徐 雯

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430070)

自2001年以來，全國通過農(nóng)地整治建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田超過1 333.3萬hm2，農(nóng)田機械化耕作水平、排灌能力和抵御自然災(zāi)害的能力顯著提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，2020年還將力爭建成5 333.3萬hm2高標(biāo)準基本農(nóng)田(《全國土地整治規(guī)劃2011—2015年》)。我國農(nóng)地整治雖然取得了顯著成效，但在實踐中也暴露出許多問題，例如中央電視臺“焦點訪談”欄目以《整地還是毀地》為題，報道陜西省鎮(zhèn)巴縣農(nóng)地整治項目中存在基礎(chǔ)設(shè)施布局不合理、施工質(zhì)量差、任意更改工期、補償不合理、項目監(jiān)理不到位、部門監(jiān)管不嚴等問題；《經(jīng)濟參考報》以《民心工程引發(fā)民怨》為題，曝光湖北省菱角湖農(nóng)場土地整治中存在耕地沙化、受澇加重、產(chǎn)量反降、農(nóng)民利益受侵害等嚴重問題。此外，還有屢見不鮮的農(nóng)民“被上樓”、開山到頂、開田到灘，甚至嚴重的土地沖突等?？梢?，要實現(xiàn)農(nóng)地整治目標(biāo)，現(xiàn)行的項目體制、項目管理方法已經(jīng)越來越力不從心，必須對農(nóng)地整治項目展開治理，重構(gòu)利益相關(guān)者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，化解其中的利益矛盾和沖突，形成主體間的良性互動。

1 相關(guān)文獻回顧

1.1 農(nóng)地整治沖突與治理手段

農(nóng)地整治過程中利益矛盾、沖突頻繁的原因何在？國外學(xué)者認為，土地沖突成因往往在于土地占有、立法矛盾、產(chǎn)權(quán)不明及其產(chǎn)權(quán)制度的缺陷[1]。國內(nèi)學(xué)者則將其根源歸結(jié)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細碎化和農(nóng)民利益分化，利益集團之間的信息不對稱以及公眾參與機制的缺失[2-3]。劉向東等認為，分析核心利益相關(guān)者的利益訴求對土地整治項目的治理問題尤為重要[4]；石峽等提出構(gòu)建利益共同體、建立公眾參與機制和完善情理法相融合的多元化解決機制等3種途徑[2]；還有學(xué)者從法律制度、公眾參與、融資機制、專業(yè)合作組織、利益表達、政府管理模式等方面進行了探究[5-7]?？梢姡归_農(nóng)地整治項目治理已經(jīng)得到學(xué)界廣泛認同，但學(xué)界對農(nóng)地整治項目治理的概念尚未界定，也沒有形成農(nóng)地整治項目治理的研究框架，系統(tǒng)深入的研究成果較為少見。

1.2 農(nóng)地整治項目治理個案分析

近年來，我國很多地區(qū)進行了農(nóng)地整治項目治理的探索，出現(xiàn)了湖北省天門市的農(nóng)民自建模式[8]、廣西省富川縣基于土地流轉(zhuǎn)的整治模式[9]、四川省成都市幸福村基于社區(qū)自治的整治模式[10]、重慶市的農(nóng)民聯(lián)戶實施模式[11]以及農(nóng)地整治公私合營模式(public-private-partnership，簡稱PPP)[12]等。這些模式都通過項目治理結(jié)構(gòu)或治理機制的創(chuàng)新在實踐中取得了較好效果，也是各地根據(jù)自身需要和區(qū)域條件產(chǎn)生的誘致性制度選擇。學(xué)者們對此展開廣泛的個案研究，其焦點多是指向治理創(chuàng)新下的農(nóng)地整治項目自身目標(biāo)的實現(xiàn)，對治理所能達到某種水平背后的“治理績效從何而來”少有學(xué)者提及，對治理模式的適配性研究也較為少見，這將不利于治理經(jīng)驗的推廣。

1.3 農(nóng)地整治項目治理的理論依據(jù)

農(nóng)地整治是一個資源配置與利益分配的過程，同時也是一項投資建設(shè)活動。因此，農(nóng)地整治項目的治理既屬于公共治理范疇，也涵蓋于項目治理的范圍之中。對于公共治理研究內(nèi)容非常豐富，包括公共治理的內(nèi)涵、工具、評價、理論本土化等[13]。面對公共治理“失靈”，不少學(xué)者和國際組織提出了“元治理”“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念[14]，其中“善治”理論最有影響。對于項目治理國外已經(jīng)形成了較多代表性研究成果，涉及項目治理內(nèi)涵、治理原則、治理結(jié)構(gòu)設(shè)計等[15-17]。國內(nèi)代表性研究有3條主線，即從經(jīng)濟學(xué)角度對公共項目治理展開研究；從管理學(xué)角度關(guān)注多組織合作項目的治理以及按照“垂直治理-水平治理-交易體制動態(tài)演進”的邏輯探討建筑市場制度問題[18]?？梢姡嘘P(guān)公共治理和項目治理方面的研究已取得較為豐富的成果。這些均可為農(nóng)地整治項目的治理研究提供借鑒，尤其“善治”也是農(nóng)地整治項目治理的目標(biāo)，可作為衡量其治理水平的標(biāo)準。

