國有資產(chǎn)占用、預(yù)算績效等各種情況進(jìn)行公開，而且還公開了“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。此外，公開的內(nèi)容也更加細(xì)化透明，如“三公”經(jīng)費(fèi)支出按因公出國（境）費(fèi)、公務(wù)用車購置費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)進(jìn)行公開。并且為了促進(jìn)公眾理解，在內(nèi)容上圖文并茂，強(qiáng)化了解讀與說明。（3）地方預(yù)算公開的實(shí)踐探索。目前全國36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）已全部對省級財政總預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)總預(yù)算、專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算進(jìn)行了公開。同時，在一些地區(qū)公開的部門預(yù)算中，已實(shí)現(xiàn)了對預(yù)算公開要素的全覆蓋。

二是政府建立社會監(jiān)督預(yù)算機(jī)制方面。（1）以法律形式確立了社會公眾監(jiān)督預(yù)算的法律基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》第四十五條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見?！钡诰攀粭l規(guī)定：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告。接受檢舉、控告的國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或者個人不得壓制和打擊報復(fù)檢舉人、控告人?！保?）各級政府都設(shè)立了門戶網(wǎng)站，在網(wǎng)站公開預(yù)算信息的基礎(chǔ)上，公布社會公眾咨詢、質(zhì)詢和提出意見的鏈接，并設(shè)置了專門的工作機(jī)構(gòu)及人員維護(hù)設(shè)備，收發(fā)、傳達(dá)和反饋信息。（3）各級人民代表大會及其常委會設(shè)置了政府預(yù)決算初審環(huán)節(jié)，通過聽證會、咨詢會等形式邀請部分社會公眾、專家學(xué)者和人大代表對政府及部門預(yù)決算草案進(jìn)行社會審查監(jiān)督。（4）各級政府及部門在預(yù)算支出績效評價環(huán)節(jié)，將社會效益和社會滿意度 （或稱服務(wù)對象滿意度）作為重要評價指標(biāo)，要求預(yù)算績效評價應(yīng)了解和聽取社會公眾的意見。

三是社會公眾監(jiān)督預(yù)算的意識和能力方面。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，黨和國家的大力宣傳，高等教育受眾范圍的逐步擴(kuò)大，以及社會公眾文化素質(zhì)的提高，公民的參政議政意識逐步加強(qiáng)，普通公眾參與政府預(yù)算監(jiān)督的意愿越來越強(qiáng)，越來越多的公眾主動參與到政府預(yù)算監(jiān)督中來，或表示有強(qiáng)烈的參與熱情。同時，智能手機(jī)及網(wǎng)絡(luò)的普及也為社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督提供了便利。

（二）預(yù)算監(jiān)督群眾路線存在的問題

雖然現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)取得了可喜的進(jìn)展，社會公眾對預(yù)算監(jiān)督的參與度逐步提高，但與新時代預(yù)算監(jiān)督群眾路線的要求相比，仍存在較大的提升空間。

1、社會公眾預(yù)算監(jiān)督未貫穿全過程。預(yù)算監(jiān)督的群眾路線要求社會公眾對政府預(yù)算的監(jiān)督應(yīng)貫穿于預(yù)算管理全過程，從預(yù)算編制前的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)到最后的決算編審及評價環(huán)節(jié)。就中國目前的情況看，社會公眾一般只參與了預(yù)算和決算的審查環(huán)節(jié)，對于預(yù)算管理的其他環(huán)節(jié)，政府實(shí)際上并沒有給社會公眾充足的參與空間。目前在預(yù)算編制前的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)和績效評價環(huán)節(jié)，還未建立任何的社會公眾參與監(jiān)督機(jī)制。雖然準(zhǔn)備環(huán)節(jié)不涉及具體的預(yù)算事項，但它直接影響預(yù)算編制的導(dǎo)向和側(cè)重點(diǎn)，只有通過深入群眾進(jìn)行調(diào)查研究，并通過民主集中制的形式確定預(yù)算方向，才能真正得出符合民意的預(yù)算決策?？冃гu價環(huán)節(jié)更應(yīng)有社會公眾的參與，因為他們才是公共商品和服務(wù)的消費(fèi)者，他們的評價才最具有權(quán)威性。

