張俊峰，張安錄

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430073； 2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，湖北武漢 430070)

0 引言

我國(guó)自然地理環(huán)境迥異，再加上城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中資源利用方式與管理模式以及相關(guān)政策制度的差異，造成區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、水平、速度等存在顯著差異。同時(shí)，我國(guó)面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)成為必然選擇。在區(qū)域差異和資源環(huán)境約束雙重背景下，迫切需要實(shí)行更為精細(xì)化、針對(duì)性、有效性的土地管理模式，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。差別化土地管理能夠優(yōu)化配置土地資源、提高資源利用效率、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域均衡的重要途徑。近年來(lái)，國(guó)家部委出臺(tái)和頒布了一系列推進(jìn)差別化土地管理的政策措施和指導(dǎo)文件，為差別化土地管理提供了政策和制度環(huán)境，搭建了相關(guān)平臺(tái)，凸顯了差別化土地政策的訴求。但是針對(duì)土地資源一體化差別化管理的政策至今仍處于探究中，差別化土地管理政策在全國(guó)推廣實(shí)施還存在技術(shù)障礙：一是差別化土地管理理論體系還有待完善，二是差別化土地管理技術(shù)手段和依據(jù)不夠成熟，難以最大程度發(fā)揮差別化土地管理政策績(jī)效。因此，研究差別化土地管理理論和政策體系對(duì)差別化土地政策制定和實(shí)施具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1 差別化土地管理內(nèi)涵與目標(biāo)

1.1 差別化土地管理內(nèi)涵

《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》明確提出要根據(jù)資源環(huán)境承載力、土地利用現(xiàn)狀和開(kāi)發(fā)潛力，按照區(qū)域主體功能定位和發(fā)展方向，實(shí)施包括資源環(huán)境、土地開(kāi)發(fā)格局以及人口與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局等內(nèi)容的差別化土地利用政策[1]。國(guó)土資源部《關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理的意見(jiàn)》有較為明確的定義：差別化管理是針對(duì)各地發(fā)展階段以及資源稟賦，制定并實(shí)施有差別利用和管理的政策，引導(dǎo)土地資源更合理利用[2]。孫雪梅[3]從土地供應(yīng)和稅費(fèi)角度指出土地差別化政策是根據(jù)不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在土地供給面積和稅費(fèi)優(yōu)惠等方面，政策向中西部地區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等傾斜。楊遴杰[4]從市場(chǎng)運(yùn)行角度闡述了差別化土地管理的邏輯，指出土地差別化實(shí)質(zhì)上是資源的使用者會(huì)利用自身掌握的各種資源做出對(duì)自己最有利的資源利用方式。馬曉妍[5]綜合已有文獻(xiàn)，將土地差別化政策概括為：為實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用，在不同發(fā)展階段根據(jù)該區(qū)域內(nèi)土地資源稟賦、土地利用現(xiàn)狀、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合情況，在兼顧政府計(jì)劃和市場(chǎng)配置作用的前提下，制定的一系列土地利用和管理政策。具體到差別化土地政策方面，不少學(xué)者對(duì)土地供應(yīng)[6-7]、土地整治[8-9]、林地管理與景觀保護(hù)[10-11]、耕地保護(hù)[12]、土地利用計(jì)劃管理[13-14]、建設(shè)用地差別化配置[15-16]、主體功能區(qū)[17]等差別化政策進(jìn)行了探討，對(duì)差別化土地管理政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施提供了很好的參考和依據(jù)。

已有文獻(xiàn)從不同角度對(duì)差別化土地管理進(jìn)行了研究，豐富了差別化土地管理內(nèi)容，但是關(guān)于差別化土地管理內(nèi)涵，目前尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的論述。從土地管理內(nèi)涵來(lái)看，差別化土地管理實(shí)際上是土地管理模式的一種創(chuàng)新，是在特定時(shí)期為了提高資源利用效率、平衡區(qū)域發(fā)展而采取的土地管理手段。所謂差別化土地管理就是在新時(shí)期為了發(fā)揮土地計(jì)劃調(diào)控作用、提高土地資源集約高效利用、平衡區(qū)域發(fā)展而創(chuàng)新的土地管理模式。差別化土地管理不僅是土地供應(yīng)、土地整治、地價(jià)調(diào)控、耕地保護(hù)、土地用途管制以及土地收益分配等政策的差別化，而應(yīng)該是集時(shí)間、空間、地類和產(chǎn)業(yè)、部門(mén)等為一體的差別化國(guó)土管理模式。

