高 杰，黨婉寧

2013年第一次全國水利普查成果相比1983年統(tǒng)計(jì)結(jié)果，全國河流數(shù)量減少了2.8萬條。河流的消失期恰逢中國迅速工業(yè)化和城市化。隨著中國人口與經(jīng)濟(jì)的迅速增長，水資源量在嚴(yán)重減少，過度開發(fā)利用和水污染問題日趨嚴(yán)重，非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等問題時有發(fā)生。這些都與工農(nóng)業(yè)毫無控制和不可持續(xù)的水資源攫取、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、地區(qū)之間部門之間在河湖管護(hù)中條塊分割、各自為政、只顧局部和部門利益密切相關(guān)。

黨的十八大以來，中央提出了一系列生態(tài)文明建設(shè)特別是制度建設(shè)的新理念、新思路、新舉措，出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）。全面推行河長制一是結(jié)合中國的國情，讓水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和要求運(yùn)轉(zhuǎn)起來。地方黨政一把手擔(dān)任總河長或河長，有利于調(diào)動行政資源，有利于落實(shí)責(zé)任，有利于讓急需解決的環(huán)境問題在最短的時間內(nèi)得到有效解決。二是解決目前立法難以解決的問題，如水環(huán)境、水生態(tài)問題涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和不同行業(yè)，水利部門和環(huán)保部門難以依據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和《水法》予以解決。設(shè)立河長制，可以突破現(xiàn)有法律制度和監(jiān)管體制的局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對水環(huán)境保護(hù)工作兜底，對河湖管理保護(hù)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程負(fù)起責(zé)，牽頭解決現(xiàn)有部門難以牽頭解決的問題。

1 河長制推行現(xiàn)狀

按照《意見》要求，全國各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）均要在2018年底前全面建立河長制。全面建立河長制主要包括以下幾個內(nèi)容：一是省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長全部到位，各級河長職責(zé)明確；二是河長制配套的河長會議制度、信息報(bào)送制度、信息共享制度、督察督辦制度、考核制度、激勵與問責(zé)制度等六項(xiàng)基本制度全部制定出臺，并切實(shí)可行；三是河湖管理與保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)清晰明確。

2017年2月陜西省印發(fā)《陜西省全面推行河長制實(shí)施方案》以來，各地及有關(guān)部門高度重視，積極落實(shí)全面推行河長制的各項(xiàng)工作，省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)動，到2017年底全省河長制基本建成。一是10個設(shè)區(qū)市、西咸新區(qū)和楊凌示范區(qū)、107個縣（市、區(qū)）、1299個鄉(xiāng)（1011個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、288個街道辦）全部出臺了全面推行河長制工作方案。二是省、市、縣、鄉(xiāng)分級分段河長全部明確、到位，市、縣黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)均擔(dān)任本級總河長，陜西共設(shè)立省級河長8名、市級河長124名、縣（市、區(qū)）級河長986名、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街辦）級河長4087名，全部設(shè)立了河長公示牌。部分市縣探索建立了河道監(jiān)督員、義務(wù)監(jiān)督員工作機(jī)制，落實(shí)了村級巡河員。三是河長制六項(xiàng)工作制度實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級全覆蓋，河長制管理體系基本建成。陜西省率先實(shí)行河長制問題清單制度，得到水利部等部委的充分肯定。四是技術(shù)服務(wù)體系建成。印發(fā)了《陜西省河長制工作手冊》、《陜西省河湖庫渠名錄》，匯集中省河長制政策、制度、全省1097條流域面積50 km2以上的河湖、99座大中型水庫、13個大型灌區(qū)63條主要渠道的基本情況和8條主要河流的水系圖。以省水利廳、環(huán)保廳相關(guān)事業(yè)單位為基礎(chǔ)，組建了河長制工作技術(shù)支撐服務(wù)體系。市、縣均印發(fā)了河長制工作手冊和本級河湖名錄，以業(yè)務(wù)單位為基礎(chǔ)組建了技術(shù)服務(wù)體系。

