■ 胡傳景 徐艷飛

“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)移”已是大勢所趨，在堅守耕地紅線、保護生態(tài)環(huán)境的背景下，“盤活農(nóng)村建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局”成為妥善安置轉(zhuǎn)移人口，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的唯一選項。

本文首先從小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀、農(nóng)村房屋閑置、房產(chǎn)資料缺失、住宅流轉(zhuǎn)不暢、土地權(quán)屬不清及補償缺乏依據(jù)等方面深入分析了農(nóng)村建設(shè)用地面臨的現(xiàn)狀問題；在此基礎(chǔ)上，試圖依托“三調(diào)”平臺提出了分類處置、優(yōu)化布局、分類登記、促進流轉(zhuǎn)、確權(quán)賦能及城鄉(xiāng)同價的具體對策，為改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道提供參考。

一、農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，這其中以村民宅基地面積最大，本文多以村民宅基地為例進行論述。

（一）“小產(chǎn)權(quán)房”無法回避

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指“在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的，面向本集體組織之外的不特定人員進行銷售的房屋”。進入新世紀(jì)后，房價一路上漲，大部分中低層收入家庭已難以承受；政府能提供的保障性住房十分緊缺，搖號排隊等候遙遙無期。住房剛需數(shù)量增加為廉價“小產(chǎn)權(quán)房”創(chuàng)造了生存空間，短短十幾年，遍布大江南北。2013年全國“兩會”期間，全國工商聯(lián)提供的一份大會發(fā)言中數(shù)據(jù)顯示，1995～2010年間全國“小產(chǎn)權(quán)房”建筑面積累計超7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。事實上，最近十幾年，由于監(jiān)管上的漏洞，打著城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)旗號的項目有很大一部分是“小產(chǎn)權(quán)房”的重要來源，由于這些“小產(chǎn)權(quán)房”購買時無需登記備案且混雜在也沒開展登記的本集體經(jīng)濟組織成員房屋之間，再加上一些基層政府支持，非常隱蔽，統(tǒng)計十分困難。因此，妥善處理這么大規(guī)模數(shù)量房產(chǎn)的前提，是全面翔實地摸清“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀。

（二）農(nóng)村房屋大量空置

城鎮(zhèn)人口占用集體土地空間產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移則是“引力作用”。大城市不僅有優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療及社會保障等公共資源，而且能夠提供大量的就業(yè)機會，每年都吸引數(shù)以萬計的富余農(nóng)村勞動力告別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)尋找新的發(fā)展出路?？梢灶A(yù)見，隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，其與農(nóng)村的聯(lián)系將逐漸淡化，人走屋空，但是出于土地是就業(yè)最后保障的考慮，大多人不愿意放棄農(nóng)村的承包地，這也就意味著不可能無償放棄宅基地上的房產(chǎn)，造成農(nóng)村房屋大量空置。在城鎮(zhèn)用地供需矛盾日益尖銳的當(dāng)下，盤活農(nóng)村建設(shè)用地已是大勢所趨，這既需要引導(dǎo)宅基地有償退出機制的建立，更需要摸清閑置宅基地現(xiàn)狀，為優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局奠定基礎(chǔ)。

（三）房產(chǎn)登記資料缺失

2008年7月1日起施行的《房屋登記辦法》，不僅立法設(shè)定依申請進行登記，而且要求房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致。還規(guī)定合法建造房屋申請房屋所有權(quán)初始登記還應(yīng)當(dāng)提交多達6項的證明材料。最后，還要求轉(zhuǎn)移登記受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的不予辦理。合法建造房屋辦證這么復(fù)雜，而目前農(nóng)村房屋不僅禁止買賣、抵押，在土地征收或房屋拆遷時，補償標(biāo)準(zhǔn)也沒有體現(xiàn)有無權(quán)屬證書差別，這嚴(yán)重影響了農(nóng)民申請辦證積極性。事實上，很多村民因參軍、上學(xué)、結(jié)婚、農(nóng)轉(zhuǎn)非，進城前已經(jīng)有住宅，但登記時戶口已經(jīng)不在原集體經(jīng)濟組織，出現(xiàn)土地、房產(chǎn)主體不一致的情況；還有很多村民通過繼承的方式，產(chǎn)生了“一戶多宅”的問題；最主要的長期以來農(nóng)村宅基地管理松散混亂，未批先建、少批多建、私搭亂建的違建房屋隨處可見，絕大部分村民提供不了房屋登記所需全部材料，索性就不登記了。