2、社會公眾已參與監(jiān)督的環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)性不足。目前社會公眾直接參與的環(huán)節(jié)主要是預(yù)決算的初審環(huán)節(jié)，有些地方人大建立了社會公眾直接參與機(jī)制，如上海閔行區(qū)從2009年開始實(shí)施至今的預(yù)算聽證會，每年在預(yù)算的初審環(huán)節(jié)，就某些重要的、人民群眾關(guān)心的項目進(jìn)行社會聽證，聽取社會公眾對被審查項目的意見。決算的初審環(huán)節(jié)一般是邀請專家和部分人大代表進(jìn)行審查。但社會公眾已經(jīng)參與的這些環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)性不足，有應(yīng)然之嫌。一是社會公眾參與直接審查的內(nèi)容只是極少的幾個項目，并未涉及全部內(nèi)容；二是社會公眾掌握的預(yù)算信息并不充分，在審查監(jiān)督中提出的建設(shè)性意見有限，很多只是走了一個過場，其監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性有待加強(qiáng)；三是預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整并未有社會公眾的直接參與，很可能導(dǎo)致年初由社會公眾把關(guān)了的預(yù)算項目又通過預(yù)算調(diào)整進(jìn)行了改變。

3、政府公開的預(yù)算信息不全且不易懂。雖然相關(guān)法律法規(guī)要求政府及其機(jī)構(gòu)應(yīng)公開所有不涉及國家機(jī)密的預(yù)算信息，但是筆者通過查驗全國各省縣級政府門戶網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)公開情況不容樂觀，要么公開的信息過時，要么只公開部分信息，要么公開的鏈接無法打開或為無效鏈接。而且即使是已經(jīng)公開的預(yù)算信息，其專業(yè)性太強(qiáng)，不能做到通俗易懂。此外，已公開的信息也缺乏必要的參考標(biāo)準(zhǔn)，普通的公眾無法判斷所公開的數(shù)據(jù)是否可靠。

4、社會公眾預(yù)算監(jiān)督的反饋機(jī)制不健全。讓社會公眾能夠廣泛地參與政府預(yù)算的各環(huán)節(jié)，有效地反饋意見，是維護(hù)好社會公眾和政府關(guān)系的重要措施。由于中國各地民主化程度發(fā)展不盡相同，比如浙江溫嶺市、上海閔行區(qū)等預(yù)算改革力度較大、民主程度較高的地方采取 “民主懇談會”、“項目聽證會”等形式，并且不斷地走向成熟，在社會公眾反饋機(jī)制上取得了很好的成績。但是，全國大部分地區(qū)還沒有成熟的機(jī)制，社會公眾對政府的反饋機(jī)制還很不健全：（1）公眾向政府的反饋渠道缺乏創(chuàng)新。雖然有些地方的監(jiān)督機(jī)制走在了前列，但是不同地方有其特殊性，并不適合其他地方效仿。比如，浙江溫嶺市的參與式預(yù)算改革，其歷史可以沿襲到1999年民主懇談的建立，上海的預(yù)算改革體制也有其特殊性，在相對發(fā)達(dá)的區(qū)域，政府對工作的披露意識比較強(qiáng)，社會公眾的整體素質(zhì)也較高。從現(xiàn)有的渠道上看，公眾參與預(yù)算協(xié)商的平臺仍然不夠多樣。（2）政府向公眾的反饋程序相當(dāng)繁瑣。在社會公眾參與政府預(yù)算全過程中，社會公眾在發(fā)表自己的意見、訴求之后，最后落實(shí)情況的披露有些滯后。一方面，政府在收集社會公眾的意見之后，經(jīng)過論證、試點(diǎn)、實(shí)施、績效評價等一系列的規(guī)范操作需要一定的時間，并且再次公開預(yù)算時，并不會特地向當(dāng)初提案的人做單獨(dú)的反饋，而往往是統(tǒng)一的網(wǎng)上披露；另一方面，社會公眾去審查政府預(yù)算編制的調(diào)整時，往往附帶著極大的時間成本和精力成本。政府和公眾雙方溝通障礙的存在，使得社會公眾的反饋過程存在缺陷，政府也就無法與社會公眾形成深層次、成熟穩(wěn)定的交流。

