李福林

（山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014）

山東是農業(yè)大省，農業(yè)用水量占總用水量的70%左右，農田灌溉水的有效利用系數(shù)雖然達到了0.63，但是如果扣除井灌因素，山東省大型灌區(qū)的灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.51，遠遠低于江蘇、浙江、福建等省份，與發(fā)達國家農業(yè)用水效率相比，還有較大差距，因此，山東省農業(yè)節(jié)水潛力巨大。為了貫徹落實黨中央、國務院關于農業(yè)水價綜合改革的決策部署，山東省人民政府辦公廳于2016年9月印發(fā)了 “山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)山東省農業(yè)水價綜合改革實施方案的通知”（魯政辦發(fā)[2016]44號），進一步明確了山東省的改革任務和實施計劃。

然而，由于山東省地域條件和灌溉工程基礎條件不一樣，經濟發(fā)展水平差別大，灌溉水源和方式多樣等原因，加上對農業(yè)水價綜合改革的認識程度有限，又沒有成熟的經驗可供借鑒，部分干部和技術人員對于如何推進農業(yè)水價綜合改革缺乏有效的方法，甚至存在畏難和抵觸情緒。現(xiàn)結合起草編制山東省農業(yè)水價綜合改革實施方案及部分市、縣（區(qū)）實施方案過程中形成的經驗，就改革主要任務、目標實現(xiàn)中出現(xiàn)的疑問和難點，提出一些認識，供大家參考。

1 農業(yè)水價綜合改革的意義與任務

農業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。長期以來，農田水利基礎設施薄弱，運行維護經費不足，農業(yè)用水管理不到位，農業(yè)水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農田水利工程良性運行。為了建立健全農業(yè)水價形成機制，緊緊扭住農業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，提高農業(yè)用水效率，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國務院辦公廳于2016年1月印發(fā)了“國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見”（國辦發(fā)[2016]2號），對農業(yè)水價綜合改革的指導思想、基本原則、總體目標、改革任務、保障措施提出了指導意見。2017年中央1號文件明確指出，全面推進農業(yè)水價綜合改革，加快建立合理水價形成機制和節(jié)水激勵機制。隨后，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農業(yè)部、國土資源部又于2017年6月印發(fā)了 “關于扎實推進農業(yè)水價綜合改革的通知”（發(fā)改價格[2017]1080號），就推進農業(yè)水價改革作出具體部署?？梢哉f，農業(yè)水價綜合改革是黨中央、國務院站在時代新起點，緊緊圍繞深入推進農業(yè)供給側結構性改革，重點決策部署的方向性、戰(zhàn)略性的大事，對于促進水資源可持續(xù)利用、保障農業(yè)和經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

國家對于農業(yè)水價綜合改革明確了“夯實農業(yè)水價改革基礎”、“建立健全農業(yè)水價形成機制”、“建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制”等三大改革任務，山東省的實施方案把“夯實農業(yè)水價改革基礎”這一任務進一步細化為“夯實農業(yè)水價改革工程基礎”、“建立農業(yè)初始水權制度”和“創(chuàng)新農業(yè)用水管理方式”，加上水價形成機制和獎補機制，構成了五大任務，其基本內容與國家三大任務中的具體要求和表述是一致的，而且更便于操作和執(zhí)行，不存在山東省另外加碼的行為。山東省方案將水價形成機制優(yōu)先表述，更加注重了“先建機制、后建工程”的做法，與中央1號文的精神高度一致，應不折不扣的去完成這些任務和目標，而不是以這個條件不成熟、那個條件不具備、這個區(qū)域情況復雜等理由搪塞或拖延。比如，農業(yè)水權的改革盡管難度很大，國家仍然將對此進行績效評價，對實行農業(yè)用水總量控制、將農業(yè)水權進一步細化分解的，賦予任務評價值為2分，這應該引起大家的高度重視。發(fā)改委等五部委的文件，還要求將“十三五”期間國家安排的高效節(jié)水灌溉項目區(qū)全部實施農業(yè)水價綜合改革，同步開展工程建設與機制建立，率先完成改革任務；同時要求，在缺水和地下水超采地區(qū)要加大工作力度，加快推進改革，力爭2020年底前率先完成改革任務。因此，不要認為山東省方案定的改革時限為10年，一些地區(qū)就可以慢慢來，沒有時不我待的緊迫感，要在灌溉工程條件和用水計量條件相對完善的地區(qū)、在經濟發(fā)達地區(qū)、在地下水超采區(qū)率先完成農業(yè)水價綜合改革任務。

