宋志林,魏永斌
渭河是黃河的最大支流,是中華文明的主要發(fā)祥地之一,是陜西人民的“母親河”。渭河發(fā)源于甘肅省渭源縣鳥(niǎo)鼠山,干流全長(zhǎng)818 km,流域面積13.47萬(wàn)km2。渭河從寶雞市陳倉(cāng)區(qū)鳳閣嶺進(jìn)入陜西,流經(jīng)寶雞、楊凌、咸陽(yáng)、西咸、西安、渭南六市(區(qū)),境內(nèi)河道長(zhǎng)512 km,流域面積6.75萬(wàn) km2。針對(duì)渭河洪澇災(zāi)害頻發(fā)、堤防薄弱狀況,陜西在2011~2015年實(shí)施了以健全渭河防洪體系為主要內(nèi)容的渭河陜西段綜合整治工程,隨后從2016年開(kāi)始,繼續(xù)實(shí)施了以生態(tài)修復(fù)、水景觀(guān)建設(shè)等為主要內(nèi)容的渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)。
渭河生態(tài)區(qū)是陜西省按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念,在總結(jié)前一輪治理成效的基礎(chǔ)上,為了精心謀劃部署新一輪渭河治理工作,確定沿渭河兩岸堤防向外側(cè)劃定一定范圍設(shè)立渭河生態(tài)區(qū),通過(guò)有效保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)利用,從而實(shí)現(xiàn)渭河沿岸生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、歷史文化相連、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完備的特色生態(tài)區(qū)目標(biāo)。為了在渭河生態(tài)區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線(xiàn)相關(guān)要求,又要兼顧生態(tài)區(qū)建設(shè)利用的目標(biāo),對(duì)生態(tài)區(qū)構(gòu)建控制紅線(xiàn)進(jìn)行探討、分析十分必要。
“十二五”期間陜西籌集資金215億元實(shí)施了渭河綜合整治,對(duì)渭河干流630 km堤防進(jìn)行了加高培厚,建設(shè)完成支流入渭口交通橋53座,渭河全線(xiàn)防洪能力大幅提升,城防段達(dá)到百年一遇以上防洪標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)防段達(dá)到30~50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)在渭河灘地建成生態(tài)濕地及水面景觀(guān)1000 hm2左右,產(chǎn)生了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,基本實(shí)現(xiàn)了渭河“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的治理目標(biāo)。隨后為了進(jìn)一步加快渭河生態(tài)建設(shè)和管理,按照“一張藍(lán)圖干到底”的總體思路,2016年初,在渭河綜合整治的基礎(chǔ)上,決定沿渭河兩側(cè)劃定一定區(qū)域,設(shè)立渭河生態(tài)區(qū)。
渭河生態(tài)區(qū)西起陜甘省界、東至潼關(guān)渭河入黃口,橫向邊界沿堤防背水側(cè)向外延伸城市核心區(qū)200 m、城區(qū)段1000 m、農(nóng)村段1500 m,區(qū)域總面積約1000 km2。依托渭河干流,在陜西精華腹地形成了一條寬約2~6 km的帶狀區(qū)域,統(tǒng)籌兼顧左右岸、上下游關(guān)系,堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,以系統(tǒng)化思維推進(jìn)山水林田湖草一體化治理與保護(hù)。重點(diǎn)構(gòu)建河湖庫(kù)塘連接,人工水道與自然水道貫通,渭河與其他主要水系內(nèi)部大循環(huán)、外部大連通的關(guān)中柔性水系。實(shí)施10大生態(tài)建設(shè)工程和4大開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目,將成為支撐陜西關(guān)中可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)“金腰帶”。
國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,自中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》后,環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南》,2016年10月,陜西省政府明確14類(lèi)重點(diǎn)區(qū)域?qū)⒈患{入全省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃分范圍,實(shí)行分級(jí)管控。在渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建控制紅線(xiàn)是確定渭河生態(tài)區(qū)范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域,是保障和維護(hù)生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn),也是貫徹“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”的具體舉措。在渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建生態(tài)紅線(xiàn)是加強(qiáng)渭河保護(hù)修復(fù)的必要措施,按照中省有關(guān)要求,針對(duì)渭河生態(tài)區(qū)涵蓋四市兩區(qū)26縣區(qū)、涉及眾多行業(yè)這一特殊區(qū)域,為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方關(guān)系,通過(guò)對(duì)渭河生態(tài)區(qū)各功能區(qū)域?qū)嶋H分析、合理構(gòu)建控制紅線(xiàn),對(duì)生態(tài)區(qū)建設(shè)與保護(hù)工作十分重要。
