王小濤

(四川匯豐工程管理有限責(zé)任公司，四川成都 610000)

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付對價(jià)。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在政府與社會資本之間為合作關(guān)系、項(xiàng)目產(chǎn)出為公共產(chǎn)品、契約期相對較長、合作要體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的原則等。

隨著PPP模式的推行，國有資產(chǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中所占投資比重將日益降低，非國有資本的介入使“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”與“政府投資項(xiàng)目”不再具有統(tǒng)一含義，這必將對政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理和審計(jì)產(chǎn)生重要影響并帶來巨大挑戰(zhàn)。2014年10月，國務(wù)院下發(fā)了國發(fā)〔2014〕48號《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，該文件要求加大審計(jì)力度，推動國家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，創(chuàng)新審計(jì)方式，提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件，進(jìn)一步要求“按照協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的要求，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”，“全覆蓋”成為審計(jì)新常態(tài)。在這樣的背景下，我們有必要針對PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，就各階段如何開展跟蹤審計(jì)工作進(jìn)行分析和探討。

1　PPP項(xiàng)目各階段的審計(jì)

1.1　PPP項(xiàng)目決策論證和準(zhǔn)備階段的審計(jì)

我國《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定“只有通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，才可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備”但評價(jià)和論證工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。由于PPP 模式可以很好規(guī)避當(dāng)期財(cái)政預(yù)算并消減政府賬面?zhèn)鶆?wù)，同時(shí)又可以拉動經(jīng)濟(jì)增長，在以GDP為主要政績考核指標(biāo)的情況下，項(xiàng)目決策權(quán)的下放可能使各地陷入新一輪的大上、快上、多上的狂熱中。決策隨意性大、決策的程序、方法不科學(xué)，有些甚至違背科學(xué)規(guī)律，造成“三邊”工程等；決策風(fēng)險(xiǎn)意識和約束機(jī)制不健全，項(xiàng)目決策的責(zé)任無人承擔(dān)，存在著忽視項(xiàng)目成本的現(xiàn)象。因此，跟蹤審計(jì)必須從項(xiàng)目決策的源頭查起，要針對項(xiàng)目的發(fā)起、論證和立項(xiàng)審批決策過程是否科學(xué)、合規(guī)，報(bào)批資料要素是否完整、真實(shí)有效等進(jìn)行審查。通過監(jiān)督各部門是否科學(xué)審慎的決策，以保障國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

1.1.1決策程序?qū)徲?jì)

從PPP項(xiàng)目建設(shè)的必要性、實(shí)施方案的可行性及合規(guī)性，PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力及價(jià)格的合理性等方面著手。重點(diǎn)審查PPP項(xiàng)目決策方案是否經(jīng)過分析、選擇、評價(jià)、實(shí)施和控制等過程，是否以“明股實(shí)債”的變相融資為目的BT模式包裝為PPP模式，構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保，是否存在盲目擴(kuò)大投資范圍，形成投資風(fēng)險(xiǎn)的問題。

1.1.2可行性研究報(bào)告審計(jì)

審計(jì)PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的市場預(yù)測的準(zhǔn)確性，主要是審計(jì)擬建PPP項(xiàng)目的規(guī)模、產(chǎn)品方案是否符合實(shí)際需要，市場預(yù)測、價(jià)格分析、產(chǎn)品競爭能力、分析是否正確合理。

1.1.3建設(shè)項(xiàng)目估算或設(shè)計(jì)概算編制審計(jì)

投資估算或概算是確定建設(shè)項(xiàng)目總投資額的文件，是政府確定社會資本和合作伙伴出資比例、數(shù)額及相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的重要依據(jù)，如果估算或概算不實(shí)，將從根本上影響PPP模式的運(yùn)行效率效果，因此，開展估算或概算審計(jì)十分必要。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目資金的籌措，建設(shè)資金安排是否合理、估算和概算內(nèi)容是否完整、指標(biāo)選用是否合理、資金有無正常的來源渠道、貸款有無償還能力、投資回收期是否正確等。

1.1.4采用TOT模式的PPP項(xiàng)目的審計(jì)

對于采用TOT模式的PPP項(xiàng)目，政府以存量資產(chǎn)出資入股組建項(xiàng)目公司的，審查政府或相關(guān)部門是否依法對資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估，是否合理確定價(jià)值，是否存在公共資產(chǎn)賤賣或流失的情況。

1.1.5PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的審計(jì)

審查PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作是否到位，是否建立按效付費(fèi)機(jī)制，是否按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”，是否按規(guī)定進(jìn)行信息公開等。