（四）農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)不暢

宅基地是由集體劃撥給農(nóng)民使用的，設(shè)立初衷是保障本集體經(jīng)濟組織成員合理住房需求，目前法律禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，村民出售宅基地只能出售給本村符合宅基地申請條件的村民，而符合條件的村民又可以通過申請劃撥一塊宅基地。這就造成預(yù)出售的宅基地價格為零，實際只是出售宅基地上附著物，宅基地上房屋大多過于老舊，村民購買后還要出錢拆除后重新翻建，這樣一來：出售的宅基地價格=宅基地上房屋的殘值+其它附著物的價格-拆除費。算下來，有的宅基地價格甚至為負(fù)值，這就是說，即使有個別農(nóng)戶愿意無償放棄自己的宅基地，但由于利用舊宅基地比新劃撥的宅基地需要額外花費拆舊及平整費用，很少有符合條件的村民愿意接受。

（五）集體土地權(quán)屬模糊

我國實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地所有制，《憲法》規(guī)定“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。《土地管理法》中進一步規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！笔聦嵣希w是一個十分模糊的概念，我們一直沿用計劃經(jīng)濟年代的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”集體土地所有制形式，造成集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，土地究竟屬于哪一級沒有人能講清楚。如土地征收時，為了避免補償出現(xiàn)糾紛，不僅要求農(nóng)民代表簽字、村民小組同意、村民委員會蓋章，而且要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)可，這為權(quán)力尋租創(chuàng)造了機會，但在違法用地管理方面，往往鎮(zhèn)、村、組互相之間推諉。

（六）拆遷補償缺乏依據(jù)

在耕地后備資源不斷減少，實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)難度日趨加大背景下，今后實現(xiàn)耕地占補平衡目標(biāo)必將主要向盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)化城鄉(xiāng)布局轉(zhuǎn)變，通過全面開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。為此，農(nóng)村房屋拆遷將由征地為主逐漸轉(zhuǎn)向掛鉤為主，但是，對于農(nóng)村房屋拆遷補償?shù)囊罁?jù)卻非常少，僅《土地管理法》第四十七條規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！鞭r(nóng)民辛苦一輩子建造的房產(chǎn)不僅被作為與青苗同等地位的附著物一筆帶過，而且還將其制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限下放到省級，這十分不利于保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利?；凇肮怖妗钡恼鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)，以“農(nóng)民生活水平不降低”為目標(biāo)，在中央要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的背景下，顯然不適用于為了拓展城市發(fā)展空間保障糧食安全而開展的增減掛鉤工作。因為在此過程中拆舊地塊的土地所有權(quán)沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，發(fā)生變化的除了土地利用現(xiàn)狀（由建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地），就是產(chǎn)生國家政策規(guī)定的可以用于城鎮(zhèn)建設(shè)的增減掛鉤指標(biāo)，做出拆遷決定的主體和被拆遷房屋所有人是平等的民事主體。

二、處理農(nóng)村建設(shè)用地的對策建議

（一）面對現(xiàn)實分類處置

利用第三次土地調(diào)查難得歷史機會徹底查清“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)模、位置、開發(fā)建設(shè)年代、房屋質(zhì)量，結(jié)合近日印發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》文件精神，既不要盲目拆除，造成資源浪費，引起社會動蕩；也不要一味支持引導(dǎo)，引起市場混亂，影響法律權(quán)威?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”違反現(xiàn)行法律是不爭的事實，目前難以有效解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源是基于“同地同權(quán)”的理論基礎(chǔ)，也許“同地不同權(quán)”有條件地確認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法地位才是正確選項。首先，對存量“小產(chǎn)權(quán)房”進行全面質(zhì)量檢驗，若質(zhì)量檢驗不合格的，一律拆除，責(zé)令原出售方給予購房者合理經(jīng)濟補償。其次，對質(zhì)量檢驗合格的，符合規(guī)劃部分，購房者補交土地出讓金和稅費后，頒發(fā)不動產(chǎn)登記證書；無力補交土地出讓金和稅費的，只登記不頒發(fā)證書，待其產(chǎn)權(quán)變更或拆遷時補交土地出讓金和稅費。再次，對質(zhì)量檢驗合格的，不符合規(guī)劃部分，能復(fù)耕的，堅決拆除；無法復(fù)耕的，“兩害相權(quán)取其輕”，調(diào)整規(guī)劃，補辦手續(xù)，使其合法。第四，對于在建尚未完工的“小產(chǎn)權(quán)房”，不符合規(guī)劃的，不能調(diào)整的直接拆除；能調(diào)的調(diào)整后按照符合規(guī)劃處理，完善相關(guān)手續(xù)后，轉(zhuǎn)為保障房建設(shè)。最后，嚴(yán)格控制增量，對開展全面質(zhì)量檢驗工作以后新增的小產(chǎn)權(quán)房一律拆除。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌優(yōu)化布局

