文/李連成

編者按：

7月13日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號。下稱52號文）發(fā)布。作為指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的重要政策文件，52號文引起業(yè)內(nèi)外廣泛關(guān)注，各種角度的解讀紛沓而至。

同日，國家發(fā)展改革委微信公號平臺推送“以人民為中心 推動城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展”為題的署名文章，從城市軌道交通的特質(zhì)、本心的角度，為我們詮釋了解讀52號文的立足點(diǎn)。

在一片“看看你的家鄉(xiāng)還能不能建地鐵”的輿論汪洋中，小編認(rèn)為國家發(fā)展改革委的這篇解讀文章無異于一股清流。畢竟，也只有基于“為人民服務(wù)”的宗旨，才能更為貼切、準(zhǔn)確地解讀出52號文的精粹。

別老盯著你的家鄉(xiāng)能不能建地鐵了，也不要再拿52號文里的一眾指標(biāo)要求來衡量已批復(fù)項(xiàng)目是否還能繼續(xù)建設(shè)（事實(shí)上，這種衡量也無科學(xué)性），而是真正以健康可持續(xù)發(fā)展的視角，以52號文的發(fā)布和逐步落實(shí)為基礎(chǔ)，給城軌交通行業(yè)的繼續(xù)前行，創(chuàng)造科學(xué)、理性的輿論氛圍。

城軌交通要發(fā)展是毋庸置疑的，要健康可持續(xù)發(fā)展也是毋庸置疑的。既如此，52號文的發(fā)布，其基本舉措也不會是“堵”。我們必須看到發(fā)展，也必須看到發(fā)展的本質(zhì)和多樣性、可持續(xù)性。

“鏡頭里的城軌·主題攝影大賽”一等獎(jiǎng)：我們的戰(zhàn)場·上海·譚偉偉

城市軌道交通既是緩解城市交通擁堵的重要舉措，也是優(yōu)化城市布局、改善空間結(jié)構(gòu)的重要手段。為規(guī)范城市軌道交通發(fā)展，2003年9月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號，下稱“81號文件”），提出了我國城市發(fā)展地鐵和輕軌的指導(dǎo)思想，規(guī)范了城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)的管理。2012年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，針對優(yōu)先發(fā)展公共交通提出“有條件的特大城市、大城市有序推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)建設(shè)?！?/p>

在國家系列政策指導(dǎo)下，我國城市軌道交通發(fā)展總體有序，對優(yōu)化城市交通出行結(jié)構(gòu)，完善城市功能布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了重要作用。上海、北京等城市的城軌運(yùn)營里程位居世界前列，超大城市基本處于完善網(wǎng)絡(luò)和穩(wěn)定運(yùn)營階段，特大城市進(jìn)入加速成網(wǎng)時(shí)期，一批大城市也相繼完成骨干線路建設(shè)。2017年底，我國已有31個(gè)城市開通地鐵和輕軌4200公里。自2003年以來，隨著我國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，城市軌道交通也面臨新形勢、新要求，需要與時(shí)俱進(jìn)推動城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

一、堅(jiān)定不移推動城市軌道交通有序發(fā)展

優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是解決城市交通問題的有力途徑。作為超大、特大城市公共交通的骨干，地鐵和輕軌等大容量公共交通對提高超大、特大城市運(yùn)行效率具有重要作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，世界上200萬以上人口的大城市，基本上確立了公共交通的主體地位，特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)的超大、特大城市，需要依靠快速、大容量的軌道交通來支撐城市發(fā)展，如紐約、倫敦、巴黎、東京、香港等國際大都市居民出行公共交通分擔(dān)率一般為60～80%，其中軌道交通客運(yùn)量是公共交通客運(yùn)量的主體。2000年至2017年，我國民用載客汽車保有量從854萬輛增加到1.85億輛，汽車已經(jīng)進(jìn)入我國千家萬戶，許多城市家庭擁有多輛汽車，城市交通擁堵已成為大城市管理者和居民社會生活中最頭疼的問題之一；同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化帶動我國城市規(guī)模和人口不斷增長，居民出行距離越來越長，一些城市對發(fā)展快速、便捷、經(jīng)濟(jì)的城市軌道交通表現(xiàn)出較高的積極性。

2017年2月，國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》明確，“完善優(yōu)化超大、特大城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)城區(qū)常住人口300萬以上的城市軌道交通成網(wǎng)?！苯?jīng)過多年建設(shè)，我國城市軌道交通發(fā)展總體有序，北上廣深等超大、特大城市已形成成熟的運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)，還有一批城市基本建成骨干線路，大部分建成線路客流效益良好，受到相關(guān)城市和人民群眾的廣泛認(rèn)可。

