雷 鳴 徐德武 中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司上海高鐵維修段

隨著我國高鐵的迅猛發(fā)展，越來越多的旅客因?yàn)槠涓咚?、便捷、舒適的特點(diǎn)選擇乘坐高鐵出行。高鐵安全、平穩(wěn)地運(yùn)行不僅意義重大，而且影響深遠(yuǎn)。高鐵安全的風(fēng)險(xiǎn)類型多樣，影響程度不一，而外部環(huán)境由于其涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)源多樣、隨機(jī)性強(qiáng)的特點(diǎn)成為管控和消除難度較大的安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如何建立長效防控機(jī)制，變“滅火”為“防火”，是外部環(huán)境管理工作中必須面對(duì)的問題。

1 外部環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)定義

高鐵沿線外部環(huán)境安全隱患是指管內(nèi)鐵路權(quán)屬地界、鐵路線路安全保護(hù)區(qū)、鄰近營業(yè)線安全控制范圍內(nèi)、各類影響鐵路運(yùn)輸安全的非法違法行為、意外和可能導(dǎo)致事故的安全風(fēng)險(xiǎn)。

2 外部環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)分類

按照風(fēng)險(xiǎn)來源不同，外部環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)可以分為：非法建筑、非法侵占、非法施工、非法堆載、易燃易爆物、安保區(qū)內(nèi)挖砂取土、抽取地下水、危樹、輕質(zhì)飄浮物、沿線起吊、安防設(shè)施隱患等。

3 安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

3.1 按發(fā)生的時(shí)間分析

部分安全風(fēng)險(xiǎn)季節(jié)性特點(diǎn)明顯，不同季節(jié)的防范重點(diǎn)不同。如非法施工在春秋季的晴天比較多。橋下易燃物一般在秋收秋種結(jié)束后開始堆放，在干燥的冬季風(fēng)險(xiǎn)最大。而輕質(zhì)漂浮物品如線路兩側(cè)彩鋼瓦、塑料大棚、塑料垃圾會(huì)在大風(fēng)或臺(tái)風(fēng)期間刮至線路對(duì)接觸網(wǎng)設(shè)備造成損害。

3.2 按發(fā)生的責(zé)任主體分析

外部環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)涉及的主體多樣，按照屬地化管理，責(zé)任主體和監(jiān)管責(zé)任落實(shí)管理責(zé)任。

如非法施工施工方一般為私人的施工隊(duì)或工程公司，業(yè)主方可以是個(gè)人或企業(yè)，也可以是村委甚至縣（區(qū)）、市級(jí)的政府機(jī)關(guān)部門。廣告牌則一般產(chǎn)權(quán)單位為廣告公司，由政府城管部門負(fù)責(zé)管理，所以一旦遇到廣告牌破損甚至即將脫落的情況，須立即通知相關(guān)產(chǎn)權(quán)單位或政府部門安排人員進(jìn)行處理。安防設(shè)施隱患則需要工區(qū)檢查人員落實(shí)日常檢查巡視予以發(fā)現(xiàn)和及時(shí)銷號(hào)。針對(duì)不同的責(zé)任主體和風(fēng)險(xiǎn)類型，應(yīng)采取相對(duì)應(yīng)的處置措施。

3.3 按發(fā)生產(chǎn)生的影響分析

有些外部環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)威脅較大，如打樁施工、橋墩附近非法堆載、沿線起吊，一旦發(fā)生，便會(huì)影響行車設(shè)備使用，甚至威脅列車運(yùn)行安全，需要在第一時(shí)間予以制止。有些則是存在時(shí)間較長，影響沿線環(huán)境，且在特定時(shí)間發(fā)生可能會(huì)影響行車秩序及安全，如易燃易爆物、危樹、塑料大棚、廣告牌、塑料垃圾等，視隱患情況有計(jì)劃、有重點(diǎn)地盡快消除隱患，或通知相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行維護(hù)。