（三）預(yù)算監(jiān)督群眾路線存在問題的原因

1、預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線的法律體系有待完善。綜觀中國已發(fā)布的財政相關(guān)法律：《憲法》、《監(jiān)督法》、《政府公開信息條例》、《預(yù)算法》等，在保障社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督上還有許多的不足。（1）缺乏專門的法律。社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督需要以專門的法律進(jìn)行規(guī)范，中國目前還沒有專門針對社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督的法律。（2）沒有專門的條款來保障社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督的規(guī)范化和制度化。已有的相關(guān)法律雖然確立了社會公眾監(jiān)督預(yù)算的法律地位，但基本是以原則性條款進(jìn)行寬泛性規(guī)范，不具有可操作性。（3）法律層次有待提高。即使各地方政府修訂相關(guān)的規(guī)范性文件來保障社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督，但由于法律層次的限制，地方政府在具體實(shí)施過程中，會弱化預(yù)算相關(guān)規(guī)定的約束力。社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督的主體地位、參與渠道等都需要通過明確的法律來保障。堅持預(yù)算監(jiān)督的群眾路線，就是要讓社會公眾能夠合法、具有權(quán)威地對政府預(yù)算的全過程進(jìn)行監(jiān)督。

2、社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督的熱情和能力有待提高。一是社會公眾自身熱情不高。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，并不是所有的社會公眾直接參與，而是由 “人大代表”代為行使權(quán)力，從而在一定程度上削弱了社會公眾的訴求表達(dá)。當(dāng)各級政府通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體向公眾披露預(yù)算之后，有一部分社會公眾對預(yù)算是否公開，以及預(yù)算公開程度都抱著“事不關(guān)己”的態(tài)度，從而對于政府網(wǎng)站正式披露的預(yù)算報告都興趣乏乏，瀏覽量和點(diǎn)擊量也不是很高。還有一部分民眾選擇性地忽略從預(yù)算編制的科學(xué)性來分析，而側(cè)重道德層面的調(diào)侃，往往給政府預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)增添障礙，這些往往都是由于民眾參與的熱情不高導(dǎo)致的。二是社會公眾監(jiān)督能力不足。預(yù)算監(jiān)督專業(yè)性很強(qiáng)，普通的社會公眾，甚至有些主流媒體的記者一般不具備預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)專業(yè)知識，導(dǎo)致其無法看懂政府公開的預(yù)算，就更談不上提出建設(shè)性意見和建議了。

3、政府堅持群眾路線的主動性不強(qiáng)。一方面，預(yù)算信息公開的主動性不強(qiáng)。認(rèn)為預(yù)算是政府的事，不關(guān)群眾的事，沒有將聽取群眾的意見作為工作的必要程序。因此，在信息公開方面被動和敷衍的現(xiàn)象同時存在。即使是積極主動地公開了，也往往缺乏從群眾角度考慮的通俗易懂的預(yù)算信息。目前全國沒有一個政府編制并公開的公民預(yù)算①信息能使群眾看懂。另一方面，反饋信息的主動性不強(qiáng)。有些政府及其機(jī)構(gòu)對群眾反映的意見重視不夠，或者說根本就沒確立聽取群眾意見的管理理念，從思想觀念上沒有重視群眾意見，從而導(dǎo)致對群眾反映的意見要么不反饋，要么反饋慢。

四、新時代預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線的思路

預(yù)算監(jiān)督的群眾路線是一個長期的系統(tǒng)工程，應(yīng)與時俱進(jìn)地調(diào)整和完善具體工作思路。根據(jù)黨的十九大報告精神，中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入了新時代。因此，預(yù)算監(jiān)督的群眾路線也應(yīng)該有新思維。根據(jù)新時代國家治理建設(shè)目標(biāo)，結(jié)合預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)情況，可考慮從以下幾方面完善預(yù)算監(jiān)督的群眾路線。