當(dāng)然，我們也要清醒地看到，有的城市發(fā)展城市軌道交通急于求成，有的城市追求過高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的城市提出建設(shè)城市軌道交通的需求但客流支撐不足，這些情況都與81號文件提出“量力而行、有序發(fā)展”的原則產(chǎn)生了偏差。為進(jìn)一步促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2018〕52號文發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市軌道交通必須堅(jiān)持“有序”，即有管理秩序、有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和合理節(jié)奏。

二、堅(jiān)持“以人民為中心”發(fā)展城市軌道交通

黨的十九大強(qiáng)調(diào)改革和發(fā)展要堅(jiān)持以人民為中心。《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》明確交通運(yùn)輸以服務(wù)人民為根本宗旨。在城市軌道交通發(fā)展中，要牢牢把握“以人民為中心”這一核心理念，關(guān)鍵是要統(tǒng)籌城市居民需求和城市建設(shè)能力的關(guān)系。既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質(zhì)量；又要量力而行，科學(xué)有序，不造成城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

一是要盡力而為，滿足城市居民出行的基本需求。在城市居民更高品質(zhì)、更長距離的出行趨勢下，大城市要形成以公共交通為主的出行結(jié)構(gòu)。同時(shí)，城市交通出行結(jié)構(gòu)要具有一定的彈性和調(diào)整優(yōu)化的空間。一般而言，在機(jī)動化發(fā)展初期，交通出行結(jié)構(gòu)具有較大彈性和可調(diào)整的余地，但是，隨著城市形態(tài)、空間結(jié)構(gòu)的逐漸成熟，以及人們出行習(xí)慣的固化，出行結(jié)構(gòu)可調(diào)整的彈性將越來越小?，F(xiàn)階段，我國交通擁堵問題已經(jīng)由超大城市、特大城市向其他城市蔓延開來，要抓住城市出行結(jié)構(gòu)彈性期，通過政府的政策支持，發(fā)揮企業(yè)和社會的積極性，構(gòu)建與城市時(shí)空匹配的快速、經(jīng)濟(jì)的城市綜合交通體系，提升人民群眾生活品質(zhì)。

二是要量力而行，把握規(guī)模和節(jié)奏。政府要把人民創(chuàng)造的社會財(cái)富用好，用在必須和急需的地方，才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會效益。城市軌道交通建設(shè)投資大，如地鐵每公里造價(jià)動輒七八億元以上，運(yùn)營期還需要長期依靠財(cái)政補(bǔ)貼。因此，需要統(tǒng)籌城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營和地方政府財(cái)力。另外，從發(fā)展模式來看，城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統(tǒng)制式，造價(jià)不同、適應(yīng)的運(yùn)量規(guī)模不同。要按照經(jīng)濟(jì)適用原則，合理選擇系統(tǒng)制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。許多發(fā)達(dá)國家的百萬人口規(guī)模的大城市，雖然城市軌道交通發(fā)展起步較早，但是規(guī)模僅僅幾十公里、三四條線，就能解決好城市交通問題。我們也要充分借鑒國際大城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，量力而行，合理把握城市軌道建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，有序推進(jìn)發(fā)展。

三、完善政策，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)管理必須與時(shí)俱進(jìn)。與2003年出臺81號文件的時(shí)候相比，我國城市軌道交通發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了較大的變化。比如，按照81號文件規(guī)定，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市，財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上；申報(bào)建設(shè)輕軌的城市，財(cái)政一般預(yù)算收入在60億元以上。近年來，建筑材料價(jià)格的上漲、征地拆遷、勞動力成本的提高等使得目前城市軌道建設(shè)成本已經(jīng)大幅提高。從這個(gè)情況來看，十幾年前的建設(shè)申報(bào)條件已經(jīng)滯后于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。又如，隨著近年來軌道交通裝備的快速發(fā)展，制造企業(yè)對中低速磁懸浮、跨座式單軌等裝備的自主創(chuàng)新力度不斷加大，技術(shù)日趨成熟，部分城市和軌道交通市場也表現(xiàn)出較大興趣，將它們納入規(guī)劃管理也是新時(shí)期發(fā)展需要解決的問題。

總之，適應(yīng)城市軌道交通發(fā)展新形勢下的新要求、解決新變化帶來的新問題，應(yīng)該有更加完善的政策制度，從而確保城市軌道交通發(fā)展與需求相匹配，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展。