4 外部環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀及原因分析

2017年4月份焦點(diǎn)訪談對(duì)京滬、滬昆高鐵沿線妨礙鐵路安全的違法建筑和環(huán)境臟亂差等問題作了集中報(bào)道。上海市嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)有40多家小作坊從事五金加工、廢品回收、倉儲(chǔ)物流等，橋下用于封閉的柵欄被破壞，紅線及安保區(qū)內(nèi)垃圾遍地。北京市豐臺(tái)區(qū)玉泉銀橋西側(cè)的鐵路橋下筑起了高高的圍墻，平時(shí)大門緊閉，里面隱藏多個(gè)市場(chǎng)，存在嚴(yán)重消防隱患。而市場(chǎng)是由北京鐵路局下屬的開發(fā)公司開發(fā)，每年收入近千萬。在濟(jì)南，2016年11月29日緊鄰京滬高鐵的工廠起火爆炸造成供電設(shè)備故障導(dǎo)致多趟高鐵，而2017年4月去調(diào)查時(shí)依然存在，工廠內(nèi)的油漆堆放距離高鐵線路中心線只有35 m，現(xiàn)場(chǎng)只有30 m。外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型多樣，治理難度大，而針對(duì)外部環(huán)境問題未能建立起聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，管理混亂，處置效率低、效果差、易復(fù)發(fā)，就是目前最真實(shí)的現(xiàn)狀。造成這種現(xiàn)狀，究其原因，主要是以下幾點(diǎn)：

4.1 高鐵沿線居民鐵路安全意識(shí)不強(qiáng)

高鐵的發(fā)展速度很快，很多新線沿線的居民甚至基層部門之前與鐵路相關(guān)部門接觸不多，他們對(duì)于鐵路安全知識(shí)也缺乏了解和學(xué)習(xí)，造成鐵路安全意識(shí)淡薄，不了解自己行為可能產(chǎn)生的隱患。亂搭亂建、非法圈占時(shí)有發(fā)生，高架橋下種菜、養(yǎng)殖、放牧屢禁不止。當(dāng)然，安全意識(shí)不強(qiáng)也跟相關(guān)鐵路安全知識(shí)及法律法規(guī)宣傳不到位有關(guān)。宣傳形式單一，宣傳力度及持續(xù)時(shí)間不夠，主要手段是發(fā)放宣傳用品，張貼橫幅，還停留在問問題、發(fā)獎(jiǎng)品、拍照片的階段。很多時(shí)候僅僅是走走形式，未能讓自覺維護(hù)鐵路安全的意識(shí)和相關(guān)安全常識(shí)深入人心。

4.2 現(xiàn)行法律法規(guī)尚不完善

很多時(shí)候與外單位交涉具體問題時(shí)缺乏法律依據(jù)，無法可依，執(zhí)法力量也相對(duì)欠缺。目前在問題處置過程主要法律依據(jù)是《鐵路安全管理?xiàng)l例》和《鐵路法》，而對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際出現(xiàn)的一些問題，上述法律或者條例或者條款模糊，或者無相關(guān)規(guī)定。

2017年7月3日京滬高鐵線昆山南京滬場(chǎng)匯報(bào)，昆山南京滬場(chǎng)至黃渡線路所間上行線K1277+500處接觸網(wǎng)掛有塑料廣告牌，影響下行線行車，接觸網(wǎng)工區(qū) 2∶39 上道處理，3∶04 處理完畢。影響55301次在昆山南京滬場(chǎng)I道2∶03臨時(shí)停運(yùn)。同時(shí)滬寧城際昆山南城際場(chǎng)至花橋站間下行線K42+000處接觸網(wǎng)上也有塑料廣告牌，影響DJ7718次運(yùn)行。在后期調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)廣告牌高度不符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，即傾覆條件下已超出安全距離（廣告牌立柱中心距離橋梁外側(cè)的距離），存在嚴(yán)重安全隱患。而在鐵路安全管理?xiàng)l例中第五十三條第二款明確：“在鐵路電力線路導(dǎo)線兩側(cè)各500 m的范圍內(nèi)升放風(fēng)箏、氣球等低空漂浮物體”，但對(duì)于沿線廣告布是否屬于人為升放的低空漂浮物體仍需界定，相關(guān)責(zé)任主體也有推諉的理由。還有地方鐵塔、廣告牌、危樹在傾倒后侵入限界的情況在《鐵路安全管理?xiàng)l例》及《鐵路法》中也無明確規(guī)定，巡視人員在日常處置時(shí)缺乏法律依據(jù)，說服力不足。