2 取得的主要成效

2.1 河長履職，強(qiáng)力推動

省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，召開領(lǐng)導(dǎo)會議研究部署，啟動實(shí)施河長制工作。各級河長多次開展調(diào)研、巡河工作，現(xiàn)場解決河湖庫渠管理與保護(hù)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。2017年，省級河長巡河26人次，市級河長巡河450人次，縣級河長巡河11591人次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長巡河107436人次。各級河長積極履職促進(jìn)了市、縣兩級河長制機(jī)構(gòu)建設(shè)和河長制工作經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，全省共有5個市新增河長制專職編制33名，9個縣新增編制152名，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)約4000萬元。

2.2 明確目標(biāo)，制定標(biāo)準(zhǔn)

各級方案均明確了轄區(qū)河長制工作的主要目標(biāo)。如西安市明確提出“一三五”治水目標(biāo)，即一年“治污水”，解決垃圾河、黑臭河問題；三年“剿劣水”，到2020年全面剿滅劣V類；五年“全治理”，到2022年生態(tài)恢復(fù)“八水繞長安”美景。在認(rèn)真推行“一河一檔”、“一河一策”的基礎(chǔ)上，省河長辦組織編制了《陜西省“一河一策”方案編制指南》，作為全省“一河一策”方案編制的技術(shù)指導(dǎo)。

2.3 問題導(dǎo)向，綜合整治

針對近年來河道采砂、水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理方面出現(xiàn)的突出問題，特別是2016年最嚴(yán)格水資源管理制度考核、中央環(huán)保督查反饋的侵占河道、超標(biāo)排污、違規(guī)采砂、水電站生態(tài)流量下泄不足等問題，第一時間進(jìn)行整治問責(zé)。確定2017年為“綜合執(zhí)法年”，認(rèn)真梳理“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”并納入河長制管理。印發(fā)《陜西省整治河潮倒垃圾排污水采砂石專項(xiàng)行動實(shí)施方案》，對9228個倒垃圾排污水采砂石問題登記造冊，開展聯(lián)合執(zhí)法1134次，立案查處436件，在河湖管理范圍內(nèi)關(guān)停超標(biāo)排放企業(yè)32家，取締違法排污口869處，取締及強(qiáng)制搬遷畜禽養(yǎng)殖場、農(nóng)家樂、洗車點(diǎn)、煤場（煤炭轉(zhuǎn)運(yùn)站）、廢舊物品堆放點(diǎn)1300個，河湖庫渠面貌煥然一新。

3 存在的主要問題

河長制是新生事物，實(shí)施中難免會產(chǎn)生各種問題，總體來看，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

3.1 工作機(jī)構(gòu)、工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)不夠

截止2017年底，省、市、縣三級135個河長辦現(xiàn)有工作人員740名，其中編制內(nèi)224名，平均每個河長辦編內(nèi)不足2人。90%的河長辦不是專門機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)原有工作，還負(fù)責(zé)河長辦的日常工作，常常兩者不能同時兼顧，既影響原有工作的按時、保質(zhì)完成，也影響河長制工作的順利實(shí)施。其次，河長制工作經(jīng)費(fèi)難以有效落實(shí)，據(jù)2017年總結(jié)統(tǒng)計(jì)，全省省市縣三級共落實(shí)河長制工作經(jīng)費(fèi)4000余萬元（含啟動會費(fèi)用、項(xiàng)目前期費(fèi)等）。由于河長辦不是常設(shè)和專門機(jī)構(gòu)，工作經(jīng)費(fèi)無法列入財(cái)政預(yù)算，極大地制約了工作的開展。

3.2 水利部門唱獨(dú)角戲，部門聯(lián)動不夠

目前，除西安市在市委市政府大力支持下建立作戰(zhàn)指揮部，落實(shí)了部門協(xié)作聯(lián)動責(zé)任外，其他各市（區(qū)）基本處于水利部門單兵作戰(zhàn)、唱獨(dú)角戲的狀態(tài)，部門之間只是河長制辦公室成員單位的關(guān)系，其他部門對河長制是什么、干什么、自己在河長制中的角色和任務(wù)是什么尚不清楚。即使參與到河長制的有關(guān)活動中，也無法準(zhǔn)確履行職責(zé)、保質(zhì)保量地完成任務(wù)。