在堅守耕地紅線及生態(tài)紅線的背景下，可開墾的耕地后備資源已經(jīng)所剩無幾，其中集中連片的更是少之又少。為此，我們只能將解決問題的目標(biāo)轉(zhuǎn)向節(jié)約集約盤活存量優(yōu)化布局上，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，其原來居住的房屋、上班的場所及上學(xué)的教室必然人走屋空，要盤活這部分閑置存量建設(shè)用地，必須調(diào)查清楚其數(shù)量、分布、權(quán)屬及位置等方面信息，做好中心城鎮(zhèn)、康居示范村和農(nóng)民集中居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他公共配套設(shè)施的需求預(yù)測，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理編制規(guī)劃，依靠規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)民居住向社區(qū)集中、公共服務(wù)向鎮(zhèn)村集中、產(chǎn)業(yè)發(fā)展向園區(qū)集中、土地流轉(zhuǎn)向合作組織集中、農(nóng)民就業(yè)向企業(yè)集中，實施“五個集中”，節(jié)約集約利用土地?？茖W(xué)制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施規(guī)劃，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不突破，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。

（三）全面調(diào)查分類登記

充分借助即將開展的“三調(diào)”平臺，完成農(nóng)村范圍內(nèi)宅基地權(quán)屬調(diào)查，同步開展地上房屋及其附屬設(shè)施的調(diào)查工作，建立農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，全面查清每一宗宅基地權(quán)屬、位置、界址、面積、用途、地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)狀況；重點調(diào)查房屋的權(quán)利人、權(quán)屬來源情況、建筑結(jié)構(gòu)、建成年份、批準(zhǔn)用途與實際用途、批準(zhǔn)面積與實際面積等要素，形成房地一體的農(nóng)村地籍調(diào)查成果，為農(nóng)村房屋確權(quán)登記發(fā)證提供基礎(chǔ)資料。

首先，依法處理“一戶多宅”問題，對符合分戶條件未分戶，未經(jīng)批準(zhǔn)另行建房的，新建房屋符合規(guī)劃，占地面積沒有超標(biāo)，依法予以確權(quán)登記。其次，以1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施、1987年《土地管理法》實施及1999年《土地管理法》修訂實施為節(jié)點分階段處理超面積問題，有批準(zhǔn)手續(xù)的，按照批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記；未經(jīng)批準(zhǔn)占用的按以下規(guī)定處理：1982年前，占用的宅基地至今未擴大的，按實際面積予以確權(quán)登記；1982～1987年，超過當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，超過面積按有關(guān)規(guī)定處理的結(jié)果予以確權(quán)登記；1987年后，符合規(guī)劃但超過當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，在補辦相關(guān)用地手續(xù)后，依法對標(biāo)準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中注明。最后，依法確定非本農(nóng)民集體成員合法取得的宅基地使用權(quán)，按照政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法予以確權(quán)登記；1982年前，合法取得的房地產(chǎn)至今未擴大的，按實際面積予以確權(quán)登記；1982～1999年，合法取得房地產(chǎn)，按照批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超過批準(zhǔn)的面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中注明；農(nóng)村婦女因婚嫁離開原農(nóng)民集體，取得新宅基地使用權(quán)的，依法予以確權(quán)登記，同時注銷其原宅基地使用權(quán)；農(nóng)民進城落戶后，其原合法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)予以確權(quán)登記。