4.3 土地開發(fā)與鐵路安全管理之間的矛盾

高鐵橋下有些地段尚未進(jìn)行進(jìn)行柵欄封閉，這也讓一些企業(yè)和個(gè)人對(duì)橋下土地有開發(fā)和利用的想法，有些雖然與鐵路部門簽訂協(xié)議但并未按照協(xié)議執(zhí)行，擅自改變協(xié)議用途或未采取相應(yīng)的保護(hù)性措施，有些甚至沒有簽訂相關(guān)協(xié)議便違法侵占，鐵路部門由于執(zhí)法權(quán)的喪失處置也成了難題。

比如2017年11月30日，中國鐵路總公司上海安全監(jiān)督管理特派員辦事處、路局安全監(jiān)察室對(duì)XX公司出借給杭州長鷹貿(mào)易有限公司的4塊土地進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)XX高鐵K245+500-K245+900（756-765#墩）處橋下存在制磚廠，廠內(nèi)使用大型機(jī)械，堆放原材料及產(chǎn)品磚塊，且有大貨車出入及停放。K242+300（638#墩）處橋下小型車教練場(chǎng)內(nèi)建材倉庫（彩鋼板房）內(nèi)堆放大型管件，并存放氧氣、乙炔瓶、易燃易爆物品。雖然當(dāng)初XX公司對(duì)4塊土地的用途、橋墩的保護(hù)方案進(jìn)行了審定，提出了明確的要求，但土地租借后從思想上放松了管理，疏于檢查，對(duì)租地企業(yè)違反原定方案、擅自改變用途、存放危險(xiǎn)物品等情況，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，給高鐵安全帶來極大隱患。

4.4 外部環(huán)境問題管控難度大

外部環(huán)境涉及面廣、隨機(jī)型強(qiáng)，因此管控難度較大。與此同時(shí)人員配備、各方的支持力度并不能滿足需求。高速鐵路線路里程長，每個(gè)工區(qū)管轄約80 km，巡視人員以周為周期分區(qū)段對(duì)線路進(jìn)行巡視，然后每周向車間匯報(bào)，發(fā)現(xiàn)、處置及匯報(bào)具有一定程度滯后性。另一方面，違章搭建、偷倒渣土、垃圾，非法施工常利用夜間、周末及節(jié)假日，發(fā)現(xiàn)時(shí)已成既有隱患。另外，鄰近營業(yè)線施工審批流程一般周期較長，流程也較為復(fù)雜，地方工程上的進(jìn)度要求和較長的審批周期之間存在矛盾，偷干的可能性較大。

5 風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

5.1 法律制定和完善方面

由于法律條款缺失和模糊不清，相關(guān)責(zé)任部門在某些具體問題上無法統(tǒng)一認(rèn)識(shí)形成合力，在處置時(shí)也會(huì)面臨無法可依的尷尬處境。比如目前作為外部環(huán)境管理責(zé)任主體的鐵路站段在處置各類影響鐵路運(yùn)輸安全的非法違法行為時(shí)，有一個(gè)很重要的措施是發(fā)放施工安全停工（整改）通知書。而在鐵路改制后，失去了行政執(zhí)法權(quán)，鐵路局更多是從落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任出發(fā)開展外部環(huán)境安全整治工作，因此這類通知書的效力是有待確定的。在制定和完善法律時(shí)，要圍繞實(shí)現(xiàn)高鐵沿線外部環(huán)境安全管控的目標(biāo)，明確各方權(quán)利責(zé)任，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。要深入現(xiàn)場(chǎng)，汲取以往管理處置時(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)充分考慮現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際和變化，在實(shí)踐中獲取反饋，然后進(jìn)行完善。

