徐洋

【摘 要】十九大報(bào)告提出“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，在“一帶一路”背景下，福建自貿(mào)區(qū)立足“海絲”核心區(qū)的定位，面向著更大的發(fā)展格局，本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，探討福建自貿(mào)區(qū)立法思路：福建自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)要為國(guó)家層面立法貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)，以立法引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制改革。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)區(qū)；國(guó)家立法；地方立法；區(qū)域協(xié)調(diào)

一、“先行先試”期間的立法思路

黨的十九大體現(xiàn)出我國(guó)的全面對(duì)外開(kāi)放新格局，更大的開(kāi)放，要求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)標(biāo)更高的標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)更新的試點(diǎn)。在我國(guó)現(xiàn)有的自貿(mào)區(qū)設(shè)置中，各個(gè)自貿(mào)區(qū)因區(qū)位條件、發(fā)展契機(jī)不同，承接著不同的使命和功能定位，因此法律制度的建設(shè)和構(gòu)造必須要符合其內(nèi)在屬性，需要完善的立法引領(lǐng)。

英美法地區(qū)，包括新加坡，香港等地基本上是采取“先立法、后設(shè)區(qū)”的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展模式，具有較為完備的自貿(mào)區(qū)國(guó)家層面立法；自貿(mào)區(qū)管理模式均是采用雙層級(jí)的自貿(mào)區(qū)管理模式。目前中國(guó)境內(nèi)的自貿(mào)區(qū)，采取三層級(jí)法律制度構(gòu)造，并沒(méi)有國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律作為依據(jù)，由國(guó)務(wù)院公布“總體方案”作為綱領(lǐng)性文件，主要依靠自貿(mào)區(qū)地方性立法對(duì)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，并溝通自貿(mào)區(qū)管委會(huì)職能。中國(guó)自貿(mào)區(qū)現(xiàn)處于建設(shè)初期，對(duì)于區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新與日常事務(wù)仍然需要自貿(mào)區(qū)所在地政府進(jìn)行必要的溝通協(xié)調(diào)和管理監(jiān)督，因此三層級(jí)的法律制度較為符合中國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，但隨著中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的日益成熟，域外多國(guó)所采用的雙層級(jí)自貿(mào)區(qū)法律制度可能會(huì)給予中國(guó)自貿(mào)區(qū)立法發(fā)展提供借鑒。

“法律制度構(gòu)造是指由一國(guó)部門(mén)規(guī)范所組成的一個(gè)由上而下層級(jí)分明呈體系化有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一規(guī)則整體?！?i自貿(mào)區(qū)的法律構(gòu)造應(yīng)該是國(guó)家、自貿(mào)區(qū)所在政府、自貿(mào)區(qū)本身在立法以及管理權(quán)限上的劃分，通過(guò)更為完善和創(chuàng)新的法治體系促進(jìn)福建自貿(mào)區(qū)的繁榮發(fā)展和其功能定位的實(shí)現(xiàn)。福建自貿(mào)區(qū)的法制制度的建設(shè)，必須在此趨勢(shì)中通過(guò)具有前瞻的制度設(shè)計(jì)解決好地方性立法過(guò)寬帶來(lái)的法律混亂的問(wèn)題。

李猛老師近期的兩篇論文中權(quán)衡了自貿(mào)區(qū)國(guó)家立法與地方立法的利弊：地方性立法的積極方面能夠制定出更符合地方政治背景、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式以及風(fēng)土人情的法律制度，最大程度激發(fā)自貿(mào)區(qū)內(nèi)在活力。但是從消極的方面這種做法無(wú)法有效解決源自上位法的固有制度障礙，較低的法律位階使得自貿(mào)區(qū)制度規(guī)范的有效性與可行性受到一定羈絆ii。

筆者贊同上述學(xué)者呼吁統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家立法的觀點(diǎn)iii，因此，如果沒(méi)有國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)踐中可能會(huì)引發(fā)自貿(mào)區(qū)內(nèi)外的相關(guān)法律法規(guī)的沖突，僅靠暫時(shí)調(diào)整捉襟見(jiàn)肘，由于法律的滯后性、自貿(mào)區(qū)先行先試的探索性，自貿(mào)區(qū)應(yīng)有國(guó)家層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在國(guó)家立法尚未明確之前，福建自貿(mào)區(qū)的地方立法意義在于不僅為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供立法的保障，作為體制創(chuàng)新和對(duì)外開(kāi)放的樣板，平衡國(guó)家和地方層面立法站位不同的矛盾，以使地方立法上升為國(guó)家政策資源。

二、基于現(xiàn)行立法制度的自貿(mào)區(qū)管理職能創(chuàng)新

在目前的法制框架下，自貿(mào)區(qū)所在地政府負(fù)責(zé)對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，管理權(quán)限集中于政府而不是一線管理機(jī)構(gòu)，影響到自貿(mào)區(qū)內(nèi)工作效率，和自主創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

（一）建立區(qū)內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

由于地方政府居間立法模式，中國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的總趨勢(shì)仍是由地方政府溝通協(xié)調(diào)。從全國(guó)各個(gè)自貿(mào)區(qū)間的關(guān)系層面來(lái)講，偏重于地方立法會(huì)使得自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略成為地方競(jìng)爭(zhēng)的工具和籌碼，各自貿(mào)區(qū)無(wú)法在一個(gè)公平、統(tǒng)一的平臺(tái)上進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，福建自由貿(mào)易區(qū)是新時(shí)期海峽兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的突破口，自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)的設(shè)定不僅要考慮區(qū)內(nèi)的適用，還要考慮到區(qū)外，特別是臺(tái)灣地區(qū)的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)問(wèn)題。