2 農(nóng)地整治項目治理的理論研究框架

2.1 農(nóng)地整治項目治理內(nèi)涵

對項目治理的定義，國外學(xué)者是秉承Williamson的交易成本經(jīng)濟學(xué)框架而提出的，國內(nèi)學(xué)者則是借鑒公司治理理論的思想和方法，并結(jié)合代理理論和利益相關(guān)者理論提出的[17]?？偨Y(jié)不同學(xué)者的定義，項目治理的核心特征是為實現(xiàn)項目目標(biāo)而展開的，涉及到項目利益相關(guān)者，具體表現(xiàn)為某種結(jié)構(gòu)框架下的一系列制度安排，旨在明確各方的責(zé)、權(quán)、利，從而引導(dǎo)、控制和規(guī)范主體行為，協(xié)調(diào)主體間的矛盾或沖突，使項目目標(biāo)在主體聯(lián)合行動下得以實現(xiàn)。

全國土地整治規(guī)劃指出“建立政府主導(dǎo)、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體……”的工作機制；十八屆三中全會明確提出“大幅度減少政府對資源的直接配置”等，這都為農(nóng)地整治項目的治理指明了方向。因此，將農(nóng)地整治項目的治理定義為實現(xiàn)農(nóng)地整治項目的公共價值，構(gòu)建利益相關(guān)者認可的一種關(guān)系框架，展開跨組織的協(xié)調(diào)和合作，形成針對具體項目的管理模式、契約關(guān)系和項目組織結(jié)構(gòu)，以此引導(dǎo)、控制和規(guī)范主體行為，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間利益沖突，使項目目標(biāo)在主體聯(lián)合行動下得以實現(xiàn)的持續(xù)過程。

2.2 基于SCP的研究框架

SCP范式是產(chǎn)業(yè)組織理論的經(jīng)典范式，由結(jié)構(gòu)(structure)、行為(conduct)、績效(performance)組成。傳統(tǒng)SCP范式認為，市場結(jié)構(gòu)決定企業(yè)在市場中的行為，企業(yè)行為又決定市場運行的經(jīng)濟績效。新制度學(xué)派則將SCP范式中“結(jié)構(gòu)”擴展為組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從制度的視角研究組織的績效問題[19]。因此，本研究構(gòu)建農(nóng)地整治項目治理的SCP范式，即“治理結(jié)構(gòu)―主體行為―治理績效”的理論分析框架(圖1)。該范式邏輯是以明確主要利益相關(guān)者的契約關(guān)系為目標(biāo)，通過治理機制形成對行為主體的激勵與約束；理性行為主體在不同約束條件下實現(xiàn)各自的目標(biāo)函數(shù)最優(yōu)化，從而出現(xiàn)不同的經(jīng)濟行為；在內(nèi)部和外部環(huán)境因素的影響下，經(jīng)濟行為最終產(chǎn)生不同的治理績效。

2.3 研究框架解析

治理結(jié)構(gòu)包含治理主體和治理客體以及它們形成的系統(tǒng)構(gòu)架。農(nóng)地整治作為公共項目應(yīng)展開共同治理，其治理主體包括各級政府及部門、基層組織、市場主體以及農(nóng)戶。其中，中央政府作為項目委托人處于主導(dǎo)地位，其他利益相關(guān)者共同參與治理。治理客體即治理對象，基于農(nóng)地整治項目治理的內(nèi)涵，其治理客體是主要利益相關(guān)者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

治理機制是指治理主體為了實現(xiàn)和維護所建立的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系而運用的各種手段和方法，包括風(fēng)險分擔(dān)機制、報酬機制、激勵機制、監(jiān)管機制和參與機制等。治理結(jié)構(gòu)是治理機制的載體，治理機制必須依附于一定的治理結(jié)構(gòu)。同時，治理機制是治理結(jié)構(gòu)的靈魂，沒有治理機制，治理結(jié)構(gòu)不起任何作用。

主體行為是指農(nóng)地整治項目的利益相關(guān)者，在正式制度和非正式制度所形成的激勵、約束和協(xié)調(diào)下，為獲得更多利益所采取的各種決策行為。利益包括無形的、非資金形式利益，也包括從農(nóng)地整治項目中獲得的實際收益。決策行為包括申報、審批、監(jiān)督、執(zhí)行等行政決策行為，也包括招投標(biāo)、規(guī)劃設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)等工程管理決策行為。