2 農業(yè)水價綜合改革的難點及策略

2.1 建立并制定合理可行的農業(yè)水價機制

建立健全農業(yè)水價形成機制是農業(yè)水價改革的核心任務，有三塊工作要做：一是要制定并出臺省、市、縣（區(qū)）的農業(yè)水價管理辦法或文件，包括超定額用水累進加價的制度辦法；二是要合理測算改革實施區(qū)的運行維護成本和全成本，并進行成本監(jiān)審；三是要制定區(qū)域農業(yè)水價調整計劃或方案。

這一改革的重點是“定價”問題，要解決好“誰來定”、“怎么定”、“定多少”的問題。 先是“誰來定”，即定價方式問題，一般有政府定價、協(xié)商定價和政府指導價，大中型灌區(qū)骨干工程原則上實行政府定價；末級渠系、小型灌區(qū)以及社會資本投資興建的灌溉供水工程，鼓勵實行協(xié)商定價；對于政府和社會多方合資建設、或具有社會公益性質、或有援助或扶貧性質的灌溉工程，或有其他情景的不適宜協(xié)商定價的，可以實行政府指導價，限定一個價格區(qū)間或限定一個高值。

然后是“怎么定”，即實行“分類水價”和“分檔水價”問題。一是區(qū)別糧食作物、經濟作物和養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，在終端用水環(huán)節(jié)實行分類水價；二是按照地表水、地下水、再生水或客水等水源類型，制定反映開發(fā)利用成本和水資源費（稅）標準的分類水價；三是按照區(qū)域差別或缺水程度，制定區(qū)域分類水價。一般來說，高附加值經濟作物、設施農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的水價要高于一般經濟作物的水價，糧食作物的水價最低；地下水的水價要高于地表水的水價；嚴重缺水地區(qū)的水價要高于其他地區(qū)的水價。

除了“分類水價”，還要推行“分檔水價”，要實行農業(yè)用水定額管理，逐步推行超定額累進加價制度，制定兩部制水價和季節(jié)水價，如在供水量或用水量受季節(jié)變化影響顯著的地區(qū)，可實行豐枯季節(jié)水價。總體上說，對于分類水價的制定不做硬性要求，對于分檔水價，要逐步推行。

再者是“定多少”，即“成本水價”和“執(zhí)行水價”問題。要綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等，合理制定供水價格，水價原則上應達到運行維護成本水平。一般來說，糧食作物應達到運行維護成本水平，一般經濟作物供水價格應達到完全成本水平，高附加值經濟作物、設施農業(yè)供水價格應達到微利或盈利水平。水價測算和制定之后，關鍵還要確定最終的“執(zhí)行水價”，即要適時進行水價的調整，要把握好水價調整的幅度和節(jié)奏，可將農業(yè)水價一步或分步提高到運行維護成本水平，有條件地區(qū)提高到完全成本水平。

在具體操作時，一定要因地制宜，要體現(xiàn)“集中連片”的原則，縣域內相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，在水源、供水工程等情況基本相同的條件下，要實行統(tǒng)一的定價，以免激發(fā)矛盾；在小范圍內，也不可因為“插花地”種植了不同的作物種類，而在同一地區(qū)硬性制定不同的作物用水分類水價或執(zhí)行水價；對于濱湖洼地有排澇任務的灌區(qū)，執(zhí)行水價要統(tǒng)籌考慮排澇成本?！俺杀舅畠r”制定要科學合理，反映真實的灌溉成本，“執(zhí)行水價”確定要符合水情、民情，具有可操作性。

總體上說，定價要按照價格管理權限實現(xiàn)分級管理，要反映水資源稀缺程度和農民承受能力，要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。通俗的說，就是水價問題該由政府管的一定管好，該放開的要放好，誰用水誰交費、多用水多交費、總體上不增加農民負擔。

2.2 建立健全農業(yè)水權制度

建立健全農業(yè)水權制度就是要將農業(yè)灌溉用水的使用權分配到用水戶。首先需要明確的是要不要分的問題，這是勿容置疑的，國家都列入考核評分了，而且尤為重要的是水權分配與水價的精準補貼和節(jié)水獎勵的機制政策是密不可分的，暫時不作水權分配沒有問題，但后面的改革會很被動。然后，是水權分配問題，即“誰來分”、“分給誰”和“分多少”的問題，這是建立健全農業(yè)水權制度的重點和難點。最后，是水權交易問題，要按照山東省水利廳印發(fā)的《山東省水權交易管理實施辦法（暫行）》執(zhí)行。

