宋志林,魏永斌
渭河是黃河的最大支流,是中華文明的主要發(fā)祥地之一,是陜西人民的“母親河”。渭河發(fā)源于甘肅省渭源縣鳥鼠山,干流全長818 km,流域面積13.47萬km2。渭河從寶雞市陳倉區(qū)鳳閣嶺進入陜西,流經(jīng)寶雞、楊凌、咸陽、西咸、西安、渭南六市(區(qū)),境內(nèi)河道長512 km,流域面積6.75萬 km2。針對渭河洪澇災害頻發(fā)、堤防薄弱狀況,陜西在2011~2015年實施了以健全渭河防洪體系為主要內(nèi)容的渭河陜西段綜合整治工程,隨后從2016年開始,繼續(xù)實施了以生態(tài)修復、水景觀建設(shè)等為主要內(nèi)容的渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)。
渭河生態(tài)區(qū)是陜西省按照“山水林田湖是一個生命共同體”的理念,在總結(jié)前一輪治理成效的基礎(chǔ)上,為了精心謀劃部署新一輪渭河治理工作,確定沿渭河兩岸堤防向外側(cè)劃定一定范圍設(shè)立渭河生態(tài)區(qū),通過有效保護、合理開發(fā)利用,從而實現(xiàn)渭河沿岸生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、歷史文化相連、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完備的特色生態(tài)區(qū)目標。為了在渭河生態(tài)區(qū)嚴格執(zhí)行生態(tài)紅線相關(guān)要求,又要兼顧生態(tài)區(qū)建設(shè)利用的目標,對生態(tài)區(qū)構(gòu)建控制紅線進行探討、分析十分必要。
“十二五”期間陜西籌集資金215億元實施了渭河綜合整治,對渭河干流630 km堤防進行了加高培厚,建設(shè)完成支流入渭口交通橋53座,渭河全線防洪能力大幅提升,城防段達到百年一遇以上防洪標準,農(nóng)防段達到30~50年一遇防洪標準,同時在渭河灘地建成生態(tài)濕地及水面景觀1000 hm2左右,產(chǎn)生了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益,基本實現(xiàn)了渭河“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的治理目標。隨后為了進一步加快渭河生態(tài)建設(shè)和管理,按照“一張藍圖干到底”的總體思路,2016年初,在渭河綜合整治的基礎(chǔ)上,決定沿渭河兩側(cè)劃定一定區(qū)域,設(shè)立渭河生態(tài)區(qū)。
渭河生態(tài)區(qū)西起陜甘省界、東至潼關(guān)渭河入黃口,橫向邊界沿堤防背水側(cè)向外延伸城市核心區(qū)200 m、城區(qū)段1000 m、農(nóng)村段1500 m,區(qū)域總面積約1000 km2。依托渭河干流,在陜西精華腹地形成了一條寬約2~6 km的帶狀區(qū)域,統(tǒng)籌兼顧左右岸、上下游關(guān)系,堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,以系統(tǒng)化思維推進山水林田湖草一體化治理與保護。重點構(gòu)建河湖庫塘連接,人工水道與自然水道貫通,渭河與其他主要水系內(nèi)部大循環(huán)、外部大連通的關(guān)中柔性水系。實施10大生態(tài)建設(shè)工程和4大開發(fā)利用項目,將成為支撐陜西關(guān)中可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)“金腰帶”。
國家高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作,自中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》后,環(huán)境保護部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》,2016年10月,陜西省政府明確14類重點區(qū)域?qū)⒈患{入全省生態(tài)保護紅線劃分范圍,實行分級管控。在渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建控制紅線是確定渭河生態(tài)區(qū)范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須嚴格保護的區(qū)域,是保障和維護生態(tài)安全的底線和生命線,也是貫徹“實行最嚴格的生態(tài)保護制度”的具體舉措。在渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建生態(tài)紅線是加強渭河保護修復的必要措施,按照中省有關(guān)要求,針對渭河生態(tài)區(qū)涵蓋四市兩區(qū)26縣區(qū)、涉及眾多行業(yè)這一特殊區(qū)域,為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方關(guān)系,通過對渭河生態(tài)區(qū)各功能區(qū)域?qū)嶋H分析、合理構(gòu)建控制紅線,對生態(tài)區(qū)建設(shè)與保護工作十分重要。