1.2 差別化土地管理目標(biāo)

界定和分析差別化土地管理內(nèi)涵和目標(biāo)，對(duì)創(chuàng)新差別化土地管理模式具有重要作用。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨著資源緊缺和環(huán)境保護(hù)的約束，區(qū)域非均衡發(fā)展問(wèn)題突出，迫切要求緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求與土地資源低效利用的矛盾，統(tǒng)籌區(qū)域均衡發(fā)展。從差別化土地管理內(nèi)涵可知，差別化土地管理就是為了解決當(dāng)前城市用地規(guī)模擴(kuò)張、土地資源低效利用以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題，走出土地管理“放則亂、控則死”的困局。實(shí)質(zhì)上，土地資源低效利用問(wèn)題就是效率問(wèn)題，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題即是如何保障公平的問(wèn)題。因此，差別化土地管理的政策目標(biāo)就是在提高效率的同時(shí)保障公平。一方面，通過(guò)控制建設(shè)用地總量和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)以及推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)，控制城市用地規(guī)模擴(kuò)張，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約節(jié)約利用水平； 另一方面，通過(guò)合理分配用地指標(biāo)、強(qiáng)化土地用途管制以及實(shí)施財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展。

2 差別化土地管理經(jīng)濟(jì)學(xué)釋義

我國(guó)土地資源空間異質(zhì)性是普遍存在的，然而現(xiàn)行土地管理制度與政策普適性過(guò)強(qiáng)、針對(duì)性不足。差別化土地管理能夠根據(jù)區(qū)域土地資源空間異質(zhì)性實(shí)施分類管理，提高土地管理的針對(duì)性、有效性和精細(xì)化水平，促進(jìn)土地高效利用。依據(jù)效益最大化原則和土地資源優(yōu)化配置理論，從土地資源數(shù)量配置角度對(duì)差別化土地管理理論進(jìn)行解釋。

在普適性土地管理模式下，土地資源統(tǒng)一管理、均等化配置，社會(huì)成員的土地總收益：

TR=MR1×Q1+MR2×Q2，其中，Q1=Q2=Q0

(1)

在差別化土地管理模式下，土地資源分類管理、差別化配置，社會(huì)成員的土地總收益：

(2)

若土地管理模式由普適性向差別化管理轉(zhuǎn)變，則社會(huì)成員土地總收益變化：

(3)

(4)

圖1 差別化土地管理經(jīng)濟(jì)學(xué)釋義

3 差別化土地管理政策體系建設(shè)

3.1 差別化土地管理政策框架體系

3.1.1 差別化土地管理內(nèi)容

(1)差別化土地管理需解決建設(shè)用地差別化管理問(wèn)題。不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)建設(shè)用地?cái)?shù)量的依賴程度存在差異，區(qū)域土地利用方式和特征也存在空間異質(zhì)性，建設(shè)用地差別化配置與管理十分必要。國(guó)土資源部于2010年開(kāi)始試點(diǎn)研究供需雙向調(diào)節(jié)與土地差別化管理問(wèn)題，以加快資源利用方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2012年就推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理出臺(tái)了相關(guān)政策和意見(jiàn)，以加強(qiáng)用地計(jì)劃調(diào)控和引導(dǎo)作用。目前差別化的地價(jià)管理、土地利用計(jì)劃差別化管理等政策已經(jīng)開(kāi)展實(shí)施。建設(shè)用地差別化管理是落實(shí)土地利用計(jì)劃差別化管理、控制建設(shè)用地總量、提高土地利用效率的重要途徑。