1.2　PPP項(xiàng)目實(shí)施階段的審計(jì)

社會資本的選擇是PPP項(xiàng)目能否順利落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，跟蹤審計(jì)中需對其選擇方式和選擇程序進(jìn)行全面系統(tǒng)的審計(jì)。合同管理是PPP項(xiàng)目能否切實(shí)履行的重中之重，跟蹤審計(jì)中應(yīng)監(jiān)督合同管理是否有效。合同履行既要維護(hù)政府和社會公眾的利益，同時(shí)也要維護(hù)好社會資本的合法權(quán)益。

PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心，是最重要的法律文件，是建立政府與社會資本長期合作關(guān)系的基石?！鞍春贤k事”不僅是PPP模式的精神實(shí)質(zhì)，也是依法行政的內(nèi)在要求。從當(dāng)前實(shí)際操作的情況看，不規(guī)范的項(xiàng)目合同已經(jīng)成為項(xiàng)目有效推進(jìn)的掣肘，既有可能給政府財(cái)政增加負(fù)擔(dān)，也有可能無法保證社會資本方利益。審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注融資、建設(shè)、運(yùn)營和付費(fèi)機(jī)制條款，績效考核和移交條款，合同變更、解除及終止條款等是否明確、嚴(yán)謹(jǐn)和合理。防止出現(xiàn)部門不作為，任由社會資本運(yùn)作導(dǎo)致投資失控、政府權(quán)益受損問題。

社會資本為了追求利益的最大化，可能會有提高收費(fèi)價(jià)格、做大投資成本和多占經(jīng)營資源等行為，其中做大投資成本的沖動最為強(qiáng)烈，通過虛構(gòu)成本可以套取建設(shè)資金，同時(shí)又為提高政府付費(fèi)和多占經(jīng)營資源提供理由。如果監(jiān)督機(jī)制缺失，可能造成政府高付費(fèi)、社會資本侵占政府經(jīng)營資源的不良后果。因此PPP模式公共項(xiàng)目的成本核算應(yīng)該成為我們審計(jì)的重點(diǎn)，應(yīng)對項(xiàng)目建造成本、管理費(fèi)用和運(yùn)營費(fèi)用進(jìn)行重點(diǎn)核實(shí)，防止社會資本過度追求利益，虛構(gòu)投資成本、提高收費(fèi)價(jià)格，以保證財(cái)政資金合理使用。

1.2.1PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的審計(jì)

一是審計(jì)設(shè)計(jì)方案是否符合國家有關(guān)規(guī)定，設(shè)計(jì)方案的規(guī)劃指標(biāo)是否符合規(guī)劃要求；二是應(yīng)擇優(yōu)施行限額設(shè)計(jì)，審計(jì)限額設(shè)計(jì)的投資限額是否為投資估算中的建筑安裝工程費(fèi)用；三是設(shè)計(jì)總概算是否在投資估算范圍內(nèi)。

1.2.2PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的審計(jì)

應(yīng)對選擇方式、選擇程序及形成的合同文本進(jìn)行全面、系統(tǒng)審計(jì)。主要審查其招標(biāo)程序、評標(biāo)辦法是否合理、符合有關(guān)規(guī)定。應(yīng)審核投標(biāo)人在投標(biāo)過程中是否運(yùn)用了不平衡報(bào)價(jià)，不平衡報(bào)價(jià)會導(dǎo)致“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”。在招投標(biāo)階段的審計(jì)除了審計(jì)招投標(biāo)行為是否規(guī)范外，還應(yīng)審計(jì)施工合同，應(yīng)重點(diǎn)審查合同所涉及的內(nèi)容是否合法，有無損害國家和社會公共利益。

1.2.3工程進(jìn)度款的審計(jì)

審查工程進(jìn)度款的撥付是否符合合同條款。工程進(jìn)度款的計(jì)算主要涉及工程量和綜合單價(jià)兩個(gè)方面，因此應(yīng)重點(diǎn)審查計(jì)量工程量是否在合同約定的計(jì)量范圍內(nèi)，工程量是計(jì)算是否準(zhǔn)確，工程主業(yè)更簽證是否有效，綜合單價(jià)是及計(jì)算結(jié)果否無誤，應(yīng)扣款項(xiàng)是否及時(shí)扣回等。

1.2.4工程變更的審計(jì)

審查工程變更和相關(guān)簽證的真實(shí)性和合理性，審批手續(xù)和流程是否完善，所涉及的工程量、綜合單價(jià)和措施費(fèi)用等價(jià)格調(diào)整是否符合合同及法律的規(guī)定。

1.2.5隱蔽工程的審計(jì)