環(huán)境條件也是導(dǎo)致農(nóng)地整治項目治理績效差異的原因：一是治理結(jié)構(gòu)須與其所處環(huán)境相匹配才能發(fā)揮其效力；二是主體進行決策時除了受制度約束外，還會受其他環(huán)境因素影響。因此，在分析治理績效時不能忽略農(nóng)地整治項目所處的自然、社會、經(jīng)濟等外部環(huán)境，同時還要結(jié)合項目規(guī)模、項目性質(zhì)、技術(shù)難度、使用者特殊訴求等項目自身特點。

公共項目的治理除了要促進項目自身成功外，還應(yīng)體現(xiàn)“善治”，即協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，盡可能實現(xiàn)不同利益訴求的趨同。因此，農(nóng)地整治項目治理績效不等同于農(nóng)地整治項目績效，從2個維度來看，治理過程績效表現(xiàn)為治理活動實施的過程和效果，包括信息共享、信任、溝通、合作等；治理結(jié)果績效表現(xiàn)為項目及其利益主體在實施治理活動之后所達到的狀態(tài)，包括項目價值實現(xiàn)、利益主體關(guān)系協(xié)調(diào)、治理結(jié)構(gòu)適配性、治理機制有效性等。

3 農(nóng)地整治項目治理的創(chuàng)新實踐分析

目前，各地對農(nóng)地整治項目的治理結(jié)構(gòu)和治理機制展開了探索與創(chuàng)新，這為推進農(nóng)地整治項目的治理提供了觀察樣本。以下將幾個典型創(chuàng)新模式與傳統(tǒng)模式進行比較分析(表1)，進而對“治理結(jié)構(gòu)-主體行為-治理績效”的分析框架進行檢驗。

3.1 治理創(chuàng)新模式

成都社區(qū)自治模式[10]：政府負責(zé)項目立項審查和監(jiān)管服務(wù)；設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等負責(zé)項目建設(shè)、土地復(fù)墾、土地經(jīng)營等；項目區(qū)內(nèi)每戶推選1名戶代表，通過召開戶代表會議進行民主投票，每15戶推選1位議事會委員，每30戶推選1位監(jiān)事會委員，組成的議事會和監(jiān)事會與村委會一起履行項目決策職能。

重慶聯(lián)戶實施模式[11]：項目區(qū)農(nóng)戶聯(lián)戶申請，政府負責(zé)財政投資、各項審查及立項審批；項目區(qū)組建專業(yè)合作社對土地統(tǒng)一經(jīng)營管理，專業(yè)合作社作為項目實施主體；項目不實行招投標(biāo)，項目工程建設(shè)實行聯(lián)戶農(nóng)民投勞，并聘請村社威望高的村民予以監(jiān)管，由縣土地整治中心提供技術(shù)支持。

湖北公私合作(public private partnership，簡稱PPP)模式[12]：政府提供財政補貼，確定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)定位，負責(zé)項目各項審查和立項審批；私人企業(yè)租賃農(nóng)地發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營，為提高農(nóng)地產(chǎn)能而進行農(nóng)地整治。私人企業(yè)投入一定資金，組織勘測、規(guī)劃設(shè)計、施工、監(jiān)理等工作；私人企業(yè)保證一定數(shù)量的農(nóng)村勞動力參與項目的建設(shè)、經(jīng)營。

3.2 創(chuàng)新實踐小結(jié)

(1)傳統(tǒng)項目制模式雖然在治理績效方面表現(xiàn)不佳，但基于一系列治理機制形成了規(guī)范、理性的目標(biāo)管理與過程控制。項目制運行總體上能夠?qū)崿F(xiàn)“?？顚Ｓ谩?，且在一定程度上提高了資金使用效能。同時，項目制強化了中央政府的控制權(quán)，保證了上級政府的施政意圖得以實現(xiàn)，這為“集中力量辦大事”提供了保證[20]。因此，項目制的治理結(jié)構(gòu)具有其現(xiàn)實存在并有序運行的合理性依據(jù)。

(2)在治理結(jié)構(gòu)方面，創(chuàng)新模式體現(xiàn)了治理主體的多元化，尤其是賦予基層組織權(quán)力和責(zé)任，鼓勵農(nóng)戶積極參與治理。治理結(jié)構(gòu)變化后，政府部門提供財政資金或補貼，保留審批和監(jiān)管的決策控制權(quán)，而將申報、執(zhí)行、實施等涉及專業(yè)知識和群眾利益的具體事務(wù)的決策控制權(quán)交由其他治理主體，形成“上下結(jié)合”的決策方式。