(2)差別化土地管理應(yīng)統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)供地差別化管理。隨著供給側(cè)因素減弱，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的動(dòng)力。同時(shí)，不同產(chǎn)業(yè)類別、同一產(chǎn)業(yè)不同生命周期對(duì)土地要素的需求存在差異，區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效也存在異質(zhì)性。而土地作為供給側(cè)四大要素之一，土地規(guī)劃布局、供給、結(jié)構(gòu)調(diào)整、低效改造等調(diào)控手段為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供了新的途徑[18-19]。目前土地政策參與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的范圍在逐漸擴(kuò)大，從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整擴(kuò)展至工業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整以及第三產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整尤其是房地產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域[20]。因此，產(chǎn)業(yè)用地差別化管理參與宏觀調(diào)控在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高生產(chǎn)效率、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮重要作用。

(3)差別化土地管理需考慮不同土地用途區(qū)的土地管制規(guī)則。地塊的異質(zhì)性和區(qū)域主體功能的異質(zhì)性造成當(dāng)前區(qū)域土地利用與主體功能不協(xié)調(diào)，土地利用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益不統(tǒng)一，亟須更加精細(xì)的、有效的、針對(duì)性的土地管制規(guī)則。2010年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》出臺(tái)，指出要根據(jù)區(qū)域主體功能定位和發(fā)展方向，實(shí)施差別化土地利用與管理政策。國(guó)土資源部先后與多個(gè)省市簽訂部省合作協(xié)議，以部省協(xié)議為平臺(tái)，以規(guī)劃、計(jì)劃、審批、供地等為手段，因地制宜、“一省一策”實(shí)施差別化的土地管理政策，推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)[21]。因此，對(duì)不同功能區(qū)根據(jù)土地用途實(shí)施差別化管制，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)、自然文化資源保護(hù)，是差別化土地管理必須關(guān)注的內(nèi)容。

3.1.2 差別化土地管理措施

(1)建設(shè)用地差別化管理。建設(shè)用地管控區(qū)的確定提高了建設(shè)用地差別化管理的可操作性，是實(shí)施建設(shè)用地差別化管理的重要依據(jù)和平臺(tái)，也是目前建設(shè)用地差別化管理的主流做法。因此，建設(shè)用地差別化管理可從“管控分區(qū)+分類管理”兩方面實(shí)施。管控分區(qū)方面：首先確定分區(qū)單元和分區(qū)原則，堅(jiān)持建設(shè)用地相似性和差異性，異質(zhì)中尋求均質(zhì)區(qū)域； 其次綜合考慮土地利用特征、方式、建設(shè)用地貢獻(xiàn)率、替代性以及土地集約利用水平等異質(zhì)性因素建立分區(qū)依據(jù)； 最后結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、未來(lái)形勢(shì)預(yù)測(cè)等動(dòng)態(tài)因素，確定建設(shè)用地管控區(qū)。分類管理方面：針對(duì)不同管控區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和建設(shè)用地特征，通過(guò)建設(shè)用地“數(shù)量管理”和“調(diào)控措施”兩種途徑建立差別化調(diào)控模式。“數(shù)量管理”包括建設(shè)用地總量和增量的管理，在土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃中嚴(yán)格控制； “調(diào)控措施”包括建設(shè)用地批、供、用、補(bǔ)、查等制度，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地精細(xì)化管理。