2016年出臺(tái)的《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》結(jié)合相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用等規(guī)劃,將渭河生態(tài)區(qū)劃分為河道保護(hù)區(qū)、堤防保護(hù)區(qū)、一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)四個(gè)功能區(qū)。其中河道保護(hù)區(qū)是指以行洪為主要功能的渭河主河道。堤防保護(hù)區(qū)是主要為防汛搶險(xiǎn)通道的堤頂?shù)缆?,兼顧城市休閑綠道、旅游觀(guān)光通道。一級(jí)保護(hù)區(qū)指城市核心區(qū)渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外100 m、支流50 m、城區(qū)段堤防背水側(cè)坡腳外500 m、農(nóng)村段堤防背水側(cè)坡腳外800m范圍,二級(jí)保護(hù)區(qū)指城市核心區(qū)渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外100~200 m、城區(qū)段渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外500~1000 m、農(nóng)村段堤防背水側(cè)坡腳外800~1500 m范圍。
構(gòu)建渭河生態(tài)區(qū)控制紅線(xiàn)的過(guò)程,就是一個(gè)闡明渭河生態(tài)安全底線(xiàn)的過(guò)程。但如何通過(guò)合理建立控制紅線(xiàn),既能達(dá)到對(duì)生態(tài)區(qū)保護(hù)修復(fù)的目的,又能兼顧合理的開(kāi)發(fā)利用目標(biāo),必須結(jié)合生態(tài)功能區(qū)劃分,統(tǒng)籌上下游、不同行政區(qū)域、灘區(qū)治理現(xiàn)狀、后續(xù)河道疏浚需求等關(guān)系,因地制宜,合理構(gòu)建。
河道保護(hù)區(qū)是渭河最基本的單元,也是建立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的基礎(chǔ),面積約430 km2。經(jīng)對(duì)區(qū)域不同、河道現(xiàn)狀優(yōu)劣情況分析,宜遵循先修復(fù)后保護(hù)原則,并適當(dāng)預(yù)留河道疏浚和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需求空間。對(duì)因亂采亂挖導(dǎo)致河道垃圾、沙坑遍布的臟亂河段,可根據(jù)財(cái)力情況,在2~3年內(nèi)全部整修后再劃定紅線(xiàn)予以保護(hù);對(duì)因歷史原因在河道灘區(qū)形成有高有低的河段,結(jié)合近幾年灘區(qū)治理工作,在河道灘面禁止任何開(kāi)發(fā)建設(shè)行為,可根據(jù)實(shí)際需要適當(dāng)進(jìn)行涉水、跨河橋梁工程、河道灘面整治、河流疏浚等活動(dòng)。
堤防保護(hù)區(qū)既是防汛搶險(xiǎn)通道、又兼顧休閑旅游道路,面積40 km2。這部分區(qū)域人為擾動(dòng)較大,本區(qū)域基本上沒(méi)有開(kāi)發(fā)建設(shè)空間,除對(duì)堤防、堤頂路面進(jìn)行加固維修,堤頂、堤坡進(jìn)行植綠美化外,應(yīng)嚴(yán)禁在該區(qū)域進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。
一級(jí)保護(hù)區(qū)是構(gòu)建控制紅線(xiàn)的關(guān)鍵區(qū)域,面積約260 km2,緊靠?jī)?yōu)美的渭河河道,勢(shì)必成為開(kāi)發(fā)建設(shè)行為的重點(diǎn)區(qū)域。這個(gè)區(qū)域,無(wú)論是城市段還是農(nóng)村段,均具有無(wú)可比擬的方位優(yōu)勢(shì)。參照國(guó)外著名河流管理經(jīng)驗(yàn),除過(guò)必要的集散服務(wù)中心外,需要下定決心,以放棄較為巨大的現(xiàn)實(shí)利益為代價(jià),實(shí)行嚴(yán)格的管制要求,可給渭河留足較多的生態(tài)空間。
二級(jí)保護(hù)區(qū)基本遠(yuǎn)離主河道,是承載生態(tài)區(qū)大量開(kāi)發(fā)建設(shè)行為的主要區(qū)域,面積約270 km2。本區(qū)域已遠(yuǎn)離以往嚴(yán)格意義上單純的水利行業(yè)界線(xiàn),如無(wú)特殊要求,可適當(dāng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)性建設(shè)。由于涉及的行業(yè)眾多,為了維護(hù)生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃的嚴(yán)肅性,避免開(kāi)發(fā)建設(shè)行為失控,應(yīng)加強(qiáng)與不同行業(yè)進(jìn)行銜接,建立嚴(yán)格的審批、核準(zhǔn)或備案程序。對(duì)過(guò)去已建的污染企業(yè),應(yīng)加以改造或逐步遷移。
渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建生態(tài)紅線(xiàn)涉及20多個(gè)行政分區(qū)、諸多行業(yè),建議以行政區(qū)劃為單位,分層次設(shè)立聯(lián)合議事機(jī)構(gòu),充分和相關(guān)大專(zhuān)院校、科研院所合作,及時(shí)開(kāi)展相關(guān)方面技術(shù)研究,制定合理可行的控制紅線(xiàn)管理方法和開(kāi)發(fā)要求。統(tǒng)一協(xié)調(diào),合理決策,使建立的控制紅線(xiàn)合理、有效。同時(shí)借助在渭河開(kāi)展的水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作,明確渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、主要生態(tài)功能,通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確用地性質(zhì)與土地權(quán)屬,實(shí)現(xiàn)渭河生態(tài)區(qū)實(shí)施生態(tài)保護(hù)“一張圖”管理,堅(jiān)守渭河保護(hù)底線(xiàn),守護(hù)美麗的渭河堤防、水景觀(guān),為古老的渭河留下濃厚的生態(tài)底蘊(yùn)。
[1]中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn),2017.
[2]環(huán)境保護(hù)部,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南,2017.
[3]陜西省水利廳.陜西省渭河全線(xiàn)整治規(guī)劃及實(shí)施方案,2010.
[4]陜西省發(fā)展改革委員會(huì),陜西省水利廳.陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃,2016.