嚴(yán)曉紅 高洪祥 王均生

(1.武漢交通職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430065； 2.中國建筑第三工程局有限公司，湖北 武漢 430065)

0 引言

2014年，隨著《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號文)、《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號文)的出臺，PPP項目如雨后春筍般冒出，數(shù)量和投資額基本呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢，截至2017年12月末。全國入庫項目合計14 059個，合計投資額17.74萬億元[1]。PPP項目的快速井噴式發(fā)展，對PPP項目的投資控制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

什么是PPP項目，不同國家、不同學(xué)者對PPP的定義都有所不同，我國目前PPP的中文含義是政府與社會資本合作模式，指政府引入社會資本，與社會資本方通過PPP項目合同建立伙伴關(guān)系，旨在利用市場機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險分配，優(yōu)化管理，從而提高供給質(zhì)量與效率，降低項目的全生命周期成本，實現(xiàn)政府采購的物有所值。

1 我國PPP項目目前存在的問題

全生命周期的PPP項目包含了項目識別、項目采購、項目建設(shè)、項目運營、后評價等階段。每個階段投資控制各有特點，但是在PPP項目的實踐中，各參與方由于對PPP項目本質(zhì)及特點認(rèn)識不足，特別在PPP項目的投資控制上立場不一，出現(xiàn)了各種各樣的問題，主要表現(xiàn)如下。

1.1 咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊，方案編制無針對性

由于PPP項目的快速發(fā)展，其咨詢業(yè)務(wù)量大增，很多機(jī)構(gòu)不管原來從事的行業(yè)是否與之有關(guān)，都爭相涌入這場饕餮盛宴。一些咨詢機(jī)構(gòu)臨時組建PPP咨詢部門，普遍存在從業(yè)人員經(jīng)驗不足，素質(zhì)低下的問題；甚至有些機(jī)構(gòu)一套模板，一臺電腦，一份PPP項目，幾張表格，采取低價中標(biāo)的方式拿取業(yè)務(wù)訂單，就開始為政府幾億甚至幾十億的項目提供服務(wù)，做出來的實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值評價報告既沒有針對性，又沒有實操性；特別是與項目財務(wù)測算息息相關(guān)的財務(wù)指標(biāo)，如折現(xiàn)率、利潤率、凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等，沒有經(jīng)過充分的調(diào)研論證，設(shè)置隨意，如有的咨詢機(jī)構(gòu)，在項目測算分析中，折現(xiàn)率取3.5%，基準(zhǔn)收益率低于6%，這樣包裝出來的項目，必然導(dǎo)致項目在采購、合同談判環(huán)節(jié)與社會資本方的分歧大，影響項目的落地與實施。

1.2 注重項目能否獲批，忽視項目本身的經(jīng)濟(jì)性評價

地方政府在PPP的熱潮下，想方設(shè)法包裝項目，以獲取國家相關(guān)部委的批準(zhǔn)。而對于項目實施方案，物有所值評價，財政承受能力論證，均以實現(xiàn)項目審批為目的，而非關(guān)注項目本身的經(jīng)濟(jì)性評價。方案的編制過于理想化，風(fēng)險考慮不充分，脫離實際情況，投資估算也不準(zhǔn)確，不能反映當(dāng)前項目的價格水平。

1.3 社會資本方關(guān)注項目的建設(shè)、輕視運營環(huán)節(jié)

目前PPP項目的社會資本方主要是以央企為代表的工程承包類企業(yè)為主，投資的重心仍在項目的建設(shè)上，社會資本方一方面通過PPP項目獲取占有市場份額，另一方面通過PPP項目投資獲得施工總包權(quán)，獲取較高的施工利潤，對于長線的運營普遍興趣不大，在方案的編制中運營階段的測算流于形式，要么是加大運營階段的成本來獲取政府付費或可行性缺口補貼，或者根本不考慮運營階段的收益，時刻考慮著項目建成后如何退出的問題。

1.4 績效考核未實現(xiàn)全過程覆蓋

當(dāng)前PPP項目中績效考核偏重于項目移交及運營階段，而對于項目建設(shè)階段的項目成本控制考慮不多，出現(xiàn)一些PPP項目投資超支嚴(yán)重，成本不受控等問題，結(jié)果造成政府與社會資本方在工程決算上無法達(dá)成一致，影響了合作雙方的誠信，這在政府相關(guān)審計報告中多有批露。

