文/劉遷

編者按：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號。下稱52號文）一經(jīng)發(fā)布，最受業(yè)內(nèi)外關(guān)注、也是解讀最多的便是申報條件等諸多指標(biāo)、條件了。

意料之中的熱議，意料之外的“導(dǎo)向”。不得不說，對于81號文和52號文的橫向解讀，大家都做得很細(xì)致，分析得也很深入。但在縱向解讀和大局觀上，似乎稍有欠缺和不足。

7月14日，國家發(fā)展改革委官方微信推送題為《適時調(diào)整準(zhǔn)入條件 促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展》的署名文章，讓我們看到了撥開“迷霧”的兩大關(guān)鍵詞：適時、健康。

52號文的發(fā)布、實施，某種意義上，是對81號文的揚棄。畢竟，時隔15年，中國經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)裝備水平等早已和2003年不可同日而語。指標(biāo)、條件的提升與調(diào)整，是符合實際情況和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的，更是立足當(dāng)下、指導(dǎo)未來的。從這個角度，可以說，適時調(diào)整和健康發(fā)展是52號文的要義所在。

更科學(xué)的指標(biāo)，需要更理性地解讀。與其“糾纏”于是否達(dá)標(biāo)，是否可以加入城軌城市的大家庭，不如溯本求源：建設(shè)城軌交通，是為了服務(wù)、引領(lǐng)城市發(fā)展，其前提基礎(chǔ)，必然是已然需要，而不僅僅是追求一張參與的“門票”。

那么，52號文中所涉及的指標(biāo)、條件，就不應(yīng)該簡單理解為“門檻”了。

2003年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)[2003]81號，以下簡稱“81號文”）以來，我國城市軌道交通行業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，取得了顯著的成就。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)[2018]52號）（以下簡稱“《意見》”），作為新的政策文件，指導(dǎo)未來行業(yè)發(fā)展。《意見》繼續(xù)堅持“量力而行、有序發(fā)展”的方針，并在總結(jié)行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“城市有需求、政府有能力、線路有客流、數(shù)據(jù)易統(tǒng)計”的思路調(diào)整了城市軌道交通準(zhǔn)入條件。

一、城市軌道交通建設(shè)的新舊申報條件對比分析

（一）81號文提出的申報條件

2003年，根據(jù)當(dāng)時的城市發(fā)展現(xiàn)狀，81號文件提出，申報發(fā)展地鐵的城市應(yīng)達(dá)到下述基本條件：地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時3萬人以上；申報建設(shè)輕軌的城市應(yīng)達(dá)到下述基本條件：地方財政一般預(yù)算收入在60億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到600億元以上，城區(qū)人口在150萬人以上，規(guī)劃線路客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時1萬人以上。

（二）《意見》提出的申報條件

《意見》在總結(jié)近10多年發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況提出，申報地鐵城市的地方財政一般預(yù)算收入在300億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上，擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人，遠(yuǎn)期客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時3萬人以上。申報輕軌城市的地方財政一般預(yù)算收入在150億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上，擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人，遠(yuǎn)期客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時1萬人以上。

兩者對比，《意見》提高了申報城市的財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)，將人口統(tǒng)計口徑由城區(qū)人口明確為市區(qū)常住人口，并增加擬建線路的初期客運強度指標(biāo)。下面，逐項進(jìn)行分析。

二、關(guān)于提高公共財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值

公共財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值屬于經(jīng)濟指標(biāo)，是反映城市建設(shè)實力的重要參照。2003年以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市的國內(nèi)生產(chǎn)總值和公共財政收入快速增加。與此同時，材料價格、勞動力成本、征地拆遷費用也在一定程度上上漲，目前城市軌道交通項目造價已經(jīng)大幅提高。在這樣的背景下，81號文中的國內(nèi)生產(chǎn)總值和一般預(yù)算收入指標(biāo)已經(jīng)難以再起到約束作用，需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

《意見》提高了申報建設(shè)地鐵和輕軌的城市應(yīng)達(dá)到的國內(nèi)生產(chǎn)總值和公共財政收入指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，符合我國經(jīng)濟社會和城市軌道交通行業(yè)發(fā)展實際，體現(xiàn)了“量力而行、有序發(fā)展”的方針。同時，從目前國家已批準(zhǔn)建設(shè)城市軌道交通的43個城市來看，基本上能夠達(dá)到新的申報條件，說明調(diào)整后的指標(biāo)既充分考慮了減小對已獲批建設(shè)城市軌道交通城市的影響，又兼顧了對新發(fā)展城市的“門檻”作用。

三、關(guān)于人口指標(biāo)的統(tǒng)計口徑的考慮

人口指標(biāo)是論證城市軌道交通建設(shè)必要性的重要依據(jù)。2003年制定81號文時，發(fā)展城市軌道交通的城市主要是經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的省會城市和計劃單列市，當(dāng)時城市軌道交通建設(shè)處于形成中心城區(qū)骨干線路階段，因此將城區(qū)人口作為城市軌道交通服務(wù)人口是合適的。

近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略加快推進(jìn)，城市空間和規(guī)模不斷增長，超大、特大城市普遍在城市中心城區(qū)周邊地區(qū)建設(shè)新城組團，承擔(dān)城區(qū)人口疏解功能。這些新城組團與中心城區(qū)聯(lián)系緊密，成為城市公共交通需求的集中區(qū)域。在發(fā)展實際中，一些城市的城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)范圍不再局限于中心城區(qū)，已經(jīng)拓展到中心城區(qū)周邊與之緊密相連的區(qū)域。從我國城市發(fā)展特點來看，市區(qū)是整個城市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化水平最高、經(jīng)濟聯(lián)系最為緊密的區(qū)域，因此將市區(qū)范圍的常住人口作為城市軌道交通的規(guī)劃研究和運營服務(wù)范圍是合理的。同時，從數(shù)據(jù)的可得性來看，原使用的城區(qū)屬于城市規(guī)劃學(xué)概念，地理界線不清晰，人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)權(quán)威性、準(zhǔn)確性難以保證；而市區(qū)屬于行政區(qū)劃概念，有明確的地理界線，人口數(shù)據(jù)有官方統(tǒng)計口徑作為支撐。

總的來看，用市區(qū)人口作為統(tǒng)計口徑，既考慮了城市發(fā)展實際和交通需求，又兼顧了數(shù)據(jù)可得性和可靠性，是比較合理的。

四、關(guān)于增加擬建線路近期客流強度指標(biāo)

客流強度是反映城市軌道交通效益的主要標(biāo)準(zhǔn)。81號文僅提出了地鐵、輕軌遠(yuǎn)期高峰小時斷面流量，由于客流預(yù)測周期過長，預(yù)測數(shù)據(jù)較實際情況往往存在較大差異。因此，迫切需要能夠較為準(zhǔn)確反映城市軌道交通客流特征的指標(biāo)。

2015年，國家發(fā)展改革委《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號，以下簡稱“49號文”）提出，綜合考慮運營成本、票務(wù)收入等因素，擬建地鐵初期負(fù)荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強度不低于每日每公里0.4萬人次的要求。通過近年城市軌道交通運營實踐檢驗，初期客流強度與城市現(xiàn)狀交通特征關(guān)聯(lián)性較強，預(yù)測準(zhǔn)確度較高。此次《意見》的出臺，在49號文的基礎(chǔ)上增加了近期客流強度指標(biāo)，對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。

綜上所述，對城市軌道交通建設(shè)申報條件作出調(diào)整，是適應(yīng)經(jīng)濟社會和城市軌道交通發(fā)展形勢的必然要求，將對促進(jìn)我國城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展起到重要的積極作用。