重點說水權分配問題。第一，要按照實行最嚴格水資源管理制度的要求，將用水總量分配到縣域行政區(qū)，這項工作，山東省基本全部完成；第二，要進一步將縣域用水總量進行行業(yè)的再分配，即分配到城鄉(xiāng)生活、工業(yè)、農業(yè)和環(huán)境用水，這項工作推進比較緩慢，也有很大難度；第三，要根據(jù)農業(yè)用水總量控制，并結合灌溉定額，逐步把農業(yè)用水細化分解到農村經濟組織、農民用水合作組織和農戶等用水主體，這項工作，大部分市、縣（區(qū)）沒有開展，個別地區(qū)越過行業(yè)水權分配，直接根據(jù)灌溉面積和灌溉定額進行了水量分配。

需要明確的是，“誰來分”，農業(yè)灌溉用水使用權的分配應由縣域水行政主管部門主導，是根據(jù)最嚴格水資源管理制度的要求來分配的。“分給誰”，國務院辦公廳文件指出，逐步將用水總量細化分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權，實行總量控制；山東省實施方案提出，要將農業(yè)用水總量分解到灌溉工程單元或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、農村基層用水組織等用水主體，具備條件的可分解到用水戶或地塊，這就要求各地區(qū)要根據(jù)實際情況和管理要求，適宜分到哪一級就分到哪一級。再通俗一點的說法是，農業(yè)水權可以分配給控制一定灌溉面積的水管單位（灌溉站、閘管所、小型水庫管理單位或經營、承包公司等），也可以分給農村集體經濟組織 （沒有成立該組織的，村委會也可以）和農民用水合作組織（可以超越村級管轄范圍），當然，分給農戶（包括土地流轉大戶、家庭農場等）最為徹底?！胺侄嗌佟保鶕?jù)農業(yè)用水總量控制和灌溉定額來確定，如果按照“自上而下”的用水總量細化分解方法，有可能分配到農戶或地塊的畝均用水量達不到當前的灌溉定額，這說明農業(yè)用水總量的行業(yè)分配存在一定問題，或者該區(qū)域缺水嚴重，需要進一步推行高效節(jié)水灌溉，鼓勵實行非充分灌溉制度；如果按照“自下而上”的灌溉定額方法分配農業(yè)用水量，有可能超出區(qū)域農業(yè)用水總量，這種方法一般不可取。對于一個區(qū)域存在多種灌溉水源的農業(yè)水權分配問題，由于計量設施的不完善帶來的來水量、供水量計量不清楚，給水權分配帶來很大難度，一般采取“以電控水”、“以畝折水”的分配方法。

還需要指出的是，農業(yè)水權分配數(shù)額是和一定的灌溉保證率相關的，一般是按照50%（一般作物）或75%（水田作物）供水保證率來分配的，比城鄉(xiāng)生活和工業(yè)用水的保證率要低，在干旱年份，常年分配的水量不可能得到滿足（特殊情況另外），需要向廣大群眾解釋清楚。

2.3 建立精準補貼和節(jié)水獎勵制度

國務院文件指出，要建立與節(jié)水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業(yè)用水精準補貼機制，逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農業(yè)用水節(jié)水獎勵機制；發(fā)改委等五部委文件指出，按照總體上不增加農民負擔的原則，切實保護農民用水權益，改革地區(qū)要同步建立精準補貼和節(jié)水獎勵制度，對定額內用水的提價部分由財政給予補貼，節(jié)約部分適當獎勵；超定額用水不再予以補貼，并逐步實行累進加價制度。

首先說精準補貼，即是“補給誰”、“補多少”和“怎么補”的問題?！把a給誰”，就是要明確補貼對象，一是補給種植小麥、水稻等糧食作物的用水主體，包括農民用水戶、社會資本投資主體及家庭農場、種糧大戶、農民合作社、供銷社托管、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營組織；二是可以補給投入小型農田水利工程建設的非政府投資主體等；三是可以補給小型農田灌排設施及配套計量設施管護主體。重點補貼對象是定額內用水的種糧農民。

