文/本刊記者 韓穎

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進城市安全發(fā)展的意見》，帶著眾多讀者關心的問題，本刊記者采訪了中國安全生產(chǎn)科學研究院副院長魏利軍。

中國安全生產(chǎn)科學研究院副院長魏利軍

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進城市安全發(fā)展的意見》(簡稱《意見》)，要求促進建立以安全生產(chǎn)為基礎的綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，全面提高城市安全保障水平。根據(jù)《意見》，到2020年，將建成一批與全面建成小康社會目標相適應的安全發(fā)展示范城市；到2035年，將建成與基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化相適應的安全發(fā)展型城市；持續(xù)推進形成系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，加快建成以中心城區(qū)為基礎，帶動周邊、輻射縣鄉(xiāng)、惠及民生的安全發(fā)展型城市。

如何理解《意見》及其重點內(nèi)容？推進城市安全發(fā)展面臨最大的問題是什么？中國安全生產(chǎn)科學研究院對推進城市安全發(fā)展建設作出了哪些有益的嘗試？未來發(fā)展的趨勢是什么？帶著這些問題，本刊記者采訪了中國安全生產(chǎn)科學研究院副院長魏利軍。

記者（以下簡稱“記”）：《意見》要求促進建立以安全生產(chǎn)為基礎的綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，全面提高城市安全保障水平。中辦、國辦基于怎樣的大環(huán)境提出這樣的要求？在安全生產(chǎn)領域，我們重點應該關注哪些內(nèi)容？

魏利軍（以下簡稱“魏”）：城市是根據(jù)共同的社會目標和各方面的需要而進行協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的社會實體。城鎮(zhèn)化發(fā)展是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，同時也是我國“全面建成小康社會”的重要標準。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了一個起點低、速度快的過程，從1978年到2017年初，我國城鎮(zhèn)化率由17.9%提升到了57.4%，預計到2020年將達到63.4%。當前我國正在經(jīng)歷人類歷史上最快速、最復雜的城市化進程。在這個形勢下，我國城市發(fā)展正面臨著安全生產(chǎn)基礎薄弱，存量風險和增量風險疊加共存的嚴峻形勢，城市安全運行壓力巨大。2015年以來，習近平總書記在中央城市工作會議、中共中央政治局常委會會議上多次強調(diào)“抓城市工作，要把安全放在第一位，把住安全關、質(zhì)量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)、各個領域”。2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，習近平作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，指出“中國特色社會主義進入了新時代”。新時代不只體現(xiàn)在國家的經(jīng)濟、科技、文化上，更加體現(xiàn)在城市安全與保障，人民群眾的安居樂業(yè)上。在這個大環(huán)境下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《意見》，是對“新時代”論斷的具體落實，是推動實現(xiàn)安全生產(chǎn)整體水平與2020年全面建成小康社會、2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、本世紀中葉全面建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國相適應等目標的重要手段，充分體現(xiàn)我們國家解決世界性難題的大國擔當。

城市安全的核心并不是城市本身，也不是城市所占據(jù)的土地、所承建的建筑、所擁有的財物等，而是城市中的人，既包括每一個人的個體，也包括人組成的各類群體。安全生產(chǎn)工作的內(nèi)涵就是保證人的安全，落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，具體工作涉及城市經(jīng)濟活動的三次產(chǎn)業(yè)中的各個環(huán)節(jié)、多個領域，工作的方向就是降低城市安全運行的風險，提高社會的安全水平。在當前城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景下，城市的安全運行面臨著風險多樣性、關聯(lián)性，事故連鎖性、耦合性等特點，安全風險管控的重點既要針對未造成人員傷亡的車輛碰撞、生活垃圾失火等概率高、影響小的“白天鵝”事件，又要重視“兩客一危”交通事故、危險化學品企業(yè)火災爆炸事故、消防設施薄弱的城中村火災事故等概率高、影響大的“灰犀?！笔录?。同時還要關注隨著城市發(fā)展，新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)可能面臨新增風險的“黑天鵝”事件。

記：我國的城市安全體系建設，城市格局是在原計劃經(jīng)濟時代開啟的，經(jīng)歷了從二元戶籍制下的自我封閉式發(fā)展，到城鎮(zhèn)化下的粗放擴張，到現(xiàn)在智能化、功能區(qū)化前景下的現(xiàn)代城市安全需求。您認為推進城市安全發(fā)展，當前面臨的最大問題是什么？

