文/楊關善

近年來，隨著軌道交通開通運營城市不斷增加、線網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴大，城市軌道交通安全運行面臨嚴峻挑戰(zhàn)，安全保障壓力不斷增加。但是，我國城市軌道交通安全運行管理體制機制尚不完善，城市軌道交通全生命周期包括規(guī)劃、建設、運營等環(huán)節(jié)，由發(fā)改、住建、交通等部門分別負責管理，還涉及到公安等部門的職責。由于部分監(jiān)管銜接界面不夠清晰，導致各部門的工作協(xié)調(diào)機制不夠順暢，運營難以提前介入前期規(guī)劃和建設工作，增加了后期運營安全風險和運營服務難度，不利于保障城市軌道交通平穩(wěn)發(fā)展、安全運行。

2018年3月23日，國務院辦公廳發(fā)布《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》【國辦發(fā)（2018）13號，以下簡稱《意見》】，確立了“以人為本，安全第一；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革創(chuàng)新；預防為先，防處并舉；屬地管理，綜合治理”的基本原則，要求“加強城市軌道交通規(guī)劃、建設、運營協(xié)調(diào)銜接”，健全管理體制機制，對交通運輸部、地方交通運輸部門、城市軌道交通運營單位以及公安部、地方公安機關的相關職責進行界定，要求國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、安全監(jiān)管總局等有關部門，按照職責分工履行有關安全工作職責，并對省級人民政府、城市人民政府職責進行了明確。《意見》要求，城市軌道交通建設規(guī)劃要樹立“規(guī)劃建設為運營、運營服務為乘客”的理念，將安全和服務要求貫穿于規(guī)劃、建設、運營全過程。《意見》進一步明確要求做好相關環(huán)節(jié)銜接。

作為貫徹實施《意見》的一項重要舉措，交通運輸部于2018年5月21日發(fā)布《城市軌道交通運營管理規(guī)定》（中華人民共和國交通運輸部令2018年第8號，以下簡稱《管理規(guī)定》），自2018年7月1日施行。該《管理規(guī)定》設“運營基礎要求”專章，充分體現(xiàn)《意見》精神，將安全和服務要求貫穿于規(guī)劃、建設、運營全過程。

要點整理如下：

主管部門規(guī)劃階段提出意見。城市軌道交通運營主管部門在城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃及建設規(guī)劃征求意見階段，應當綜合考慮與城市規(guī)劃的銜接、城市軌道交通客流需求、運營安全保障等因素，對線網(wǎng)布局和規(guī)模、換乘樞紐規(guī)劃、建設時序、資源共享、線網(wǎng)綜合應急指揮系統(tǒng)建設、線路功能定位、線路制式、系統(tǒng)規(guī)模、交通接駁等提出意見。

主管部門可研和初設編制審批階段提出意見。城市軌道交通運營主管部門在城市軌道交通工程項目可行性研究報告和初步設計文件編制審批征求意見階段，應當對客流預測、系統(tǒng)設計運輸能力、行車組織、運營管理、運營服務、運營安全等提出意見。

可研和初設設置運營服務專篇。城市軌道交通工程項目可行性研究報告和初步設計文件中應當設置運營服務專篇。

符合運營準入技術條件。城市軌道交通車輛、通信、信號、供電、機電、自動售檢票、站臺門等設施設備和綜合監(jiān)控系統(tǒng)應當符合國家規(guī)定的運營準入技術條件，并實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)互通、兼容共享，滿足網(wǎng)絡化運營需要。

可研編制前確定運營單位。城市軌道交通工程項目原則上應當在可行性研究報告編制前，按照有關規(guī)定選擇確定運營單位。

運營單位全程參與試運行。運營單位應當全程參與城市軌道交通工程項目按照規(guī)定開展的不載客試運行，熟悉工程設備和標準，察看系統(tǒng)運行的安全可靠性，發(fā)現(xiàn)存在質(zhì)量問題和安全隱患的，應當督促城市軌道交通建設單位及時處理。

運營接管中保修要求。運營單位應當在運營接管協(xié)議中明確相關土建工程、設施設備、系統(tǒng)集成的保修范圍、保修期限和保修責任，并督促建設單位將上述內(nèi)容納入建設工程質(zhì)量保修書。

初期運營前安全評估。城市軌道交通工程項目驗收合格后，由城市軌道交通運營主管部門組織初期運營前安全評估。通過初期運營前安全評估的，方可依法辦理初期運營手續(xù)。

初期運營。初期運營期間，運營單位應當按照設計標準和技術規(guī)范，對土建工程、設施設備、系統(tǒng)集成的運行狀況和質(zhì)量進行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)存在問題或者安全隱患的，應當要求相關責任單位按照有關規(guī)定或者合同約定及時處理。

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正式運營前安全評估。城市軌道交通線路初期運營期滿一年，運營單位應當向城市軌道交通運營主管部門報送初期運營報告，并由城市軌道交通運營主管部門組織正式運營前安全評估。通過安全評估的，方可依法辦理正式運營手續(xù)。對安全評估中發(fā)現(xiàn)的問題，城市軌道交通運營主管部門應當報告城市人民政府，同時通告有關責任單位要求限期整改。

甩項工程安全評估或設計變更。開通初期運營的城市軌道交通線路有甩項工程的，甩項工程完工并驗收合格后，應當通過城市軌道交通運營主管部門組織的安全評估，方可投入使用。受客觀條件限制難以完成甩項工程的，運營單位應當督促建設單位與設計單位履行設計變更手續(xù)。全部甩項工程投入使用或者履行設計變更手續(xù)后，城市軌道交通工程項目方可依法辦理正式運營手續(xù)。

保護區(qū)作業(yè)管理。城市軌道交通工程項目應當按照規(guī)定劃定保護區(qū)，在城市軌道交通保護區(qū)內(nèi)進行作業(yè)的，作業(yè)單位應當按照有關規(guī)定制定安全防護方案，經(jīng)運營單位同意后，依法辦理相關手續(xù)并對作業(yè)影響區(qū)域進行動態(tài)監(jiān)測。運營單位有權進入作業(yè)現(xiàn)場進行巡查，發(fā)現(xiàn)危及或者可能危及城市軌道交通運營安全的情形，運營單位有權予以制止，并要求相關責任單位或者個人采取措施消除妨害；逾期未改正的，及時報告有關部門依法處理。

城市軌道交通運營主管部門和運營單位的提前介入和全過程參與，無疑對實現(xiàn)城市軌道交通平穩(wěn)發(fā)展、安全運行具有積極意義，但是，《意見》和《管理規(guī)定》對“城市軌道交通工程項目原則上要在可行性研究報告編制前確定運營單位”的創(chuàng)新性要求，其具體操作卻值得關注和研究，尤其是對城市軌道交通項目投資融采用政府與社會資本合作(PPP)模式必然造成一定影響。