2 我國PPP項目投資控制與管理方法

通過以上分析，PPP項目投資超支嚴(yán)重，全生命周期投資控制勢在必行，通過一些PPP項目的研究與實踐，應(yīng)從以下幾個方面開展項目投資控制與管理。

2.1 統(tǒng)一PPP項目各參與方的思想

PPP合作的本質(zhì)是充分發(fā)揮政府、社會資本方各自的優(yōu)勢，為社會公共服務(wù)領(lǐng)域提供高效的服務(wù)。政府方不是高高在上的管理者，以我為中心，而是基于PPP合同與社會資本方形成平等的民事主體關(guān)系，政府方按合同約定行使權(quán)力，履行合同義務(wù)，保障社會公共利益不受損害；咨詢機(jī)構(gòu)也不應(yīng)該有奶就是娘，誰付費就偏向誰，應(yīng)保持客觀公正的立場，科學(xué)、務(wù)實的態(tài)度來編制項目方案；社會資本方是資源的組裝者，應(yīng)充分發(fā)揮其在建設(shè)、運營、管理、技術(shù)方面的優(yōu)勢，降低投資成本，提高建設(shè)質(zhì)量和運營效率，真正做到為社會提供高效的服務(wù)。參與各方思想的統(tǒng)一，是PPP項目全生命周期投資控制的前提。

2.2 重視PPP項目前期識別準(zhǔn)備階段的造價管理

PPP項目前期識別準(zhǔn)備階段是判斷一個項目是否可行、是否能入庫。這需要對項目的財務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)可行性分析，項目的投資額估算要相對準(zhǔn)確。相關(guān)財務(wù)指標(biāo)如內(nèi)部收益率、投資回收期、合理利潤設(shè)置要合理，折現(xiàn)率需參考地方或國家財政部同時期中長期債券投資收益率。合理利潤率應(yīng)參考銀行中長期商業(yè)貸款利率，內(nèi)部收益率要參考同時期行業(yè)水平，組合項目所在地特點和實際情況做出有針對性的財務(wù)評價方案，需要PPP項目的咨詢機(jī)構(gòu)能力和業(yè)績能滿足要求。因此，咨詢機(jī)構(gòu)的選擇至關(guān)重要，可以參考社會上選擇規(guī)劃設(shè)計編制單位的模式，帶方案報價比選，即政府方在選擇PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)時，不要一味追求最低價中標(biāo)原則，要求投標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)提供報價和服務(wù)方案的同時，依據(jù)項目基本條件編制初步實施方案，在不超過招標(biāo)控制價的基礎(chǔ)上，以方案編制質(zhì)量優(yōu)者中標(biāo)，從而選取實力、資質(zhì)、水平均能滿足要求的咨詢機(jī)構(gòu)，確保PPP項目實施方案的編制質(zhì)量，把好項目的準(zhǔn)入關(guān)。

2.3 在PPP項目的采購階段，注重項目投資額的控制

PPP項目進(jìn)入采購階段，已經(jīng)完成初步設(shè)計方案，此階段造價管理的重點是控制項目總投資額。一是結(jié)合項目特點、地理環(huán)境、資源及技術(shù)水平、項目所在地實際物價指數(shù)，編制投資概算，同時對概算進(jìn)行多方位的評審，確保概算的準(zhǔn)確度。二是在招標(biāo)采購過程中要求社會資本方結(jié)合項目實際深化設(shè)計方案，使初步設(shè)計方案達(dá)到擴(kuò)初圖的深度，確保實施環(huán)節(jié)不出現(xiàn)重大設(shè)計變更。相關(guān)設(shè)計要求及技術(shù)參數(shù)作為PPP項目合同組成部分。三是根據(jù)項目特點，選擇投資控制的模式。對于設(shè)計方案成熟可靠、施工邊界清晰、運營管理技術(shù)成熟的項目類型，如污水處理，可以設(shè)定招標(biāo)控制價上限，最后以社會資本方中標(biāo)價作為投資額控制的基礎(chǔ)，在不改變功能和規(guī)模的前提下，投資超支的風(fēng)險均由社會資本方承擔(dān)。而對于項目方案特點明顯、工藝復(fù)雜、建設(shè)運營資源較少的項目，采購時一方面需編制在現(xiàn)有條件下的投資總額，同時在PPP合同中明確工程變更的計價方式、取費標(biāo)準(zhǔn)、暫定項目調(diào)整、人工及主要材料價格波動調(diào)整、運營收入的調(diào)整機(jī)制，涉及到征地拆遷、項目審批、工程規(guī)模范圍及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化、法律法規(guī)及政策變化、融資、股權(quán)變更等風(fēng)險的分擔(dān)原則，并明確項目最終投資額須經(jīng)政府審計為準(zhǔn)。