魏：一些先天因素決定我國的城鎮(zhèn)規(guī)模必定是世界最大的，經(jīng)過前一段時間的快速發(fā)展，當前我國的城市安全發(fā)展面臨著以下幾個挑戰(zhàn)：

首先，城市行業(yè)眾多構(gòu)成了城市安全風險類型的復雜多樣。城市作為一個集約人口、集約經(jīng)濟、集約科學文化的空間地域系統(tǒng)，經(jīng)濟活動和社會活動密集多樣，生產(chǎn)系統(tǒng)及工藝流程日趨復雜，城市中的危險化學品事故風險、工商貿(mào)企業(yè)事故風險、建筑施工事故風險、火災事故風險、交通運輸事故風險等交織并存，呈現(xiàn)出城市風險類型的多樣性、突發(fā)性、關聯(lián)性、連鎖性、耦合性等特點。

其次，我國建設用地有限，城市空間上的密集發(fā)展加大了事故災難的后果嚴重性。城市土地資源緊缺，為充分提高產(chǎn)值，城市人口、建筑、企業(yè)和生命線工程等事故承載體高度集中、相互作用、相互影響，使得城市的脆弱性增加，事故災難的鏈式效應增強，事故后果的嚴重性增加，事故應急和救援的難度大大增加。

最后，前一時間粗放式的快速發(fā)展，當前城市傳統(tǒng)風險和新增風險集中凸顯。隨著我國城鄉(xiāng)一體化迅速推進，早期人員密集場所、高層建筑因安全設施陳舊、防火設計標準較低，火災隱患較多；舊工業(yè)區(qū)等場所的部分建筑布局不合理、新建居住區(qū)及商業(yè)區(qū)逐漸與重大危險源企業(yè)毗鄰，“城圍石化”和“石化圍城”現(xiàn)象嚴重；接下來一個時期新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領域大量涌現(xiàn)，高層建筑、地下空間、商場、市場、賓館等各類城市人員密集場所建設項目迅速增多，機動車總量、外來人口數(shù)量等快速增長，城市地上、地下管線縱橫交錯，高負荷運轉(zhuǎn)，導致建筑施工、道路交通、消防火災、電力設施等行業(yè)領域安全生產(chǎn)壓力凸顯。

面對以上這些具體問題，城市下一步的安全發(fā)展面臨的主要問題是多方面的。

首先，客觀和主觀多方因素導致生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任得不到有效落實。在客觀上，危險化學品生產(chǎn)企業(yè)、礦山企業(yè)、金屬冶煉企業(yè)、涉氨制冷企業(yè)等行業(yè)，由于整體性經(jīng)濟形勢下行，產(chǎn)能過剩、市場需求不足等原因，部分企業(yè)存在長期停產(chǎn)、季節(jié)性生產(chǎn)、訂單式生產(chǎn)等情況，進而導致出現(xiàn)安全機構(gòu)精簡、安全投入減少、安全技術改造推遲、安全管理滑坡等問題；在主觀上，安全的投入雖然長期來看帶來更高的回報，但就短期來說必將帶來眼前效益的降低。部分企業(yè)面對當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展的形勢，重效益輕安全的現(xiàn)象普遍存在，面對安全問題存在僥幸心理，違法違規(guī)行為時有發(fā)生，這一行為不僅是對本企業(yè)員工的不負責，同時造成整個行業(yè)發(fā)展劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象出現(xiàn)，影響深遠。

其次，條塊分割的管理模式不再適應當前的城市安全管理。每一個行業(yè)領域的安全管理都涉及多個部門，以危險貨物運輸為例，危險貨物包裝槽罐歸質(zhì)監(jiān)部門管理，車體歸交通部門管理，車輛上路通行安全又涉及公安部門，在目前監(jiān)管環(huán)節(jié)割裂的體制格局下，容易造成現(xiàn)實中多頭執(zhí)法，反而形成多個信息孤島，增加了監(jiān)管銜接的難度和企業(yè)的守法成本。

此外，部分城市風險存量巨大，風險的降低需要壯士斷腕的勇氣和魄力。部分城市由于前一時期缺少系統(tǒng)的安全規(guī)劃，“城圍石化”安全距離不足，城中村危險房屋集中、消防隱患突出，高層建筑消防水源不足，建筑垃圾消納場缺少規(guī)劃、遺留山塘水庫缺少維護等城市安全風險中的“灰犀?！蓖怀?，而要解決這些問題需要城市層面在人力物力上的長期投入，甚至涉及城市整體的發(fā)展定位和規(guī)劃調(diào)整。