圖2 產(chǎn)業(yè)供地差別化管理模式

(2)產(chǎn)業(yè)供地差別化管理。產(chǎn)業(yè)供地差別化管理目標(biāo)是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)用地績(jī)效，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地資源節(jié)約集約利用、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，產(chǎn)業(yè)供地差別化管理應(yīng)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)供地方式，調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)供地差別化管理模式創(chuàng)新可以從兩方面進(jìn)行探索。一是產(chǎn)業(yè)供地準(zhǔn)入管理模式。制定產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)供地標(biāo)準(zhǔn)的，限制或禁止供地； 對(duì)符合產(chǎn)業(yè)供地標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地效率，確定產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先序，即用地效率高，優(yōu)先供地，提高土地供應(yīng)效率。二是產(chǎn)業(yè)用地退出管理模式。對(duì)已供應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地，實(shí)施監(jiān)督檢查，定期評(píng)估用地績(jī)效，對(duì)違法違規(guī)用地實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地退出政策； 對(duì)用地效率不高、達(dá)不到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)，督促用地單位限期整改，拒絕整改或整改不合格的實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地退出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)用地效率不高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)的調(diào)控和對(duì)已有產(chǎn)業(yè)用地的整改兩方面構(gòu)建產(chǎn)業(yè)供地差別化管理模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)用地效率(圖2)。

(3)土地用途差別化管制。土地用途差別化管制是根據(jù)土地用途及其異質(zhì)性而實(shí)施的差別化管制規(guī)則和管理模式。首先，依據(jù)土地用途管制制度和主體功能區(qū)規(guī)劃明確差別化管制的原則、目標(biāo)，確定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，以地塊為管制對(duì)象； 其次，將土地用途區(qū)分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，淡化行政界限，強(qiáng)調(diào)功能界限，為差別化土地用途管制奠定基礎(chǔ)； 最后，從土地用途管制規(guī)則、主體功能區(qū)定位、市場(chǎng)化進(jìn)程等方面實(shí)施土地用途差別化管制措施。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)是專門(mén)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)劃定的區(qū)域，應(yīng)加強(qiáng)管制，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)非農(nóng)用地退出和減量，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)和現(xiàn)代化建設(shè)，建議制定《農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)法》[22]。生態(tài)保護(hù)區(qū)是專門(mén)為保護(hù)環(huán)境提供生態(tài)產(chǎn)品而劃定的區(qū)域，應(yīng)嚴(yán)格用途管制，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)格局，最大程度發(fā)揮區(qū)域土地生態(tài)功能。城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)是為城鎮(zhèn)發(fā)展需要而劃定的區(qū)域，應(yīng)放松土地用途管制，推進(jìn)資源市場(chǎng)化配置，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局，提高土地利用強(qiáng)度與管理水平。土地用途差別化管制能夠彌補(bǔ)主體功能區(qū)規(guī)劃的“過(guò)粗”和土地用途管制“過(guò)細(xì)”的問(wèn)題，解決因土地用途和功能異質(zhì)性存在而導(dǎo)致的土地利用和區(qū)域主體功能不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

3.1.3 差別化土地管理預(yù)期效果

明確差別化土地管理預(yù)期效果，能夠指導(dǎo)差別化土地管理政策執(zhí)行，為科學(xué)評(píng)價(jià)政策績(jī)效、執(zhí)行效果提供方向； 同時(shí)，根據(jù)政策預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)情況，能夠及時(shí)反饋政策執(zhí)行情況，修正和改進(jìn)政策設(shè)計(jì)。建設(shè)用地差別化管理主要體現(xiàn)在建設(shè)用地總量控制、增量分配和指標(biāo)管理等差別化調(diào)控上，重點(diǎn)要解決用地指標(biāo)“不易算、不易分、不易管”的問(wèn)題。通過(guò)建設(shè)用地差別化管理實(shí)現(xiàn)土地資源高效集約利用、資源合理分配以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策預(yù)期。產(chǎn)業(yè)供地差別化管理主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)用地審批、供應(yīng)結(jié)構(gòu)與方式、使用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督審查等差別化管理內(nèi)容上，重點(diǎn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、低效閑置用地再開(kāi)發(fā)、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化等。通過(guò)產(chǎn)業(yè)用地差別化管理實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、用地效率提高、用地效益提升的政策預(yù)期。土地用途差別化管制主要體現(xiàn)在土地用途功能區(qū)劃分和管制規(guī)則制定等方面，政策預(yù)期是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、遏制農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化、推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，保障糧食和生態(tài)安全?？傮w上，差別化土地管理通過(guò)效率提升、方式轉(zhuǎn)變、區(qū)域協(xié)調(diào)、資源可持續(xù)等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、土地集約高效利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)生態(tài)效益提升的政策預(yù)期。差別化土地管理框架體系見(jiàn)圖3。