表1 農(nóng)地整治實施模式比較

注：市場主體是指農(nóng)地整治項目實施過程中涉及到的服務(wù)企業(yè)，包括從事項目可行性研究、項目勘測、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工等工作的專業(yè)技術(shù)單位；后3種模式對應(yīng)的治理機制列出的是該模式在傳統(tǒng)治理模式基礎(chǔ)上創(chuàng)新的治理機制。

(3)在治理機制方面，創(chuàng)新模式體現(xiàn)了治理措施的協(xié)同性。除了參照執(zhí)行原有項目管理制度外，為了與創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)相匹配，還形成了靈活、有效的治理機制，包括實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利對等的風(fēng)險分擔(dān)機制、報酬機制，實現(xiàn)基層組織自治的各種民主參與機制、糾紛化解機制以及實現(xiàn)投資主體多元化的補貼、獎勵機制。

(4)在治理績效方面，創(chuàng)新模式都獲得了不同程度、不同方面的提升。政府、市場、自治組織和農(nóng)戶構(gòu)成的多中心治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了社會職能與經(jīng)濟職能分離，維護了農(nóng)戶合法權(quán)益和應(yīng)得利益，同時也降低了項目建設(shè)、管理的經(jīng)濟成本與社會成本?？梢?，通過治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，創(chuàng)新模式可實現(xiàn)較高的工程價值，滿足治理取向的公共性，其治理績效將顯著提升。

3.3 創(chuàng)新實踐啟示

稅費改革以后，農(nóng)地整治采取“自下而上申報，自上而下決策”的項目制運行模式。中央政府、地方政府、基層組織、承包商以及項目受益者的“目標(biāo)沖突”造成了整治過程中的“委托-代理”問題。一方面，項目制在立項申報、建設(shè)實施、竣工驗收和后期管護等環(huán)節(jié)采取規(guī)范流程，項目管理過程相對標(biāo)準化、技術(shù)化，能較好解決項目實施中信息不對稱問題，實現(xiàn)委托人對代理人的有效監(jiān)督。但另一方面，在逐利空間被壓縮的情況下，一旦激勵不足，極易造成地方政府和基層組織的消極應(yīng)對或是采用變相甚至違規(guī)手段去實現(xiàn)自身利益的最大化。此外，項目制提供的標(biāo)準化農(nóng)地整治產(chǎn)品難以與農(nóng)戶的個體需求相對接，一旦項目觸動了既有利益結(jié)構(gòu)，就會引發(fā)村組內(nèi)的利益沖突[20]。可見，農(nóng)地整治不僅是一項工程建設(shè)項目，更是一項協(xié)調(diào)利益關(guān)系的治理工作，尤其須要發(fā)揮基層組織的自治作用。然而，項目制在推行中卻弱化了基層組織的主體地位，忽視了農(nóng)戶的意愿表達，其治理績效必然受到影響。要提高農(nóng)地整治項目的治理績效，有必要對項目制的治理結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化和創(chuàng)新，即根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境因素選擇合適的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建有效的激勵機制，激活基層民主力量，實現(xiàn)靈活、透明的多主體協(xié)同治理，這樣才能有效解決農(nóng)地整治項目供給的“最后一公里”難題。

4 結(jié)論與討論

本研究從理論上分析并界定農(nóng)地整治項目治理內(nèi)涵，基于新制度經(jīng)濟學(xué)SCP范式構(gòu)建“治理結(jié)構(gòu)-主體行為-治理績效”理論分析框架，結(jié)合項目治理、公共治理理論對框架進行解析，并將農(nóng)地整治項目治理的創(chuàng)新模式與傳統(tǒng)項目制模式進行對比分析。結(jié)果表明，在利益格局日趨多元化的背景下，農(nóng)地整治過程中利益矛盾、沖突頻繁，從制度層面展開治理已達成共識；治理不僅是為了提升農(nóng)地整治項目的供給效率，還包括實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)，即促進政府、市場和公民三者良性互動，因此農(nóng)地整治項目的治理績效不等同于項目績效；實踐證明治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化可以顯著提升農(nóng)地整治項目的治理績效，“治理結(jié)構(gòu)-主體行為-治理績效”的研究范式是合理、有效的；農(nóng)地整治項目治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)圍繞“政府主導(dǎo)，部門協(xié)調(diào)，基層自治，農(nóng)戶參與”展開，形成多元主體的協(xié)同共治模式。

科學(xué)認識農(nóng)地整治項目的治理規(guī)律，形成“治理結(jié)構(gòu)-主體行為-治理績效”框架下的系統(tǒng)研究，還須要研究能夠衡量農(nóng)地整治項目治理績效狀態(tài)的標(biāo)準，開展農(nóng)地整治項目治理的定量評價；研究農(nóng)地整治項目治理績效的影響因素，揭示治理結(jié)構(gòu)選擇與治理機制安排的機制；從治理創(chuàng)新實踐中提煉出典型模式，剖析不同模式的移植條件和障礙因素，厘清其適用范圍。

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