跟蹤審計(jì)人員應(yīng)深入施工現(xiàn)場，做好隱蔽工程施工記錄，必要時(shí)進(jìn)行拍照或攝像取證。重點(diǎn)審核隱蔽工程數(shù)量，需將施工記錄、試驗(yàn)檢測資料、測量收方資料和監(jiān)理旁站記錄等資料進(jìn)行相互印證。

1.2.6采購、結(jié)算等環(huán)節(jié)管理情況審計(jì)

審計(jì)采購合同與財(cái)務(wù)結(jié)算、計(jì)劃、設(shè)計(jì)、施工、工程造價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)銜接部位的管理情況，是否存在因脫節(jié)而造成的資產(chǎn)流失問題。

1.3　PPP項(xiàng)目運(yùn)營移交階段的審計(jì)

PPP項(xiàng)目運(yùn)營移交階段的審計(jì)應(yīng)監(jiān)督社會資本把滿足性能要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件完整移交給政府指定機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營成本和管理費(fèi)用支出，判斷其真實(shí)性，為政府科學(xué)合理制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和成本支出提供依據(jù)。

1.3.1項(xiàng)目績效審計(jì)

對PPP項(xiàng)目來說，經(jīng)濟(jì)效益是合作伙伴的主要利益目標(biāo)，而政府更加關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的建設(shè)效果和公共服務(wù)能力。因此，PPP項(xiàng)目的績效審計(jì)應(yīng)以效果性為主導(dǎo)，關(guān)注國家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，形成效果性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)、效率性審計(jì)和環(huán)境性審計(jì)“四位一體”的績效審計(jì)內(nèi)容體系。對于整體項(xiàng)目實(shí)施的效果進(jìn)行績效審計(jì)，對項(xiàng)目成本及收益進(jìn)行合理測量，合理計(jì)算項(xiàng)目績效，有助于提高項(xiàng)目績效。

1.3.2PPP項(xiàng)目財(cái)政資金使用審計(jì)

政府下放的財(cái)政資金，都應(yīng)該設(shè)置相關(guān)賬目，并輔助相應(yīng)的資金流動臺賬。財(cái)政資金應(yīng)該?？顚Ｓ茫瑥浹a(bǔ)社會資本投資資本金的應(yīng)該直接轉(zhuǎn)交社會資本投資方。不得轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，進(jìn)行其他投資活動等。

1.3.3PPP項(xiàng)目資金安全審計(jì)

由于PPP項(xiàng)目資金來源于政府財(cái)政和社會資本兩個(gè)方面，兩方面投資共同構(gòu)成了項(xiàng)目建設(shè)的資本金。維護(hù)項(xiàng)目建設(shè)資金安全是保持項(xiàng)目運(yùn)行的基礎(chǔ)，防止項(xiàng)目建設(shè)過程中舞弊行為的發(fā)生。

1.3.4PPP項(xiàng)目稅務(wù)完成情況審計(jì)

對項(xiàng)目公司各類收入進(jìn)行合理劃分，就相關(guān)收入適用稅目分別進(jìn)行增值稅處理，并就各自對應(yīng)的成本費(fèi)用及進(jìn)項(xiàng)稅進(jìn)行分別審查。

1.3.5PPP項(xiàng)目移交審計(jì)

項(xiàng)目移交階段是PPP項(xiàng)目的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是指移交工作委員會成立至項(xiàng)目移交結(jié)束。一般而言，正常情況下特許期滿后項(xiàng)目公司將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)交予政府。在項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)按照合同對項(xiàng)目的移交范圍、移交標(biāo)準(zhǔn)、移交程序進(jìn)行移交。

1.3.6移交后的績效審計(jì)

項(xiàng)目移交完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)(可聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu))應(yīng)牽頭并組織其他相關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、公眾滿意度、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效審計(jì)。

2　結(jié)束語

PPP項(xiàng)目作為一種新型的項(xiàng)目管理模式，在具體實(shí)施過程中，必然會遇到各種各樣的問題。面對新形勢、新要求，我們在跟蹤審計(jì)中要積極主動跟進(jìn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)國家政策、法律法規(guī)，創(chuàng)新跟蹤審計(jì)的工作方法，抓住跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，把握重要審計(jì)內(nèi)容，充發(fā)揮審計(jì)的“免疫”作用，從項(xiàng)目建設(shè)程序、內(nèi)控管理、工程造價(jià)及質(zhì)量安全控制等多個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)控，有效規(guī)范基建程序、節(jié)約建設(shè)成本、提高經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)政府和社會資本合作人互利共贏的目標(biāo)。