（一）建立健全預(yù)算監(jiān)督群眾路線的法制體系

法治化是政府預(yù)算天生的特性，沒有法治不能稱其為預(yù)算。要實(shí)現(xiàn)法治化，首先得有良法，預(yù)算監(jiān)督的群眾路線建設(shè)也不例外。新時代預(yù)算監(jiān)督堅持群眾路線首要的是要建立健全法制體系。從長遠(yuǎn)考慮可以從以下幾方面著手：（1）建立預(yù)算監(jiān)督群眾路線專門法。預(yù)算監(jiān)督的群眾路線是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，為了確保其有法可依，最有效的是設(shè)立專門的法律，對其進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，包括監(jiān)督主體、客體、分工、程序、內(nèi)容、法律責(zé)任等。專門法在設(shè)立過程中應(yīng)與現(xiàn)有的《憲法》、《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》等協(xié)調(diào)一致。（2）出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則及辦法。盡快出臺新《預(yù)算法》的實(shí)施細(xì)則和辦法，將新《預(yù)算法》中相關(guān)條款進(jìn)行詳細(xì)化，使其具有操作性。同時，在專門法出臺后盡快出臺專門法的實(shí)施細(xì)則和辦法，使相關(guān)法律能有效地得到貫徹和落實(shí)，真正做到有法必依。

（二）牢固樹立預(yù)算監(jiān)督群眾路線的思想意識

群眾路線是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是黨在革命和建設(shè)中取得勝利的法寶，對邁入新時代的中國而言，優(yōu)良傳統(tǒng)不但不能丟，而且要發(fā)揚(yáng)光大做得更好。思想與行動，猶如物質(zhì)與意識這對永恒的辯證對立議題一般，需要積極面對且努力尋求平衡。思想意識可以固化行為，并在行動中得到提升。因此，要堅持預(yù)算監(jiān)督群眾路線，在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，全黨全國領(lǐng)導(dǎo)干部首先要帶頭牢固樹立群眾路線意識，以思想意識引領(lǐng)自覺的行為，并以此帶動普通干部、工作人員及廣大人民群眾，在全國范圍內(nèi)形成預(yù)算監(jiān)督群眾路線的思想意識風(fēng)氣，從而最終做到固化預(yù)算監(jiān)督群眾路線的行為，使預(yù)算監(jiān)督群眾路線成為一種習(xí)慣。

（三）完善預(yù)算監(jiān)督群眾路線體制機(jī)制

有了健全的法制和牢固的思想意識，還應(yīng)有完善的運(yùn)行機(jī)制來落實(shí)。一是建立“從群眾中來到群眾中去”的常態(tài)機(jī)制，并保持渠道的通暢。簡單而言，就是建立聯(lián)系政府和群眾的雙向通道，使預(yù)算信息能通暢地往返于政府與群眾之間。二是完善政府預(yù)算信息公開機(jī)制。既要保證公開信息的完整性、及時性，又要保證預(yù)算信息的易得性和易懂性。三是完善預(yù)算監(jiān)督相關(guān)專業(yè)宣傳培訓(xùn)機(jī)制。雖然編制公民預(yù)算可以促使群眾看懂預(yù)算，但要達(dá)到群眾自如地監(jiān)督預(yù)算，還應(yīng)提高群眾的監(jiān)督能力?？煽紤]建立相關(guān)專業(yè)知識宣傳培訓(xùn)機(jī)制：其一，建立常規(guī)性培訓(xùn)機(jī)制。首先從培訓(xùn)媒體記者開始，利用他們的宣傳傳導(dǎo)功能向普通群眾進(jìn)行知識的輻射；其二，建立常規(guī)性宣講機(jī)制。邀請懂專業(yè)的專家、學(xué)者、實(shí)踐部門工作者等組成宣講團(tuán)隊，深入到群眾中去，以通俗的語言及群眾喜聞樂見的方式宣講預(yù)算監(jiān)督相關(guān)知識，使預(yù)算監(jiān)督真正深入人心。同時，還可考慮利用社區(qū)、自愿團(tuán)隊等組織進(jìn)行預(yù)算知識的宣傳與普及，以提高全民預(yù)算知識及監(jiān)督能力。另外，還可以利用各種媒介平臺結(jié)合自媒體進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督相關(guān)知識的大力宣傳。

注釋：

①公民預(yù)算（Citizens Budget），是國際預(yù)算組織（International Budget Partnership,IBP）在預(yù)算公開調(diào)查指數(shù)中所設(shè)定一個重要評價指標(biāo)，它是一個非技術(shù)性、易懂的、專門針對普通公眾制作的簡化版預(yù)算，通過公眾廣泛接觸的媒體和他們使用的語言進(jìn)行宣傳，是擴(kuò)大預(yù)算信息宣傳、增進(jìn)對預(yù)算的理解以及提高參與預(yù)算過程的重要方式。

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