從福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)各個(gè)片區(qū)比較，方友熙老師的論文總結(jié)了福建各片區(qū)的劣勢(shì)，福州馬尾片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力、關(guān)聯(lián)度不高；平潭片區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐力不足，特別是人才基礎(chǔ)薄弱，福州、平潭、廈門(mén)片區(qū)在物流、金融服務(wù)方面定位存在同質(zhì)化傾向。iv福建自貿(mào)區(qū)出臺(tái)了多項(xiàng)措便為企業(yè)提供便利，釋放了改革紅利，但是也應(yīng)看到目前大部分政策在三個(gè)片區(qū)間相互割裂，缺乏統(tǒng)籌的現(xiàn)狀為避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)造成資源浪費(fèi)，三個(gè)片區(qū)的立法權(quán)限有待進(jìn)一步明晰，必須在區(qū)內(nèi)做好統(tǒng)一規(guī)劃。同時(shí)，片區(qū)發(fā)展不平衡，自貿(mào)區(qū)立法要保障各片區(qū)創(chuàng)新自由和優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，只能是框架性立法。

以上幾點(diǎn)決定了區(qū)內(nèi)需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮集中規(guī)制作用，有必要將零散的政策統(tǒng)合，提高其效力和自貿(mào)區(qū)整體實(shí)力。

（二）逐級(jí)釋放管理職能：地方政府—片區(qū)管委會(huì)—市場(chǎng)主體

更高的自主權(quán)來(lái)自于立法權(quán)的授予，在國(guó)家立法未頒布以前，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)尚未獲得更高的立法權(quán)能與管理權(quán)限，地方性立法應(yīng)充分考慮到這一過(guò)渡階段的特殊性和法律的滯后性，賦予自貿(mào)區(qū)管委會(huì)更大的自由和權(quán)力。

以新加坡自貿(mào)區(qū)高度市場(chǎng)化的管理體制為例，最大的特點(diǎn)是由具有政府職能的市場(chǎng)化公司運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)主體作為自貿(mào)區(qū)管理者，能夠有效擺脫原有體制中行政僵化和經(jīng)濟(jì)低效的束縛，充分釋放自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力，保證區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理措施切實(shí)符合市場(chǎng)主體需求，并可更加及時(shí)有效的解決區(qū)內(nèi)各類(lèi)實(shí)際問(wèn)題。v

福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)尚在起步階段，由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)管理仍有很大的探索空間，但是基本方向還是循著政企分開(kāi)的基本思路，向減少政府干預(yù)的模式靠攏，可先賦予地方管委會(huì)更高的職能，簡(jiǎn)化政府的行政職能，再進(jìn)一步深化管委會(huì)和企業(yè)合作。

福建自貿(mào)區(qū)承載著更多政治任務(wù)，不僅是推動(dòng)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)的重要引擎，作為海上絲綢之路的起點(diǎn)和對(duì)接臺(tái)灣是福建自貿(mào)區(qū)的最大特色，要不斷拓寬與海上絲綢之路沿線國(guó)家（地區(qū)）的交流合作。為實(shí)現(xiàn)福建自貿(mào)區(qū)發(fā)揮功能定位的目標(biāo)，在復(fù)制借鑒成功范式的基礎(chǔ)上節(jié)約立法資源，更要做好本土經(jīng)驗(yàn)提煉。福建本土的優(yōu)勢(shì)資源就是民營(yíng)企業(yè)、閩商和閩籍華人，要依靠社會(huì)力量發(fā)揮好“五緣”優(yōu)勢(shì)，充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體的意見(jiàn)和建議，做到立法透明、公開(kāi)，提高立法的質(zhì)量。特別是要發(fā)揮好社會(huì)組織、企業(yè)參與監(jiān)督立法的積極性，例如可復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)成立的“社會(huì)參與委員會(huì)”，使一些行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)等參與進(jìn)來(lái)，成為政企間溝通的橋梁。

同時(shí)，法治環(huán)境是自貿(mào)區(qū)最重要的軟實(shí)力，政府要立足服務(wù)，構(gòu)建清親政商關(guān)系和開(kāi)放公正的營(yíng)商環(huán)境，提高區(qū)域法治環(huán)境吸引力，必須堅(jiān)持立法先行，創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)制度資源，在“十九大”開(kāi)啟的全新發(fā)展階段大背景下，福建自貿(mào)區(qū)以更高的站位，打造全方位對(duì)外開(kāi)放新格局，先試先贏，以自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)推動(dòng)福州新區(qū)、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、廈門(mén)特區(qū)的建設(shè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)好國(guó)際對(duì)接，推動(dòng)周邊國(guó)家和地區(qū)互聯(lián)互通、合作共贏。

注釋?zhuān)?/p>

i蘇力，制度是如何形成的（修訂版）[M]， 北京： 北京大學(xué)出版社，2007： 5-6

ii李猛，中國(guó)自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)造[J]，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（3）45

iii記者張維訪沈四寶，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)有國(guó)家層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[N]，法制日?qǐng)?bào)，2013年10月23日。2013年國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)沈四寶教授：“打個(gè)比方來(lái)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)像是淡水，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)像是海水：淡水中的魚(yú)可以在自貿(mào)區(qū)中自由游動(dòng)，但如果游到了海水中，可能沒(méi)有辦法存活?！?/p>

iv 方友熙，論“一帶一路”下的福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略[J]，福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版，2015.6

v李猛，中國(guó)自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)造[J]上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào) 2017（3）45

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