3.3 流域綜合整治不夠

從2017年歷次督導(dǎo)檢查情況和中期評估結(jié)果來看，各地在全面推行河長制和整治水環(huán)境的過程中只是頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。問題在水里，根子在岸上。整治水環(huán)境、水生態(tài)，必須查根溯源，找準(zhǔn)問題的根子，從根子上逐步解決。這就需要從全流域出發(fā)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)干支流、左右岸、上下游、不同行業(yè)、不同行政區(qū)域，查清問題及源頭，分而治之，合而成效。

4 對策及建議

河長制推行一年來，取得了一定成績，但也存在一些問題，還需在解決機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，完善部門聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化流域綜合整治方面下大力氣，并進(jìn)一步完善各級河長制工作方案的目標(biāo)和具體措施。

4.1 切實(shí)落實(shí)工作機(jī)構(gòu)和工作經(jīng)費(fèi)

河長制是切實(shí)貫徹中央提出的綠色發(fā)展理念的重要舉措之一，必將長期化、常態(tài)化開展工作，因此，各級黨委政府和有關(guān)部門要將其放在重要位置，作為長期性的工作認(rèn)真抓好抓實(shí)。首先要切實(shí)落實(shí)工作機(jī)構(gòu)，尤其是專門的、常設(shè)的河長制工作機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)權(quán)利。其次，要配備或調(diào)整足夠的編制內(nèi)專職工作人員，包括專職負(fù)責(zé)人、必要的專業(yè)技術(shù)人員，落實(shí)辦公場所。第三，要切實(shí)落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，將工作經(jīng)費(fèi)（包括必要的水環(huán)境、水生態(tài)整治等項(xiàng)目前期費(fèi)用）納入年度財(cái)政預(yù)算。同時，以PPP等方式引進(jìn)社會資本，共同治理水環(huán)境、水生態(tài)，建設(shè)水文明。

4.2 建立切實(shí)有效的部門聯(lián)動機(jī)制

河湖管理保護(hù)涉及水流、岸線和其他人類活動空間的有序管控。河長制工作涉及的行業(yè)多、業(yè)務(wù)復(fù)雜，只有實(shí)行多部門互動，充分發(fā)揮各職能部門的作用，才能使河長制真正落地生根。因此，急需建立切實(shí)有效的部門聯(lián)動機(jī)制，特別是要突破現(xiàn)有的河長制辦公室成員組成的限制，緊密聯(lián)系各級黨委政府的組織、紀(jì)檢、考核等部門，充分發(fā)揮發(fā)改、住建、國土、工信、環(huán)保、公安、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、交通等部門的優(yōu)勢，切實(shí)落實(shí)河長辦各成員單位的職責(zé)和任務(wù)，形成合力，共同搞好河湖庫渠的管理與保護(hù)工作。

4.3 統(tǒng)籌規(guī)劃流域綜合整治

水環(huán)境和水生態(tài)問題涉及一條流域的干支流、左右岸、上下游以及不同行政區(qū)域、不同行業(yè)，因此，要以流域?yàn)閱卧?，以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，根據(jù)每條河流（湖泊、水庫和渠道）的突出問題，統(tǒng)籌干支流、左右岸、上下游，按照先上級后下級、先干流后支流、先上游后下游的原則，以問題為導(dǎo)向，緊抓源頭，協(xié)調(diào)各個部門，統(tǒng)籌制定污染防治、水害治理、水生態(tài)與水環(huán)境整治等綜合治理目標(biāo)，逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、交通等與河湖庫渠環(huán)境有關(guān)的規(guī)劃實(shí)行多規(guī)合一，切實(shí)落實(shí)各級、各部門、各地區(qū)的任務(wù)，分期分批進(jìn)行治理。堅(jiān)決杜絕頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的短視理念，每個行業(yè)均要從新項(xiàng)目規(guī)劃、舊項(xiàng)目改造設(shè)計(jì)等源頭切實(shí)把好綠色發(fā)展關(guān)，將河長制具體化、日?；?。