3.2 差別化土地管理政策支撐體系

土地管理涉及眾多領(lǐng)域與部門(mén)，在創(chuàng)新與改革實(shí)踐中必然伴隨著參與主體利益的變革、部門(mén)職能的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)類型的轉(zhuǎn)變以及國(guó)土空間管制程度的變化等，難免遇到現(xiàn)行的相關(guān)體制與機(jī)制阻礙。為保障差別化土地管理模式順利執(zhí)行，發(fā)揮差別化土地管理模式的整體效益，兼顧區(qū)域均衡發(fā)展與社會(huì)公平，需要建立和完善差別化土地管理政策支撐體系。根據(jù)差別化土地管理內(nèi)涵、目標(biāo)與框架體系，從差別化土地管理的試點(diǎn)政策、補(bǔ)償政策和監(jiān)管政策3方面建立和完善差別化土地管理政策體系，見(jiàn)圖4。

圖3 差別化土地管理模式構(gòu)建框架

圖4 差別化土地管理政策支撐體系框架

3.2.1 試點(diǎn)政策

試點(diǎn)政策可從3方面進(jìn)行設(shè)計(jì)：(1)細(xì)化試點(diǎn)類型和試驗(yàn)區(qū)。根據(jù)地區(qū)情況，對(duì)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)供地、土地用途等差別化試點(diǎn)類型進(jìn)行細(xì)化，如城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等差別化管制試點(diǎn)。不同試點(diǎn)類型的政策目標(biāo)、組織設(shè)計(jì)、試驗(yàn)區(qū)選擇等需要差別化對(duì)待。試驗(yàn)區(qū)可大可小，但落實(shí)主體范圍越小，區(qū)域差異性越容易度量，差別化土地管理針對(duì)性越強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)來(lái)說(shuō)均衡度較高，土地管理模式單一，適宜作為差別化土地管理政策主體和終端，是理想的實(shí)施主體。試驗(yàn)區(qū)選擇除具有代表性和差異性外，還應(yīng)有穩(wěn)定的土地管理運(yùn)行機(jī)制和良好的財(cái)政基礎(chǔ)，以規(guī)避失敗風(fēng)險(xiǎn)。(2)建立督導(dǎo)反饋機(jī)制。建立多元閉合的政策反饋機(jī)制，其中政策主導(dǎo)部門(mén)是反饋信息接收點(diǎn)和處理點(diǎn)，政策執(zhí)行部門(mén)是信息反饋機(jī)構(gòu)，試點(diǎn)政策涉及的各利益主體是反饋信息源，調(diào)研組和專家學(xué)者也應(yīng)作為政策執(zhí)行過(guò)程中信息反饋主體，不斷完善差別化管理模式。(3)實(shí)施分類管理與評(píng)估。建設(shè)用地差別化重點(diǎn)探索建設(shè)用地總量控制、增量分配、邊界管控等內(nèi)容，試點(diǎn)政策績(jī)效評(píng)估應(yīng)圍繞建設(shè)用地集約利用、結(jié)構(gòu)布局、年度用地指標(biāo)使用情況等開(kāi)展。產(chǎn)業(yè)供地差別化試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)探索產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式、結(jié)構(gòu)與監(jiān)督模式等，績(jī)效評(píng)估應(yīng)圍繞政策實(shí)施前后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度、投入產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率等開(kāi)展。土地用途差別化管制試驗(yàn)區(qū)主要開(kāi)展用途區(qū)邊界劃定、管制規(guī)則制定與執(zhí)行等方面的探索，政策績(jī)效評(píng)估應(yīng)圍繞政策實(shí)施前后產(chǎn)品輸出能力、土地綜合效益、國(guó)土空間優(yōu)化格局等進(jìn)行。