（四）破舊立新促進流轉(zhuǎn)

現(xiàn)階段宅基地保障功能逐漸弱化，資產(chǎn)價值不斷強化，改革開放初期制定的“禁止宅基地流轉(zhuǎn)”規(guī)定，已經(jīng)不符合中央促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶精神。與其一味“堵截”，不如“疏導(dǎo)”，促使宅基地合法流轉(zhuǎn)。首先，確權(quán)登記后不再受理新增宅基地申請，“堵住增量渠道，促進存量流轉(zhuǎn)”。其次，對符合規(guī)劃的宅基地允許城市居民購買，促使宅基地充分利用，顯化宅基地使用價值。再次，對不符合規(guī)劃的宅基地，一方面建立農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房制度，農(nóng)民可用不動產(chǎn)證自愿置換城鎮(zhèn)住房券，用于購買城市商品房或經(jīng)濟適用房；另一方面加強管理禁止翻建、流轉(zhuǎn)，促使不符合規(guī)劃宅基地上的農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。最后，對退出的不符合規(guī)劃宅基地進行土地整理，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這個平臺將騰出的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，拓展城市化空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。

（五）確權(quán)賦能厘清權(quán)利

確權(quán)作用之一就是定分止?fàn)?，“定分”就是確定土地權(quán)利歸屬，“止?fàn)帯奔捶乐範(fàn)帄Z、爭斗，只有在產(chǎn)權(quán)明晰沒有紛爭前提下賦予的土地權(quán)利，才可以借助流轉(zhuǎn)的橋梁得以實現(xiàn)“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。為此，必須首先建立權(quán)屬清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于國家，農(nóng)民從國家分配獲得土地使用權(quán)，而不是從村集體承包土地及獲取宅基地使用權(quán)。將農(nóng)戶的土地使用權(quán)確定到具體地塊，頒布土地使用權(quán)證，同時，在符合規(guī)劃條件下，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、贈送等目前國有土地使用權(quán)所具有的一切處置權(quán)利。土地確權(quán)到戶后，從此“生不增、死不減”，不再調(diào)整。農(nóng)民有了土地處置權(quán)，不僅能促使其增加投資，使土地保值增值，而且能夠通過適時處置農(nóng)村閑置房產(chǎn)及參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活手中沉睡多年的土地資產(chǎn)，使沉積的土地資產(chǎn)在流動中煥發(fā)新的活力，為農(nóng)民進城入鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)提供第一桶金，為優(yōu)化城鄉(xiāng)國土空間布局創(chuàng)造條件。

（六）制定標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)同價

不管是征地拆遷，還是掛鉤拆遷，房屋拆遷補償?shù)哪康亩际菫榱巳〉梅课葑碌耐恋兀ㄊ褂脵?quán)或掛鉤指標(biāo)），農(nóng)村宅基地上房屋的容積率總體上要小于城市國有土地（城中村）上的容積率，拆遷得到土地數(shù)量多，補償反而少。實現(xiàn)十七屆三中全會提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場……與國有土地享有平等權(quán)益”的宏偉目標(biāo)必須要有突破點，在當(dāng)前增減掛鉤工作即將全面展開之際，這個突破點就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。事實上，增減掛鉤政策一頭連著農(nóng)民住宅，另一頭連著拓展城鎮(zhèn)化空間。地方政府在取得增減掛鉤指標(biāo)后，通過建新地塊報批出讓獲得不菲的土地增值收益。該收益由三部分構(gòu)成：農(nóng)民宅基地的市場化價值、建新地塊的區(qū)位價格、建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性和特許權(quán)。因此，在現(xiàn)行法律不適合作為增減掛鉤房屋拆遷補償依據(jù)的前提下，按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村”的政策要求，增減掛鉤中農(nóng)民拆遷補償應(yīng)該包括：農(nóng)民宅基地的市場化價值、房屋重置價格以及建設(shè)用地空間轉(zhuǎn)移增值收益（農(nóng)村發(fā)展權(quán)）中的一部分。

科學(xué)編制村莊整治規(guī)劃，重點是做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地及人口增減雙掛鉤，目標(biāo)是優(yōu)化城鄉(xiāng)國土空間布局，提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化用地保障水平。