“補多少”，就是要制定補貼標準，一般按照定額內用水成本與運行維護成本之間的差額的一定比例給予補貼，注意不是補貼差額的全部，因為還要考慮節(jié)水成效、調價幅度和區(qū)域財力狀況。在具體制定補貼標準時，也可以按照運行維護成本與改革前終端水價的差價的一定比例給予補貼；可以對工程的運行維護費給予一定比例的補貼，可以對非政府投資主體的工程建設費用給予一定比例的補貼。

“怎么補”，就是補貼方式的選擇，一般而言，對農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，可按單位灌溉面積或用水量產生的成本差額給予補貼；對工程投資建設主體，可在工程建設過程中給予貸款補貼或驗收后給予一次性補貼；對工程維修養(yǎng)護主體，可采取按項補貼、據(jù)實報銷方式等給予補貼；具體補貼方式由各市、縣（區(qū)）確定。需要注意的是，對于超定額用水戶、種植經濟作物等水價承受能力強的用水戶、水價政策未調整到位的區(qū)域不予補貼！

節(jié)水獎勵也是一樣，要根據(jù)節(jié)水量對采取工程節(jié)水和工藝節(jié)水措施、調整種植結構節(jié)水的規(guī)模經營主體、農民用水合作組織和農戶給予獎勵，對于未發(fā)生實際灌溉，因種植面積萎縮或轉產等非節(jié)水因素引起的用水量下降，不予獎勵。獎勵標準要綜合考慮水權交易、回購等因素，依據(jù)定額用水量與實際用水量之間的節(jié)約水量計算確定。其他不再贅述。

各市、縣（區(qū)）要出臺精準補貼和節(jié)水獎勵辦法，多渠道籌集落實獎補資金，統(tǒng)籌整合相關涉農涉水項目資金，優(yōu)化政策設計，加強資金績效管理。

2.4 充分發(fā)揮農民用水合作組織的作用

國務院辦公廳文件指出，鼓勵發(fā)展農民用水自治、專業(yè)化服務、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。要大力支持農民用水合作組織充分發(fā)揮在工程管護、用水管理、協(xié)商定價、計量收費、水權轉讓方面的作用。過去很長一段時期內，以農民用水協(xié)會為主體的基層用水組織在工程管護方面發(fā)揮了重要作用，但由于受到民政部門社團管理的約束，不能盈利，限制了協(xié)會作用的發(fā)揮。因此，要發(fā)展多種形式的用水合作組織，鼓勵農民用水合作組織在工商部門注冊，成為法人實體公司，實行資本化運營，可以通過政府購買服務、水利工程設施抵押貸款等方式，參與農田水利工程建設和管護以及農業(yè)水價綜合改革的各項投入，特別是可以通過加強服務來增加收益，維護正常運營，發(fā)揮在農業(yè)水價改革中的基層推動作用。

總之，農業(yè)水價綜合改革不是為提價而改革，要科學設計不能以增加農民負擔為代價。

3 結語

農業(yè)水價綜合改革是一項創(chuàng)新性較高的工作，自國務院、發(fā)改委和山東省出臺相關意見和實施方案以來，各市、縣（區(qū)）認真落實主體責任，結合實際，積極推進各項改革任務。但是，一些地區(qū)仍然對改革的重要性和迫切性認識不足，對改革任務中存在的難點和疑點缺乏有效的策略和辦法。本文針對農業(yè)水價綜合改革的重點任務，提出解決任務難點的思路和策略，以供各地參考和修正。需要說明的是，這些思路和策略可能僅僅適用于現(xiàn)階段農業(yè)水價的綜合改革工作，隨著改革的不斷推進和深入，需要不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，各地也會探索發(fā)現(xiàn)更多更加成熟有效的方法，期待省、市、縣（區(qū)）多級聯(lián)動、產學研用管結合，形成全社會協(xié)力，共同推動農業(yè)水價改革獲得成功。

[1] 國務院辦公廳文件.國辦發(fā)[2016]2號，國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見，2016.

[2] 國家發(fā)展和改革委員會，財政部，水利部，農業(yè)部文件.發(fā)改價格[2016]1143號，關于貫徹落實國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見的通知，2016.

[3] 國家發(fā)展和改革委員會，財政部，水利部，農業(yè)部，國土資源部文件.發(fā)改價格[2017]1080號，關于扎實推進農業(yè)水價綜合改革的通知，2017.

[4] 山東省人民政府辦公廳文件.魯政辦發(fā)[2016]44號，山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)山東省農業(yè)水價綜合改革實施方案的通知，2016.