3.2.2 補(bǔ)償政策

補(bǔ)償政策由建設(shè)用地差別化補(bǔ)償政策、產(chǎn)業(yè)用地差別化補(bǔ)償政策和土地用途差別化補(bǔ)償政策組成。建設(shè)用地差別化補(bǔ)償是對(duì)扣減新增建設(shè)用地指標(biāo)的地區(qū)給予補(bǔ)償，彌補(bǔ)其因建設(shè)用地減少而造成的損失。補(bǔ)償方式采取政策補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主、多種形式補(bǔ)償結(jié)合的方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要有利于受償區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，為受償區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供“政策紅利”，可考慮以土地發(fā)展權(quán)價(jià)值乘以建設(shè)用地減量規(guī)模為基本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償資金來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)探索資金多元化籌措途徑，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式的實(shí)踐探索。產(chǎn)業(yè)供地差別化管理補(bǔ)償政策是對(duì)社會(huì)公益性產(chǎn)業(yè)、環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等社會(huì)生態(tài)效益突出的產(chǎn)業(yè)類型實(shí)施補(bǔ)償，目的是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從根本上改變公益、環(huán)保、節(jié)能等社會(huì)、生態(tài)效益顯著的產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地位，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。補(bǔ)償形式可通過(guò)減稅、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策紅利等方式實(shí)現(xiàn)。土地用途管制差別化補(bǔ)償是對(duì)因用途管制導(dǎo)致土地發(fā)展受限進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)損失的區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償，彌補(bǔ)受限區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本。城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)相對(duì)具有優(yōu)先發(fā)展權(quán)，而農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)從某種意義上被剝奪了發(fā)展權(quán)，成為受限區(qū)域，在發(fā)展受限區(qū)和優(yōu)先發(fā)展區(qū)之間建立利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以土地發(fā)展權(quán)價(jià)格差額為依據(jù)，綜合測(cè)算保護(hù)區(qū)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)安全的外部性價(jià)值等。

3.2.3 監(jiān)管政策

監(jiān)管政策包括控制預(yù)警、監(jiān)測(cè)評(píng)估以及可視化管理。控制預(yù)警是對(duì)差別化土地管理過(guò)程中可能出現(xiàn)的違背政策初衷、偏離政策運(yùn)行模式的情況進(jìn)行提前預(yù)判和控制。如在設(shè)定建設(shè)用地和耕地總量極值的前提下，預(yù)判總量指標(biāo)偏離正常狀態(tài)或控制指標(biāo)的程度及可能產(chǎn)生的影響，采取有效的措施排除警情和修正偏離。監(jiān)測(cè)評(píng)估是對(duì)差別化土地管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與定量評(píng)估，掌握政策執(zhí)行情況、執(zhí)行效果，并及時(shí)反饋信息，對(duì)差別化土地管理進(jìn)行調(diào)整與修正。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)應(yīng)充分考慮差別化土地管理層次性、區(qū)域性、綜合性等特征，多手段、多方位、差別化監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確獲得監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。定量評(píng)估應(yīng)針對(duì)不同內(nèi)容與目標(biāo)的差別化政策制定不同的評(píng)估體系，涵蓋政策執(zhí)行成本、政策需求與滿意度、政策執(zhí)行能力、政策影響等內(nèi)容，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為土地管理部門(mén)管理績(jī)效和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，推進(jìn)土地管理方式轉(zhuǎn)變。在可視化管理方面，利用IT系統(tǒng)和3S技術(shù)，將差別化土地管理模式執(zhí)行情況、執(zhí)行效果、動(dòng)態(tài)變化、政策改進(jìn)方向等圖形化、數(shù)據(jù)化、可視化。差別化土地管理可視化系統(tǒng)可分建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)供地和土地用途管制3個(gè)子目，每個(gè)子目均具有政策執(zhí)行效果、管理區(qū)域、政策執(zhí)行情況、政策優(yōu)化改進(jìn)等屬性，可實(shí)現(xiàn)政策績(jī)效評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，獲取政策執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行主體、實(shí)施主體以及各利益主體的反饋信息，并根據(jù)反饋信息和政策效果設(shè)計(jì)政策決策模型，提出政策改進(jìn)方向。

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