記：近年來，中國安全生產(chǎn)科學研究院對推進城市安全發(fā)展也作出了很多有益嘗試，如哈爾濱市安全生產(chǎn)評估、天津濱海新區(qū)安全生產(chǎn)評估、國家油氣輸送管道地理信息系統(tǒng)建設等工作，請您介紹一下安科院在推進城市安全發(fā)展方面開展了那些科研課題？

魏：城市安全發(fā)展當前面臨的首要任務是系統(tǒng)解決城市安全生產(chǎn)領域普遍存在“認不清、想不全、管不到”的問題。要解決這一問題，需要全面系統(tǒng)地辨識評估一個城市的整體風險情況，涉及企業(yè)“點”、行業(yè)“線”、區(qū)域“面”多個層面，項目評估過程要有明確的系統(tǒng)流程，從點到面，抽絲剝繭，逐步實現(xiàn)對城市安全風險的全面識別評估，解決城市安全管理上存在的“認不清、想不到、管不到”的問題。

近年來，這套理論方法在廣州、天津、哈爾濱、福州進行了應用，通過不斷研究改進，形成了一系列初步成果，包括一套城市安全生產(chǎn)評估體系，四十余項行業(yè)領域企業(yè)（場所）整體風險分級標準，一套城市區(qū)域性整體風險評估方法，并在此基礎上開發(fā)了一套城市安全生產(chǎn)風險地圖平臺。目前這套方法得到了地方政府的認可，為城市發(fā)展找準方向、牽住遏制重特大事故的“牛鼻子”、下一步實施城市風險分級管控提供了重要支撐。

記：推進城市安全發(fā)展未來的趨勢是什么？

魏：城市安全發(fā)展的趨勢應該是重點在風險管控，將風險挺在隱患前面，將隱患挺在事故前面。具體的風險管控措施應是多位一體的，在政府層面精準管控、企業(yè)層面落實主體責任，管控手段應用物聯(lián)網(wǎng)、智慧平臺等更多先進的科技手段。

政府層面的精準管控體現(xiàn)在政府結(jié)合實際的安全風險情況，嚴密細致地制定城市經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃及城市規(guī)劃、城市綜合防災減災規(guī)劃等專項規(guī)劃，城市功能區(qū)空間布局上以安全為前提，在建設項目實施前進行評估論證工作，嚴格規(guī)劃準入、規(guī)模準入、工藝和人員準入，從源頭管控安全生產(chǎn)。在日常監(jiān)管上，各行業(yè)主管部門的職責更加清晰明確，不斷提升日常安全監(jiān)管的標準化、系統(tǒng)化，將安全生產(chǎn)的基本要求和保障措施落實到城市發(fā)展的各個領域、各個環(huán)節(jié)。

企業(yè)落實主體責任層面，設備采購、工藝選擇方面將安全性能作為一項重要指標，積極進行工藝升級改造；嚴格落實企業(yè)三級安全培訓，引導職工在作業(yè)前進行風險識別，發(fā)揮職工主觀能動性，杜絕“三違”的發(fā)生。

管控手段方面，城市建設安全風險信息管理平臺，繪制“紅、橙、黃、藍”四色等級安全風險空間分布圖，并具備重點環(huán)節(jié)、重點部位的監(jiān)測預警功能，面對重大災害、大型活動期間能夠快速掌握風險動向，便于采取相應的措施，及時降低城市運行的風險。

記：下一步，在推進城市安全發(fā)展的科研方面，中國安全生產(chǎn)科學研究院還將開展什么工作？

魏：保障城市安全運行的途徑包括識別固有風險，降低運行風險，準備剩余風險。這里的準備剩余風險應該落實到應急準備方面，將應急救援從被動的最后一道防線更加提前，有針對性地配備應急資源，一旦發(fā)生事故，能夠最大化發(fā)揮應急力量，降低事故損失。下一步，中國安全生產(chǎn)科學研究院還將在繼續(xù)開展城市安全風險評估研究的基礎上，推進城市應急能力評估研究工作，指導完善城市的應急保障體系，通過統(tǒng)籌優(yōu)化城市應急資源和保障能力，從事前、事中、事后多個角度保障城市的安全運行。