5.2 強(qiáng)化站段內(nèi)部管理方面

外部環(huán)境需要全員參與防控，工區(qū)巡視人員要落實(shí)巡視制度，熟悉管內(nèi)重點(diǎn)問題的原因及現(xiàn)狀，掌握處置流程和處置方法。車間管理人員要積極組織各方力量對(duì)難點(diǎn)問題進(jìn)行處置，處置不了的及時(shí)逐級(jí)匯報(bào)。建立內(nèi)部的微信群，暢通信息流轉(zhuǎn)。定期開會(huì)，會(huì)上運(yùn)用案例進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，傳達(dá)最新文件精神，總結(jié)前期工作以及根據(jù)季節(jié)性特點(diǎn)和管內(nèi)安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)后期重點(diǎn)工作進(jìn)行針對(duì)性布置。段分管人員對(duì)車間匯報(bào)的問題進(jìn)行分析和研判，對(duì)疑難問題給出指導(dǎo)性意見，并落實(shí)責(zé)任予以銷號(hào)。臺(tái)賬資料管理方面，匯報(bào)資料要做到照片清晰、數(shù)據(jù)詳實(shí)、描述清楚，對(duì)隱患庫和一案一檔的中的問題要定期更新和梳理，確保賬實(shí)相符。

5.3 路外安全宣傳方面

近年來各種形式的路外安全事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因是宣傳教育的不全面不到位。宣傳教育的本質(zhì)不是表達(dá)，而是到達(dá)?？斩吹恼f教和流于形式的提醒很難讓人產(chǎn)生共鳴。要?jiǎng)?chuàng)新宣傳形式，通過相聲、小品、漫畫、有獎(jiǎng)競(jìng)答等群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行宣傳。要?jiǎng)?chuàng)新宣傳渠道，運(yùn)用新媒體，如微信公眾號(hào)、微博等自媒體做好宣傳工作。要將宣傳工作當(dāng)做一項(xiàng)長期的工作來抓，年年做，月月做，讓愛路護(hù)路的意識(shí)在基層干部群眾的心里生根發(fā)芽。宣傳內(nèi)容上，在普及相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，高鐵安全知識(shí)的同時(shí)，還可以增加公益訴訟和侵權(quán)賠償?shù)膶?shí)際案例以及嚴(yán)重影響鐵路運(yùn)行安全和生產(chǎn)安全的的行為責(zé)任人限制乘坐火車等內(nèi)容，讓個(gè)人及單位明確違法成本，提高法律震懾力。

5.4 構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控的長效機(jī)制方面

路地雙方建立快速溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，建議是一是相關(guān)責(zé)任人員建立微信群，暢通信息流轉(zhuǎn)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)溝通，齊抓共管。二是鐵路部門除日常安全檢查外，要聯(lián)系地方安全單位周期性的聯(lián)合檢查，定期協(xié)作會(huì)商會(huì)議，通報(bào)工作情況，解決邊界共性問題。三是在鐵路重點(diǎn)區(qū)段及周邊安裝使用視頻監(jiān)控設(shè)施，提高覆蓋密度，消除鐵路沿線治安防控的死角。

6 結(jié)束語

隨著養(yǎng)修經(jīng)驗(yàn)的積累和現(xiàn)代科技手段的運(yùn)用，路內(nèi)設(shè)備安全可控性越來越強(qiáng)，而要實(shí)現(xiàn)路外安全的管控，離不開法律、政策的不斷完善以及相關(guān)責(zé)任方的共同努力。今后要不斷探索外部環(huán)境安全管理的規(guī)律，創(chuàng)新管理模式，更好地保障高鐵安全平穩(wěn)運(yùn)行。