2.4 項目建設(shè)期，做好工程建設(shè)造價的跟蹤控制

2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號文)，文件要求“嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，存在下列情形之一的項目，不得入庫：項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”[2]，從而在文件中明確了建設(shè)成本的控制要求，因此必須做實建設(shè)過程的跟蹤審計工作。一是加強施工圖設(shè)計的審查，PPP項目通常由社會資本方負(fù)責(zé)項目的設(shè)計工作，施工圖設(shè)計一般在此階段完成，此階段是項目造價控制的關(guān)鍵。在這個環(huán)節(jié)中，政府應(yīng)對設(shè)計的可靠性、經(jīng)濟(jì)性、合理性進(jìn)行全面的審查，而不是任由社會資本方隨意提高工藝標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)、材料設(shè)備檔次，通過施工圖設(shè)計擴(kuò)大投資規(guī)模，達(dá)到提高施工利潤的目的。同時建立施工圖預(yù)算的審批制度，確保施工預(yù)算經(jīng)濟(jì)、不突破投資概算。二是加強設(shè)計變更、建設(shè)進(jìn)度、政策性變化及物價上漲等因素的管理，建立起投資成本控制的績效考核機(jī)制，明確項目投資控制的目標(biāo)值并分解到每個單項工程中，將考核結(jié)果與項目建設(shè)總績效掛鉤。三是政府方與社會資本方共同約定工程審計方式，項目經(jīng)驗收移交后政府方和社會資本方應(yīng)加強對項目投資額的及時審計，審計結(jié)果作為項目的資產(chǎn)金額，政府的可行性缺口補助或付費將以此為基數(shù)。

2.5 項目運營期，厘清運營費用的范圍

運營階段是延續(xù)項目建設(shè)的成果，使其實現(xiàn)其預(yù)定的功能與作用。項目建設(shè)成果只有通過運營才能驗證其是否達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，因此運營環(huán)節(jié)項目公司不僅要對建設(shè)成果管理維護(hù)，確保其正常使用，還需對工程建設(shè)質(zhì)量、項目設(shè)計功能及產(chǎn)出承擔(dān)設(shè)計全周期的責(zé)任。運營階段的造價管理，不僅要控制運營費用的合理使用，更重要一點是檢驗項目建設(shè)成果是否達(dá)到了設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)出水平，同時保障工程、設(shè)備、管線等在運營期限的良好工況，確保項目公司運營期滿后，項目建設(shè)成果的可連續(xù)正常的使用，而不是政府方又需大投入進(jìn)行更新改造。運營階段造價管控的重點是厘清社會資本方正常的管維費用與工程質(zhì)量缺陷整改、設(shè)計缺陷完善等支出的界限，明確社會資本方在設(shè)計使用周期內(nèi)承擔(dān)建設(shè)成果滿足設(shè)計使用性要求的責(zé)任，除合同約定的物價因素、政策因素可調(diào)整外，對因工程質(zhì)量、原設(shè)計方案不合理造成的額外補救措施造成的成本支出，均由社會資本方承擔(dān)，并與過程績效考核掛鉤。

2.6 項目后評價階段，做好項目全周期造價控制的總結(jié)與分析

PPP項目的造價控制，不是單一做好工程概算、預(yù)算、結(jié)算，而是涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域，因此做好總結(jié)分析尤為重要。一是通過總結(jié)項目全周期投資成本控制得失，真正的理解建設(shè)項目質(zhì)量、進(jìn)度、成本三者的關(guān)系，只有全周期的成本管理數(shù)據(jù)，才能準(zhǔn)確評價建設(shè)期的質(zhì)量技術(shù)水平、進(jìn)度與運營期間成本之間的關(guān)聯(lián)度，為項目方案選擇、技術(shù)先進(jìn)度、建設(shè)周期提供科學(xué)的決策依據(jù)。二是形成類似PPP項目投資額、運營期、折現(xiàn)率、合理利潤率、內(nèi)部收益率等指標(biāo)，為參與各方積累PPP項目投資運營的經(jīng)驗。

隨著國家對于PPP項目的法規(guī)、財政部及發(fā)改委等部門相關(guān)制度的進(jìn)一步完善，PPP項目的管理會越來越規(guī)范，PPP項目全生命周期的投資控制也將得到PPP項目各參與方的重視，投資的管控手段亦將多元化，從而真正實現(xiàn)PPP項目的物有所值。

參考文獻(xiàn)：

[1] 財政部PPP中心網(wǎng)站.全國綜合信息平臺項目庫2017年第11期數(shù)據(jù)[Z].2017.

[2] 財辦金[2017]92號文，關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知[Z].2017.