2016年出臺的《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》結(jié)合相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用等規(guī)劃,將渭河生態(tài)區(qū)劃分為河道保護區(qū)、堤防保護區(qū)、一級保護區(qū)、二級保護區(qū)四個功能區(qū)。其中河道保護區(qū)是指以行洪為主要功能的渭河主河道。堤防保護區(qū)是主要為防汛搶險通道的堤頂?shù)缆?,兼顧城市休閑綠道、旅游觀光通道。一級保護區(qū)指城市核心區(qū)渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外100 m、支流50 m、城區(qū)段堤防背水側(cè)坡腳外500 m、農(nóng)村段堤防背水側(cè)坡腳外800m范圍,二級保護區(qū)指城市核心區(qū)渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外100~200 m、城區(qū)段渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外500~1000 m、農(nóng)村段堤防背水側(cè)坡腳外800~1500 m范圍。
構(gòu)建渭河生態(tài)區(qū)控制紅線的過程,就是一個闡明渭河生態(tài)安全底線的過程。但如何通過合理建立控制紅線,既能達到對生態(tài)區(qū)保護修復的目的,又能兼顧合理的開發(fā)利用目標,必須結(jié)合生態(tài)功能區(qū)劃分,統(tǒng)籌上下游、不同行政區(qū)域、灘區(qū)治理現(xiàn)狀、后續(xù)河道疏浚需求等關(guān)系,因地制宜,合理構(gòu)建。
河道保護區(qū)是渭河最基本的單元,也是建立生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ),面積約430 km2。經(jīng)對區(qū)域不同、河道現(xiàn)狀優(yōu)劣情況分析,宜遵循先修復后保護原則,并適當預留河道疏浚和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需求空間。對因亂采亂挖導致河道垃圾、沙坑遍布的臟亂河段,可根據(jù)財力情況,在2~3年內(nèi)全部整修后再劃定紅線予以保護;對因歷史原因在河道灘區(qū)形成有高有低的河段,結(jié)合近幾年灘區(qū)治理工作,在河道灘面禁止任何開發(fā)建設(shè)行為,可根據(jù)實際需要適當進行涉水、跨河橋梁工程、河道灘面整治、河流疏浚等活動。
堤防保護區(qū)既是防汛搶險通道、又兼顧休閑旅游道路,面積40 km2。這部分區(qū)域人為擾動較大,本區(qū)域基本上沒有開發(fā)建設(shè)空間,除對堤防、堤頂路面進行加固維修,堤頂、堤坡進行植綠美化外,應嚴禁在該區(qū)域進行開發(fā)建設(shè)。
一級保護區(qū)是構(gòu)建控制紅線的關(guān)鍵區(qū)域,面積約260 km2,緊靠優(yōu)美的渭河河道,勢必成為開發(fā)建設(shè)行為的重點區(qū)域。這個區(qū)域,無論是城市段還是農(nóng)村段,均具有無可比擬的方位優(yōu)勢。參照國外著名河流管理經(jīng)驗,除過必要的集散服務中心外,需要下定決心,以放棄較為巨大的現(xiàn)實利益為代價,實行嚴格的管制要求,可給渭河留足較多的生態(tài)空間。
二級保護區(qū)基本遠離主河道,是承載生態(tài)區(qū)大量開發(fā)建設(shè)行為的主要區(qū)域,面積約270 km2。本區(qū)域已遠離以往嚴格意義上單純的水利行業(yè)界線,如無特殊要求,可適當進行開發(fā)性建設(shè)。由于涉及的行業(yè)眾多,為了維護生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃的嚴肅性,避免開發(fā)建設(shè)行為失控,應加強與不同行業(yè)進行銜接,建立嚴格的審批、核準或備案程序。對過去已建的污染企業(yè),應加以改造或逐步遷移。
渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建生態(tài)紅線涉及20多個行政分區(qū)、諸多行業(yè),建議以行政區(qū)劃為單位,分層次設(shè)立聯(lián)合議事機構(gòu),充分和相關(guān)大專院校、科研院所合作,及時開展相關(guān)方面技術(shù)研究,制定合理可行的控制紅線管理方法和開發(fā)要求。統(tǒng)一協(xié)調(diào),合理決策,使建立的控制紅線合理、有效。同時借助在渭河開展的水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作,明確渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型、主要生態(tài)功能,通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確用地性質(zhì)與土地權(quán)屬,實現(xiàn)渭河生態(tài)區(qū)實施生態(tài)保護“一張圖”管理,堅守渭河保護底線,守護美麗的渭河堤防、水景觀,為古老的渭河留下濃厚的生態(tài)底蘊。
[1]中共中央辦公廳,國務院辦公廳.關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見,2017.
[2]環(huán)境保護部,國家發(fā)展和改革委員會.生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南,2017.
[3]陜西省水利廳.陜西省渭河全線整治規(guī)劃及實施方案,2010.
[4]陜西省發(fā)展改革委員會,陜西省水利廳.陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃,2016.